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內容摘要：這里所謂官辦企業，指官有(各級政府所有)獨資企業，包括晚清的各種官辦企業和民國時期的“國營”及“省營”企業。在日本殖民化統治時期，制造局的管理體制基本上照搬日本三菱造船廠，表現為高聳的直線制。

關鍵詞：直線制近代企業1927年江南機器制造總局企業效率企業高層管理者企業組織結構企業生產管理指揮層次企業內部

官辦企業

這里所謂官辦企業，指官有(各級政府所有)獨資企業，包括晚清的各種官辦企業和民國時期的“國營”及“省營”企業。中國的近代企業是從十九世紀六十年代清政府中的部分洋務派官員興辦第一批新式軍事工業開始出現的。這些軍事工業大都以局、所命名，由政府投資興辦并委派行政官員負責管理。這些官辦軍事工業，其內部機構設置類似政府衙門，上下等級森嚴，權力高度集中統一。由于運行資金全部來自政府，缺乏成本約束，這些官辦工業的目標僅僅是生產產品，而非盈利，因此嚴格說還不能算是真正意義上的近代企業，而是政府附屬的生產機構。

進入二十世紀以后，早期的官辦企業才逐漸從衙門色彩濃厚的政府生產機構轉變成為在一定程度上追求利潤并按照市場原則經營管理的近代化企業。隨著經營方針的轉變，官辦企業的決策機制、高層管理者角色以及企業的內部組織結構等方面逐漸發生了變化，表現為：政府的行政控制減弱，企業的經營管理決策權從外部轉移到內部；企業高層管理者從單純代表政府意志的行政官員轉變成為一定程度上根據市場原則行事的經理人；企業內部機構的設置和管理日益向職能化、專業化和制度化方向轉變。

盡管出現以上變化，從總體上考察，官辦企業在經營管理上仍具有很強的政府運作、集權和行政命令特征。官辦企業的組織結構一般采行直線制，即緊密圍繞產品生產，建立起從上到下，一級服從一級的垂直指揮管理機構。這種組織形式固然具有指揮統一、決策快速和執行高效的優點，但對最高決策者的個人素質亦要求較高。在直線制下，由于最高決策者不容挑戰的獨斷地位，一旦出現決策失誤，往往會給企業造成重大損失。由于官辦企業的弱成本約束和最高決策者一般為政府官員而非精于企業經營管理的經理人，同時也由于官辦企業的組織形式在許多方面模仿了政府行政機構的設置，這類企業通常參謀人員較多、指揮層次劃分較細，機構臃腫。這一特點使企業的管理成本加大，從而抵消了其較高執行效率所帶來的收益。

下面以洋務派官僚李鴻章在上海創辦的“江南機器制造總局”(簡稱江南制造局)為具體案例，分別就其歷史發展的幾個主要階段，剖析近代官辦企業的組織結構演變。

1、官僚化管理階段(1865—1905)

這一時期，江南制造局還不是真正意義上的近代企業，而只是政府官僚直接管理下的從事軍工生產的機構或衙門。制造局的最高管理職位為政府(兩江總督)委任的“總辦”，另設幫辦、提調各一人為其助手。總辦之下，設置8個職能處、庫[1]、13個分廠，各以“委員”主之。委員以下的職位，處(庫)設“司事”，管理長夫、工頭、小工等雜役人員；分廠設“正辦”，下轄負責管理工人的“匠目”。這一時期的江南制造局，其組織結構具有如下特點：

第一，不完整的直線制管理體系。雖然早期的江南制造局實行了以總辦為最高職位，下轄委員—司事、正辦—匠目的直線制管理，但總辦在當時只是政府委派的企業直接管理者，而非最高決策者。企業的最終決策權，實際是掌握在地方政府最高負責人兩江總督手里。制造局的高層管理職位，無論總辦還是委員，甚至包括司事一級，都是官場上的所謂“差使”，由政府委派行政官員擔任，重要職位則由總督直接任命或過問。企業管理的重大事項，總督也往往直接插手并擁有最終決策權。顯然，在這種情況下，作為地方政府最高負責人的總督，也構成為企業組織結構的一個層次，并且處在最高位置。企業的決策權不在內部而來自外部，地方政府的最高負責人也構成為企業管理的一個層次。這種開放式的組織結構，使得企業在管人和管事兩個方面都沒有足夠的自主權，因而其內部的直線制管理，在權力上是不完整的。

第二，管理層次多。江南制造局的內部職位，從總辦、委員、司事到匠目共分4級，然而加上最高決策者兩江總督，就達到5級。從管理學的角度看，兩江總督這一級完全是冗余的，不利于企業的獨立經營和發展。在企業內部，由于重要職位的管理人員都是從政府行政官員中委派，而官員是有品級高下之分的，人事層級又要多于管理層級，這無疑增加了企業管理的復雜程度。

第三，職位設置不合理，管理幅度畸寬畸窄。根據現代管理實踐，企業的上層管理幅度不宜過寬，一般在5—6個人左右為宜，否則易使最高決策者陷入具體事務不能自拔，無暇考慮企業的重大戰略性問題。而在江南制造局，總辦除以幫辦、提調各一人為其助手外，直接面對8個處、庫委員及13個分廠委員，即總辦的管理幅度多達21人；如果加上沒有實職的委員，那就更多。這樣的管理幅度，顯然過寬。然而另一方面，在中層，制造局的8個職能處、庫共計有40多個委員[2]，司事一級除去在分廠任職的也是40多人，司事以下的長夫、工頭、小工一級則為37人，各級人員的比例接近1:1:1。官多兵少，每個下級都要面對多個上級，這樣的管理幅度又顯然過窄了。直線制管理的基本原則是一個下級只面對一個上級，否則易導致多頭管理、指揮不靈。江南制造局中層職位設置上過窄的管理幅度，使其日常工作中人事關系極為復雜，一方面是上級人浮于事，勾心斗角，互相傾軋，另一方面是下級人員面對多頭管理，無所適從，有事議而不決，決而不行，效率低下。

第四，一線生產部門地位低下。清末江南制造局總共有“委員40余人、司事一百數十人”[3]。其中，委員一級絕大多數都在各處、庫供差，到分廠去的主要是較低級的司事一級人員，反映出一線生產部門地位的低下。

2、企業化及職能制初步確立(1905—1927)

這一階段的主要成果一方面是在經營體制上實現了企業化；另一方面在管理體制上推進了職能制，在本國的官僚機構自動讓賢的前提下，把管理權委托給了以總稽查毛根為首的一班英國職能人員，管理人員和機構都大幅精簡，大大提高了企業效率和效益。

1905年江南制造局局、塢分家，聘請英國人毛根出任總稽查一職，全權管理企業。毛根接手后，制造局的決策機制及管理組織結構，都發生了一些重要變化。

第一，企業自主權增大。這一時期，雖然制造局的名義最高負責人仍為政府委派的總辦(所長)，但由于毛根的外國專家特殊身份，企業的經營管理大權實際掌握在總稽查手里，來自政府方面的行政干預已經減少。企業獲得相對獨立的地位，決策權從外部轉移到內部，這對于企業發展，是有利的。

第二，經營管理向專業化、職能化演進。毛根擔任總稽查后，在制造局推行專家治廠，機構設置照搬英商船廠，技術上由總工程師負責，行政上總稽查直接領導各職能課室和工廠，使企業的管理層級從原來的5個減少到3個，各層級的職位配置亦有所優化，冗員減少，提高了管理效率。

以上變化都是歷史的進步，反映出制造局已經開始從原來單純的政府生產機構轉變成為有一定利潤目標的自主經營、自主管理的近代化企業。但也應指出：毛根以外人總稽查身份獨掌制造局大權而置企業最高負責人總辦(所長)于虛位，這在體制上是不順的，是一種制度的扭曲。此外，總稽查以經理人身份全權治廠，但卻沒有如同現代企業那樣同時設置董事會、監事會對其權力進行限制和監督，從而使得企業人治色彩甚濃，職能部門專權、權力濫用的現象十分嚴重。制造局的管理體制在這一時期只是向職能化初步過渡，還不能算真正的直線職能制。

由于職能制的推行和管理機構的精簡，1905—1927年是江南制造局效益最好、規模最大的一個時期。當然，這一時期企業的買辦性質是十分嚴重的，但效益和效率確實有了很大提高。

3、基本確立直線職能制(1927—1937)

這一階段的主要成果是，取消了前一階段的雙頭制，把統一了經營管理權，把決策權從外國經理人手中收回到本國經理人和和本國專家手中，實現了直線制基礎上的職能制。但缺點是管理層次增多，機構臃腫，人員大幅度擴張，組織結構的進步成果在很大程度上被落后的人事制度抵消了。

1927年以后，南京國民黨政府接管制造局，以留學歸國人員馬德驥擔任所長。在新所長領導下，制造局的組織結構進一步改進，直線職能化的管理體制基本確立起來。首先是取消總稽查，結束中外雙頭管理，將企業的經營管理決策權集中到最高負責人所長手里，由所長直接領導各課室和車間，從而實現了真正的直線制指揮。其次是職能制的確立。經過調整，課室的設置更加科學和專業化，職責更加明確和制度化，并擁有在各自的職責范圍內向產品線發出指令的權力。技術部門得到加強，專業人員占據了企業生產管理的中心地位。

當時的直線制指揮體系還不是完全徹底的，表現在工頭制的繼續存在。企業的用工權和一線工人管理由工頭掌握而不是由企業管理者掌握，這在同時期的民營企業中也普遍存在，從根本上說是由當時中國落后的勞動力市場因素決定的。雖然企業曾企圖收回工頭的權力，以“點工制”代替“包工制”，但未能全面推開，僅在局部有所解決。公務員之家

企業的組織結構設計也存在著一些缺點。首先是職能課室過多：原來只有4—5個，現增加到12個，再加上6個生產廠及其他一些附屬機構，所長直接領導的下屬總數多達23個，管理幅度顯然太大。其次是各職能部門人員太多，總數達240多人，超過清末，難免產生人浮于事、官僚化及低效率問題。機構設置臃腫，人員過多，必然導致經營成本上升。據估計，這一時期各職能機構的費用開支，大約比原來增加1—2倍。

4、高聳的直線制與完善的職能制(1937—1945)

這一階段的主要成果是，職能制進一步完善，企業效率提高。但消極作用很大，管理的層級變得更加高聳，對于職工的控制非常嚴酷。

在日本殖民化統治時期，制造局的管理體制基本上照搬日本三菱造船廠，表現為高聳的直線制。原來的所長—課室—車間3級管理，到這一時期，由于增設總務部、工務部及專門管理日本人的人事系，變為所長—部—課、工場—系—車間5級管理；車間以下，又再分大組、小組。在這種高聳的直線制下，組織層次加多，管理幅度變窄，每一個管理人員都只面對很少數的下級，如所長就不再直接面對各職能課室及工場主管，管理幅度減少到只有3人。這種改變，有利于上級對下級的管理和控制，在效率上是符合現代科學管理原則的。當然，在日本侵略者殖民統治下，這一體制所表現的壓迫性、強制性特征也是明顯的。

本時期企業各部門的分工更加科學化和具體化，參謀部門(直隸總務部的6個課)有所減少，職能部門有所加強，表明企業管理進一步向著以生產為中心的方向傾斜。

5、管理層級減少、機構再度膨脹(1945—1949)

這樣階段的主要成果是，管理層級減少，對職工的控制體現了更多人性化特點；但1927—1937年間存在的機構臃腫、人員冗雜的痼疾再度出現。

本時期制造局的管理組織為所長—處—課室—車間4級結構。這種設計，較之1927—1937時期，在所長和課室之間增加了處一級，減小了所長的管理幅度，有助于提高決策效能；在下級組織方面，由于去掉了日本統治時期課室與車間之間的系一級，恢復了戰前課室直接面對車間的設計，管理層對一線車間的控制和壓制多少有所松弛，也更加合乎效率原則。總起來看，這一時期的組織結構是在接續1927—1937年馬德驥任所長時企業管理科學化、制度化基礎上，吸收了日本統治時期企業組織改革的合理因素，擯棄了其殖民高壓內容，從而使直線職能制有進一步的發展和完善。

不幸的是，這一時期企業的冗員大增。雖然課室設置與戰前基本相同[4]，但行政管理人員的數量從200多人增至456人，多出一倍以上；增加的人員，又主要集中在材料課、警務室、廠場等非專業部門，絕大多數都是冗員。這是官辦企業無法擺脫人事管理上人情關系、裙帶關系錮疾的表現，對企業的效率影響極大。

參考文獻：

[1]轉自《江南造船廠廠史》第79頁。

[2]各處、庫的委員均不止一人，委員數最多的軍火處多達22人。轉自《江南造船廠廠史》第79頁。

[3]趙濱彥《江南制造局移設蕪湖各疏稿》，第27頁。轉自《江南造船廠廠史》第80頁。

[4]《江南造船廠廠史》第286頁說，戰前是12個課室，不確，應為23個課室