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1科技管理標準化對象分析

在進行標準化運作之前，需要對科技行為的范圍進行有效界定，研判其標準化對象的內核，僅對共同使用和重復使用的事項進行標準化體系重構。鑒于科技管理具有行政法學意義上的行政行為屬性，可借鑒行政行為的分類制度予以研析。

1.1科技行政行為的分類研究

通過對照《行政法》《行政許可法》等關于行政行為的法律法規，結合我國科技管理和服務事務，尤其是針對上海市科學技術委員會的職責和權限，對科技管理與服務行為的分類原則進行研究，分別按照行政相對人是否特定、科技主管部門是否可以主動實施科技管理與服務行為、法律是否對科技管理與服務行為嚴格拘束、行為結果是否對行政相對人有利等4項維度對科技行政行為進行切分。在與標準化對象對接的過程中，按照行政相對人是否特定為標準可將科技行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為，這種分類方式一方面符合行政法的要求，迎合職能部門的工作習慣，使構建的標準框架可有效融入已經建立的法律體系和制度體系；另一方面也盡可能窮盡科技管理行為，保證標準體系的全覆蓋，最終形成上海市科委科技管理與服務行為結構圖（如圖1所示）。

1.2科技行政行為的標準化對接

根據“標準化對象”的定義，“科技管理標準化對象”可以理解為“科技管理領域需要標準化的主題”，是科技管理領域共同使用的和重復使用的事物或活動。通過對科技管理領域重復性事物或活動制定標準，作為指導科技管理實踐的依據，促使科技管理活動實現最佳秩序。可見，標準化對象并非涵蓋上述科技行政行為的所有事項，具體分析如下。（1）科技行政立法建議及制定科技管理規范性文件等事項有《立法法》等相關法律、法規、規章和方針、政策予以規范和指引，要求和程序相對比較成熟，不需要另外制定相關標準。（2）科技規劃及戰略發展研究等內容具有時效性和創新性，難以形成成熟的路徑和經驗，難以用標準予以固化和優化。（3）其他具體行政行為，盡管有《行政許可法》《行政處罰法》等予以規范，但部分行為（尤其是科技服務行為）仍處于空白或灰色地帶，急需標準進一步承接和細化。（4）除了上述行政行為，還有科技主管部門的內部管理行為，例如物質保障、評價考核等內容，作為標準化工作的一部分，也應該納入標準體系。綜上，在科技行為分類的研究基礎上，結合標準化對象的理念，明確了科技管理標準體系的范圍和內涵，為構建標準體系提供了有效輸入，確保標準體系的完整性和實用性。

2科技管理標準體系構建

2.1標準體系定位

2.1.1頂層設計，覆蓋科技管理整體工作

標準體系具有系統性、前瞻性等要求，需要和業務職能有效對接和彌合，科技管理部門應當從提升科技管理效能為著手點，按照綜合標準化思路進行一體化體系構建，從系統、結構和功能3個方面建立內在聯系，橫向上兼顧科技管理、科技服務、內部運維等工作職能；縱向上考慮項目立項、評審、驗收、轉化等流程，有利于更加清晰地劃分科技管理的工作條線，為分步實施標準化工作提供依據。

2.1.2體系下沉，充分發揮標準的可操作性

科技管理標準并非運營在上海市科委一層，而是將末端延伸至具體操作部門的每一位工作人員，直接下沉到人員管理、硬件配置、信息化建設、工作流程、評價改進等層面。標準一方面作為上級對下級的考核指標，一方面也是下級履行上級工作安排的操作手冊，同時也是人流、物流和信息流的交互作用下的產物，標準的細致程度要求標準體系必須滿足基層實際需求。

2.1.3擴展升級，不斷適應工作發展需求

科技管理具有很強的科學性和時效性，須順應科技發展的趨勢和市場的價值取向，為了保證標準體系的生命力和可持續性，一是體系的開放性，在整合科技管理、科技服務等主要工作職能的同時為其他工作條線預留接口和空間；二是結構的靈活性，體系的框架、構成、位置和內在聯系不是固定一成不變的，可根據工作的輕重緩急進行調整；三是體系的擴展性，在每一個業務條塊中都可以根據工作需要增添標準，有效對接新標準的接入；四是內容的前瞻性，標準內容不應囿于當下的工作流程，對現有的工作進行固化，而應在體系設計和標準制定時考慮標準的引領性，有效預見未來的發展趨勢。

2.2標準體系構建依據

2.2.1標準體系常用模式說明

標準體系并無完全固定的格式和要求，按照不同的工作目標、適用主體和業務內容，標準體系可大致分為集成模式、板塊模式、簡易模式和作業序列模式四類，前三類分別由GB/T13017《企業標準體系表編制指南》、GB/T15496～15498《企業標準體系》予以規范，適用于大規模工業企業、實施過專業管理體系的組織及傳統制造業企業；作業序列模式由GB/T24421.1～24421.4《服務業組織標準化工作指南》予以規范，適用于各類型、各行業服務組織。

2.2.2科技管理標準體系模式

構建科技管理標準體系，主要考慮以下幾點：一是科技管理工作的性質、權屬、職能等決定了它的社會管理屬性，其工作要點、目標、運行管理模式與制造業企業存在明顯差異，不適宜從技術、管理和工作這樣的維度進行體系構建；二是出于強化管理和服務的工作需求，按照GB/T13016-2009《標準體系表編制原則和要求》，構建由基礎標準（導則、術語、分類及代碼）與專用標準（科技管理、科技服務、科技支撐系統及監督與改進）組成的標準體系，滿足目標明確、全面成套、層次適當、劃分清楚的體系要求；三是不拘泥于標準體系的現有架構，可以根據實際業務和工作需要進行調整和升級，例如在開展標準化試點時可結合GB/T24421系列標準的要求予以變形和適用。

2.3科技管理標準體系分析

在對科技行政行為進行分類以及科技管理標準化對象、內涵及其特征進行研究分析的基礎上，結合上海市科技管理與服務的特點，構建了上海科技管理標準體系框架（如圖2所示）。上海科技管理標準體系框架由科技管理相關法律法規及規范性文件和科技管理標準共同構成，二者相互補充、相輔相成。圖2中最上層所列的“科技管理相關法律法規及規范性文件”對科技管理標準體系具有指導關系。標準框架分為基礎標準、專用標準兩個層次。

2.3.1基礎標準

基礎標準是科技管理工作實踐中應遵循的一些通用性的標準，包括導則、術語、分類及代碼3個部分。

2.3.2專用標準

專用標準對科技管理、科技服務、科技支撐系統、監督與改進等4個部分科技管理標準化對象提出具體的標準化要求，實現程序性和管理性要求。

3科技管理標準體系構建的若干思考

3.1標準體系與法律體系的關系

標準體系有GB/T13016、GB/T13017、GB/T15496～15498、GB/T24421.1～24421.4等一系列專門的標準予以引導，體系本身和內部子體系乃至各項標準之間有非常豐富且科學的聯結，體系自我修復和提升的空間較大；而法律體系由于法律位階、內容側重、制定程序等因素，具有極強的穩定性，較難適應科技飛速發展的趨勢。其次，標準體系在法律體系的框架下運作，本身滿足了法律法規的各項要求，在追求最佳秩序和效益的同時補充法律體系的空白，反哺法律體系追求公平、正義的價值體現。最后，科技管理涉及管理程序和步驟等方面的塑造和引導，單憑法律法規很難將其固化，科技管理需要標準和法律法規的共同支撐。例如科技評價方面，國家科技部于2000年了《科技評估管理暫行辦法》，2009年我國了GB/T22900-2009《科學技術研究項目評價通則》國家標準，二者共同對科技評價的開展提供了依據和支撐。科技管理標準是集科學性、技術性和經驗性于一身的柔性規則，在遵守法律法規的前提下，可借助標準化手段，從技術和操作層面對科技管理進行細化和拓展。

3.2標準體系與制度建設的關系

關于科技管理工作，科委等相關部門已經建立起了較為全面和詳細的規范和制度（包括內部適用的制度、手冊等），經過書面研究和實地調研，發現制度建設過程中存在以下若干問題：一是制度建設和組織建設同時開展，制度體系的構建依賴于職能部門的劃分，與部門條線相重合，沒有以業務工作為主體，割裂了工作的流程設置；二是制度體系顆粒度不均，部分制度細小而瑣碎，部分制度卻“大而全”，包含了若干事項，涉及眾多部門和人員，需要進行拆分和梳理。標準體系從頂層設計出發，按照工作內容為主線，打破了職能處室的劃分，避免工作中出現推諉、空缺或重疊等情況；另外，由于標準遵循“一事一議”的研制規則，保證其體量和顆粒度的均衡，在實際工作中更具有可操作性，也利于考核評估工作的具體開展。

3.3標準體系構建的方法和技巧

標準體系構建除了按照上述相關標準的要求，還應結合標準化主體的屬性和工作特征，例如：上海市科委在開展標準化工作時，明確了以科技管理和科技服務為主要標準化對象的工作思路，以標準化手段促進工作效能的提升，充分發揮科技管理部門科技引領的保障和示范作用。故在標準體系的邊界做了大量研究，結合法學、管理學和標準化學科的研究思路，保證標準體系滿足頂層設計的需求，也符合基層工作實際操作的要求；與此同時，標準體系更強調“小而精”的實用精神，擯棄了以往“大而全”的體系構建思路，標準體系和現有的法律體系及制度體系相融合，提升了組織開展標準化工作的接受程度，也為今后標準明細表的編制及標準的實施奠定了“一張皮、一層網”的指導思想。

作者:韓晶 晏紹慶 康俊生 單位:上海市質量和標準化研究院

參考文獻

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