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內容摘要：法制環境建設是當代中國旅游產業持續健康發展所面臨的重要課題。本文針對這一問題，通過對新時代、新體制下中國旅游業法制環境現狀的分析，從理論和實證兩方面對建立健全中國旅游業法制環境，加強宏觀調控等相關問題進行探索與思考。目的是為完善旅游業法制建設，強化法制觀念，實行依法治旅，提供決策依據。

關鍵詞：旅游業法制環境宏觀調控

中國旅游產業在改革開放的年代作為最早與國際市場接軌的行業之一，近年來發展迅速。在吃、住、行、游、購、娛等各個市場匯合點，無論是投資規模，抑或經營效益，都對國民經濟產生了不可低估的影響力。截至2003年底，中國旅游業的總收入已達6000多億元人民幣，占國民生產總值（GDP）5.3%（盡管受到“非典”等特殊因素的影響），產業走勢強勁，已大大超過歐、美等發達國家。如何進一步保持其旺盛的發展勢頭，實現其在新形勢下的產業升級，走上可持續發展的良性循環軌道，是業界人士在今后相當一段時期的主要課題。要達到高度規模化經營的先決條件，是營造能適應旅游生產力發展的經營體制和運行機制，理順旅游產業鏈中各經營要素的關系，制定和完善各項法律法規，為旅游業的第二次騰飛營造一方沃土。在此前提下，建立合乎旅游業自身發展規律，并與國際行業規則相適應的法制環境，是啟動中國旅游業進入法制化運行的必由之路。

我國旅游業法制環境現狀的分析

所謂旅游業的法制環境，主要指的是與旅游業有關的法律、行政法規、條例、地方法規、管理制度、法律法規、法律制度對旅游業的影響。這些規定旅游法律關系各主體之間的權利、義務及相關法律責任的各類規范和制度，是旅游業得以良性發展的保障，為旅游業的快速增長營造了良好的完備的法律秩序。中國旅游業發展到今天，已經從單純的數量性擴張向質量化、品牌化的方向拓展，加入“WTO”以后又將面臨全球一體化的國際競爭。因此，全面、客觀地認識我國旅游業法制環境的現狀，是發現和解決問題的根本所在。

法律建設落后于行業發展

近年來，我國旅游業法律建設的速度較快，幾乎每年都通過一系列的行業法律法規，用以規范、保障行業的快速、健康發展。在實施過程中確實也收到了一定的效果。但從整體上看，仍是大大落后于整個行業的形勢發展。旅游立法遠遠滯后于旅游業的發展，從而導致旅游市場出現許多不規范的現象，不僅游客維權的空間很小，旅游企業的利益也很難得到保障。而且，相關法規的建立，出臺沒有其內在的統一性，有時往往造成此法不容彼法，相互矛盾的現象時有發生，其根本原因就是缺乏一部全國性的旅游大法。

法制觀念淡薄

旅游業的法制環境，不僅取決于旅游業相關法律法規的健全與完善，更重要的是旅游法律關系各主體之間法制觀念的建立。即各級旅游管理與執法部門，以及旅游業的各級主管部門對旅游法律法規的充分理解與尊重，并在實踐中自覺按照旅游業發展的客觀規律和相關法律的規定進行管理與運作。而實際上，由于旅游業在國民經濟中的覆蓋面較廣，各關系主體錯綜復雜，加上長期的“官本位”思想的影響，各級政府的旅游法制觀念十分淡薄，旅游規劃與管理隨意性極大，旅游“政績工程”隨處可見。

地方保護主義嚴重

旅游不僅是一個滲透性極強的產業，也是一個跨區域極廣的行業。但長期以來，中國各地的旅游業發展各自為政，地方保護意識濃厚，加上部分旅游企業分屬不同的行業系統，“條塊分割”現象嚴重，無法進行資源的有效配置，優勢企業不能在市場競爭中脫穎而出，在一定程度上影響了旅游市場的整體發展。同時對旅游經營者的經營資格條件和旅游投資項目缺乏宏觀調控，致使旅游市場盲目投資和重復建設的現象屢禁不止。其次，旅游業作為第三產業，它的發展在很大程度上需要與當地經濟、政治、社會及環境等因素相適應。在國內，由于旅游業與其它產業相互配合，協調發展的有效機制尚未完全形成，也影響了整體優勢的發揮。

旅游法制環境的建設與思考

當旅游業的產業地位已經獲得全社會普遍認可的今天，依法治旅成為管理層、經營者和旅游者的共同要求。面對“入關”以后日益逼近的外資旅游企業的加盟，如何進行旅游業經營體制的深層次改革，建立符合我國國情的旅游法制環境已成為當前業內人士共同關心的話題，也是旅游專業理論界探討的重要課題。加快旅游立法的進程

所謂旅游法，有廣義概念和狹義概念之分。從廣義而言，指的是調整旅游活動中各種社會關系的法律規范的總稱，也即包含整個旅游法律規范的體系，它既有國內法體系也包括國際旅游公約、條約等國際法規范，也有實體性規范和程序性規范；就狹義理解，主要指的是旅游法，即規范旅游行業的基本法。目前，有關旅游的地方性法律法規已有不少，但還沒有一部較為成熟的《中華人民共和國旅游法》，能為“入關”后旅游業日益激烈的國際競爭提供政策保障，確定基本的市場競爭規則，維護旅游企業和旅游者的合法權益。同時，修改與WTO原則相違背的法律和法規，以使得國內的旅游企業能在同等條件下參與國際競爭，達到旅游業的法制化。

強化法制觀念

從1985年5月國務院頒布《旅行社管理暫行條例》以來，隨著改革開放旅游業的迅速發展，特別是進入90年代以來，我國公布了一系列關于旅游業的法律法規，但時至今日，旅游業的法制化程度依然較低，“人治”的問題依然較為突出。因此，大力強化旅游從業人員的法制意識，認真維護旅游業相關法律法規的尊嚴是現階段的工作重點。“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”是在旅游法制化的進程中的一個重要的保障體系，也是由“人治”到“法治”的具體表現。在法制建設的“十六字方針”中，“有法可依”指的是旅游立法，而“有法必依、執法必嚴”指的就是法律的貫徹和執行。沒有執法，再好的法律也只是一紙空文。在一定程度上講，中國旅游業法制環境的完善最艱巨的任務不在立法，而在執法。有法必依不能只是停留在口頭上，更應貫徹在執法實踐中。在強化旅游執法工作方面，應建立更為完善的執法制度，既有常規的年度檢查、日常檢查，也有專項檢查、個案檢查，從旅游市場秩序、財經制度、遵守行業法規等方面進行檢查，強化執法工作，保證旅游業的快速、良性發展。

加強宏觀調控

旅游業的宏觀調控是指政府為實現旅游業供需總量的平衡，保持旅游業持續、穩定、協調發展，而對旅游時常進行的調節和控制。旅游業的特性決定了它是一項綜合性、依托性極強的行業，同時也具有一定的脆弱性。只要任何一個行業、任何一個市場風吹草動，都會對旅游業產生一定的影響。旅游供給是由旅游需求所決定的，而旅游需求只能通過旅游行政管理部門收集各種信息，經過綜合分析才能從宏觀上把握旅游需求的脈絡，知道旅游供給的發展。并且旅游業本身就是一個綜合性的產業部門，其內部的各行業之間存在客觀比例，要求按比例協調發展。旅游企業及個人掌握的信息量不夠，微觀決策就會帶有一定的被動性和盲目性，一旦決策失誤，就可能出現結構失調，浪費了旅游供給，損失了效率。因此，對旅游業來說，宏觀調控尤為重要。同時，在旅游業的決策和各項措施執行的過程中，建立一種協調機制，加強各地各行業之間的協調配合，以達到它的各子系統按比例、高速度的良性發展，發揮它的整體優勢。

中國旅游業是一個新興產業部門，它雖然起步較晚，但已在改革開放的實踐中，伴隨著國民經濟的騰飛而發展起來，形成了較為完善的產業群體。橫向上，吃、住、行、游、購、娛六大行業綜合配套，平衡發展；縱向上，形成了以七大旅游熱點城市為中心的遍及全國的旅游產品網絡。使其無論從規模到效益，都已成為第三產業的支柱行業。中國的旅游業正以前所未有的朝氣和發展潛力邁向21世紀。但同一切新生事物一樣，中國旅游業作為一個新興產業部門畢竟還有許多不成熟的地方，尤其在法制建設方面。因而，建立一個健康的、符合旅游業本身發展規律的法制環境，以法治業，以法興業，是當今中國旅游業與全社會面臨的一個無法回避和刻不容緩的事實。

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