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一、創新與管理創新

美國哈佛大學肯尼迪政府學院舉辦的“美國政府創新獎”，因其專業、中立而贏得了極高權威和聲譽。中國也在進行這方面的嘗試，例如中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合于2000年設立了“中國地方政府創新獎”。但中國目前還缺少對各類社團組織的有效評價機制，雖然有一個法定的掛靠職能部門承擔對它們的管理、指導工作，但主要在“準入”上進行把關，缺少對過程和結果的有效引導，這需要獨立的第三方來填補這一真空。人們通常將創新分成知識創新、技術創新、制度創新三類，普通的管理者完成的只是技術創新，只有極少數高級管理者才會觸及制度創新。但從社會管理層面上看，管理創新起源于知識創新，落實于技術創新，并通過制度創新將上述創新成果加以確立。具有深遠歷史意義的管理創新將會對社會管理產生巨大影響，提升社會管理的水平，實現社會管理的目的。這樣的管理創新往往是居于國家政治、經濟生活最頂層的群體作出的，他們的政治智慧和雄才膽略構成了知識創新的內核，并提供了制度創新和技術創新的動力。普通社會成員或基層社會管理參與者所進行的管理創新盡管沒有這么重大的意義，但可以漸進積累，以滲透的方式點滴地改進我們的生活方式和社會治理狀況，這同樣也是有價值的。

二、社會演進與社會管理創新

社會管理的重心在于維護社會的主體性。這樣的社會形成和存在都是以自然演進的方式而非人為設計的后果，在人的互動交往中緩慢生成，社會秩序也是社會空間內的諸事物、諸活動的彼此交換和補充的有機狀態。從結構上說，社會包括社會成員個體和社會組織(主要是上述政府組織和社團組織)，其中社會組織是社會管理的實體結構，個體社會成員是社會管理的非實體結構，因為個體社會成員具有受到法律保障的獨立權利，在邏輯序列上就優先于社會組織。社會組織與個體社會成員的交互合作，才會形成有生機的良性社會管理。馬克思主義的基本觀點認為，人是社會關系的總和。每個人都身處于各種社會關系的網絡之中，人只有在社會生活中才能獲得自身發展的條件。社會組織形成的一個重要動因就是滿足了人的合群或結社需要。人要過群體化的生活，單個人面對自然界的外力以及高度分工的現代社會顯然是無能為力的，只有結合成各種形式的群體或集團，單個人的力量才因凝聚了無數的分力所產生的合力而變成現實的制約力量。在各種已有的人類集團(如政黨、企業、教會等)中，唯有社會組織最充分地體現了人的社會性特點，因為它始終基于自愿、互利、自我需要的滿足這些自立、自足的原理，所以，社會組織是最富有活力的人類組織之一。在社會組織中，社團組織又比政府組織具有更大的靈活性，而且由于它的草根性，它對民眾日常生活的影響更為直接，因此，扶持社團組織的發展是改善和優化社會管理的重要渠道之一。“公民結社的內在動因是自身利益的追求，那些恰好有相同或相似利益目標的人聚合在一起，才能形成特定的社團組織。公民結社的自主意識所表達的正是公民被意識到了的個體利益。雖然每個人都有其利益要求，但并非每個人都能自主地向社會提出滿足自身要求的行動，分散且缺乏互動關系的個人并不真實了解自己的利益要求是否與他人存在共性。如何尋找這樣的共性并明確提出，這受制于社會制度的設計水平。只有在開放、法治、自信的政府及其制度框架下，公民自我發現、自我成長的過程同時才會是在觀察、參與、組建社團組織中得以完成。不過，雖然各種社團組織內的成員都圍繞自身且交叉的共同利益開展活動，但社團組織的利益或目標本身并不等于全體公眾的利益。即便如此，不同且同處的社團組織本身會因各自對公民個體利益的維護和彼此差異的尊重獲得正當性。”［2］

由于過群體生活是人的本質體現，因此，公民通過組合、協商、合意而結成的社團組織，就具有天然的合理性。相對于政府部門及其派出機構而言，公民自愿結成的社團組織是邏輯在先的，是否獲得前者的許可、批準并非其存在的要件。不能將“合法性”當作社團組織的基本條件或核心特點，相反，應在充分尊重、容納社團組織的前提下，調整政府部門的職能，更新社會管理體系。總之，政府部門或現行的法規不能成為社團組織建立和發展的障礙。一般來說，社會的基礎秩序涉及維系社會正常運行的一系列基本條件，具體包括社會的道德秩序、信用體系和基本制度體系。社會的道德秩序是根本性的，但道德秩序的形成又是極其緩慢的，只有通過社會內部長期而平穩的自我生長過程才能漸進形成。換言之，道德秩序不是社會之外強加的，相反，要在社會中形成并且由社會來支配。社會基本制度體系的部分內容與政府的作為以及特定的司法體系安排等都有關，政府在社會管理創新中的作用主要表現在這一領域，政府過多介入社會的道德秩序構建過程不僅被證明是無效的，而且也是一種越位和無限政府的表現。社會信用體系介于道德秩序和基本制度體系之間，并且得益于穩定的道德秩序和合理的制度體系，此時就需要政府與各種社會團體的通力合作。僅靠政府單方面的力量是不夠的，“政府失靈區”表明政府并不擅長做細致、長久的基礎性的思想意識或道德價值類工作，這些工作主要存在于民眾的日常生活世界，社會組織和公民個體要比政府更適合承擔此類工作。因此，不是政府、社會組織、公民個體分別地催生了社會管理的成效，而是三者的高度合作和基于共同目標的相互配合，才能建立起穩固的具有內在一致性的社會管理體系。當“管理”成為社會的一個活性因子，并被當作調動社會力量的關鍵性因素時，人類就進入到“管理的社會”階段。“‘管理的社會’體現了一個社會治理能力的高低，在促進社會結構調整、實現社會功能疏導時就有決定性的影響和作用。……‘管理的社會’可以重構社會成員的身份和地位，塑造社會制度及其社會規則，并建立一種制度化的思維取向，實現以日常規則和合理化制度治理社會，這些因素成為維系社會發展的支柱。”［3］

“管理”尺度的引入使社會評價體系增加了效率化追求，這是技術時代的一個重要特征，但我們也要提防將“管理”異化成單純的工具價值，忽視管理中的人文性和文化性的傾向。從學術史的角度說，社會管理是由社會政策延伸而來，它更加強調社會政策如何“落地”的問題。當代中國正在從前30年以經濟發展為主的階段轉向追求經濟社會協調發展的新階段。在這一新階段，工作的重點是經濟社會協調發展。由于前幾十年欠賬太多，加之中國傳統文化缺少對“社會”的重視，“社會”的組織供應和資源供應嚴重不足。因此，在很長一段時間內要重點傾斜社會的發展，再也不能以犧牲社會建設為代價，一味追求經濟成就，而要夯實社會發展的基礎，全力做好社會發展的各項工作，為一切有利于社會發展的民間活動、公民自發行為提供平臺。正是在這樣的草根實踐中，才會孕育出社會管理創新的各種可貴嘗試。目前，北京、上海、南京等地已組建了社會工作委員會、社會建設辦公室等各類政府機構，并開展了很多具體工作，確實改進了“社會”空間小、“社會”發展不足的問題，但其中的局限也不少，大多數政府部門的社會工作主要停留在開展社會服務、城鎮管理和引導社會組織等方面，還缺少宏觀統籌、規劃和調控、監督等更具整體性、全局性的安排，同時，對民間的參與熱情和基層群眾的自主嘗試缺少信任和包容。社會管理創新的動力來源于活生生的社會實踐，它是經濟社會發展的變化、公民社會參與需求的增大、新型社會文化的形成、全球化的沖擊等變量的綜合作用結果。實施社會管理創新的主體是政府和社團組織，盡管政府的政治權力在全球化時代急速地對內對外同時分流，越來越多的社團組織開始分享原本屬于政府的權力，但不可否認，政府仍然是國內和國際社會最重要的政治行為主體，政府在社會管理創新中仍然占據主導地位。政府進行的社會管理創新主要表現為行政效率提高的技術改進或結構調整和增進公共利益的社會服務兩個方面，前者是政府對內的管理體制創新或管理技術創新;后者是政府對外的公共服務創新，這兩項是高度關聯、互為補充的。社團組織進行的社會管理創新也表現在兩個方面:對內管理體制創新，以實現正規化、法治化水平，提高自身的效率;對外尋求新的增長點，發現并努力滿足民眾的真實需求，更好地完成社會管理的綜合目標。

如果說政府的社會管理創新是有政治壓力并且借助強大的政治力量從而有望科學、快速地推進，那么，社團組織的社會管理創新則是緩慢、漸進的，因為社團組織缺少足夠的可以動員的政治資源和經濟實力，主要靠成員的熱情投入和組織者的個人魅力，它們很難進行客觀、全局性的管理創新，但不可忽視這些點滴的創新嘗試，整個社會管理的創新正是無數細小創新所推動的。而且中國現有的社團組織普遍發育不夠完善，面臨著公信力低、效率低、專業人才缺乏等問題，更需要通過社會管理創新來快速提高自身的能力，加速自身的成長。管理學是在工業社會中產生的，這源于工業社會出現了將管理活動和管理理論加以分離的社會需要。這一社會需要首先表現在管理組織的復雜性和專業性以及社會中間組織的極高水平的發育上，從管理學產生的早期歷史就可以發現，它是在多國(美、法、德、英等)幾乎同時分別提出的，管理協會和管理專業委員會的成立將這些理論創新、社會需要完美地結合起來。在很多國家，管理對社會的影響都是通過各種管理學會、管理協會進行的，美國和日本在這方面做得最為成功。在社會管理創新中，各種管理協會同樣可以發揮無可替代的作用。行業協會作為同行業商事主體為實現共同利益而自愿接受行規約束、自發設立的互益性組織，可以改進和豐富行業協會的職能、角色，獲得社會管理新思路，例如，可以通過創新行業協會責任擔保機制，化解諸多社會問題，由此放棄單純借助政府權力、隨意立法等路徑依賴。企業失信或企業產品質量缺陷等問題就可以主要由行業協會來承擔。在各行業協會的財產下設立一個產品責任基金，該基金來源為會員按照各自所占行業市場份額繳納的產品責任保證金。在協會承擔產品責任時，先以基金財產予以賠償，協會承擔產品責任后，可以向失信會員追償，若無法追償使基金數額減少時，再由其他會員按市場份額予以補足。

三、謹防社會管理創新的“陷阱”

由于社會管理創新還是一個新事物，對它的認識難免存在諸多誤區和盲區。例如，不少人認為“社會管理是指政府對除國家政治、經濟和文化以外的公共事務所進行的管理和服務活動”［4］。這顯然有失偏頗，一方面它將社會管理的主體排他性地鎖定為政府，完全由政府主導的社會管理只是特定時期的特殊情況，并非普遍情況，甚至也不能說是合理、正常的情況，另一方面它極大地限制了公共事務，從而也極大地限制了社會管理的范圍，且不說文化建設主要在社會管理之內，即便是國家性的經濟活動也與社會管理直接相關，如再分配、購買公共服務、外包社會事業等，盡管都采取了經濟手段，但同時都屬于社會管理的重要事項。我們承認政府無疑是社會管理的主要承擔者，但這不意味著排斥其他非政府組織(如社團組織、公民個體的自愿行動等)的介入或平等分享社會管理的權力。有效且活躍的社會團體不僅可以對行政權力構成實質性的制約，還能夠對市場失靈區作出適當填充，因此，合理的社會管理結構就是有限政府、有邊界的市場與自組織的社會三者之間的相互制衡和良性互動，由此形成多元的社會治理體系。雖然創新大多是先易后難，先從容易的角度或領域進行突破，但不能總是在容易的領域低水平重復。在中國，人們通常從狹義的層面理解社會管理，即主要關注社會治安、信訪和公共安全工作，主要目標是維護社會秩序，營造良好社會環境。但這顯然不夠，廣義的社會管理還應包括對教育、衛生、社會保障、社會救助、社會組織建設、公民參與動員等社會事業和公共服務的管理。正如產業的發展既有產能和效益方面的要求，也有配置管控與研發能力的要求一樣，國家的發展也不僅僅是經濟總量的擴張，還包括國家的政治與社會品質的提升以及社會的創新和活力的釋放等內容。此時，以經濟指標為衡量標準的經濟發展雖然是社會發展的基礎，也是社會管理的前提，但不能根本取代社會管理的獨立評價和自身運行的空間，特別是在經濟相對超前發展了一段時間后更需要花大精力集中解決社會管理中的突出問題，以避免社會出現動蕩局面。經濟發展與改善民生不應該是先后的關系，而是同時并舉，甚至相互補充的關系，因為就業、住房等的改善，不僅可以帶來政府稅收的增加，也會直接改善經濟結構，醫療、教育、環保等既可以促進社會的健康發展，也會帶動社會的活力。

那種“代價論”或“不可兼得論”顯示了行政權力擁有者的傲慢，他們不愿下功夫、動真格、創造性地解決問題、化解矛盾，而簡單、片面地舍一取一，完全無視實現社會公平這一具有普遍價值的重要行政目標。亨廷頓曾斷言，現代性孕育了穩定，但現代化過程卻滋生了不穩定。中國正處于現代化過程之中，在此過程中社會生活的不穩定、社會秩序的不穩定都是具有一定必然性的現象。我們處在一個矛盾高發的社會轉型期，這一時期的大量社會沖突，根本原因在于原有的社會運行機制、社會管理體制與變化了的社會關系、社會結構不相適應。社會管理創新就是要通過合理的制度變遷，引導良性社會行為的形成，將不穩定因素轉化為相對穩定的、或者可控制的因素。因此，社會管理創新必須體現社會管理的本質，即務必保證取得社會各個利益集團的最小公約數，努力追求社會共同目標(社會公共福利)的達成，拋棄這一本質，為“創新”而“創新”，脫離了社會管理本質的“創新”其實只是一種“折騰”，不會產生任何正面的意義。其實，“創新”更多的是一種觀念性要求，特別是對社會管理的執行者(政府公務人員和社團組織的領袖)的要求，他們要時刻保持對“創新”的敏感，但是，任何創新都不能破壞現有的社會生活秩序，更不能加重社會成員的負擔，經不起正義考量的社會管理創新就是一種壞的創新，也是一種偽創新。就社會管理而言，公民基于自愿所進行的相互交往就可以逐漸確立起自身的秩序和規則，這些秩序和規則因其直白、樸素而顯得日常化，大量的社會管理活動，就是在維護公民日常生活的既有秩序。此外，社會關系的不斷復制在相當程度上是依靠人們集體共有和彼此接受的價值觀或信仰，正是這些為人們一致認同的觀念聯結起了相對穩定的社會秩序。此外，任何“創新”只有轉化成日常習慣和日常規則才能得到鞏固，成為實質性的社會管理的一部分。當下的我們似乎正在陷入一個怪圈:社會管理越是加強，社會問題越是增多，民怨越是高漲，這一現象被稱為社會管理的“內卷化”。

“內卷化”(involution)一詞的原意是“一種盤繞起來的、紛繁混亂的事物”，作為一個學術概念，則指一個社會或組織既沒有突變式的發展，也沒有漸進式的增長，卻處于一種不斷自我復制與精細化的狀態。例如，很多政府部門通過擴大社會管理機構規模、出臺更多的政策規章來實現社會管理，但這無非是同一層面不斷自我復制、自我強化，增加執行舊有機制的機構和人員而已。只要沒有放開孕育社會組織的空間、提供民眾與政府良性互動的有效平臺，沒有足夠的第三方組織填補政府失靈區，社會管理創新就是紙上談兵。正如一些有識之士所指出的，社會管理創新的中心工作應是調整和優化社會結構。社會管理創新不僅要向前看，在預測未來的前提下制定出具有前瞻性的戰略，以適應未來社會的發展，還要向后看，即對自身走過的路加以總結，對現有的規章、路徑等進行審視，查漏補缺、夯實基礎。這也是“破窗效應”［5］的啟示。“破窗效應”與中國成語“防微杜漸”、“曲突徙薪”所講的道理有異曲同工之處，但有所不同的是，“破窗效應理論”在于解釋不良現象產生的社會心理原因，在社會管理中要及早發現“第一個破窗”，及時加以修補，從而保證社會規范的權威和正面影響。社會管理創新要慎重，重要的不是有多少新東西不斷推出，而是既有社會事物、社會活動是否合理有序，減少“破窗”，也就降低了社會秩序從內部被瓦解、社會規范從內部被破壞的風險。

作者：李萍工作單位：中國人民大學哲學院教授