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市場經濟條件下，政府應該發揮怎樣的作用如何發揮，發揮到什么程度等問題，是政府在發展旅游產業中必須面對的基本問題。隨著中國市場經濟逐步發展與完善，研究與探討我國旅游業發展中政府干預的一些基本問題，對于我國旅游業的進一步發展具有重要價值。

一、旅游業中政府干預市場的必要性和優勢

（一）旅游業的地位和作用要求政府予以干預

旅游業是從需求角度界定的產業，所有為旅游活動提供產品和服務的企業都可以被納入旅游業中，“旅游業是關聯性和邊緣性極強的第三產業部門”[1]。旅游活動包含吃、住、行、游、購、娛等六大類要素，涵蓋了旅游行業的生產、經營、服務、管理、消費等活動各個環節。“以我國與國際接軌的國民經濟行業分類（GB/T4754-2002）為例，六大類要素涉及的是‘住宿和餐飲業’、‘交通運輸業’、‘公共設施管理業’、‘批發和零售業’、‘文化、體育和娛樂業’等相關行業的主要內容，旅游業已成為當今世界最具發展活力和潛力的國民經濟大產業，20世紀90年代初就超過石油工業和汽車工業，成為世界第一大產業，據世界旅游組織統計，旅游業經濟總量已占到全球國民生產總值的10%以上，就業人數占全球就業人數的8%以上。現在已進入大眾化和全球化旅游時代，旅游業日益成為國民經濟的重要支柱產業，成為國民的基本生活方式，成為現代經濟和社會發展的重要標志。”[2](P41)旅游產業不同于其他產業，不是一個單一產業，而是一個產業集群，是涉及多個產業的綜合產業，具有多樣性和分散性。旅游業是社會服務行業，其綜合性特點需要政府部門的協作配合。旅游業在經濟社會發展中具有廣闊的市場需求、明顯的相關產業的帶動力、擴大和引導消費、資源消耗低、環境污染小、統籌城鄉協調發展等戰略特征，對世界經濟的貢獻舉世矚目：旅游業還對各國的文化、教育、社會等非經濟目標的綜合影響巨大。旅游業的地位和作用要求政府從國家發展戰略上謀劃旅游業的全面發展。

（二）旅游業發展中政府干預市場的優勢

政府是一個集中決策、人為設計、分層管理的行政組織體系，是為推行國家政務而組建起來的國家行政機構。公民與國家形成契約關系，由國家代表統治階級來維護本階級的利益、鞏固其統治地位，提供公共事務和社會管理，創造并維護正常的社會生產和生活所必需的條件和秩序。政府是依法代表國家行使行政權力的機構，是以國家法律、權力作為后盾和保障的，其成立、運行均依據憲法和法律的規定及程序進行，因而具有普遍的約束力和權威性。政府相對于市場擁有對全體社會成員強制力這一顯著特征，如在征稅權、行業準入上的禁止權、違約合同的處罰權、交易成本的控制權等；在提供公共產品、矯正外部效應、限制壟斷、維護競爭、提供市場信息、公平資源和收入分配及治理經濟滯漲等方面更具優勢和作用。在提供公共事務管理和社會管理方面，政府扮演著市場經濟條件下一種最基本的角色，即公共物品的生產者、提供者、安排者，這也是由政府成立的原因、存在的必要和政府機構的法律地位形成的權威性和強制性決定的。因為市場經濟中存在著對公共物品大量的需求，又因為公共物品具有使用上的“非排他性”和利益上的“非占有性”，所以非政府部門無法提供或不愿提供公共物品，而政府具有籌集大量經濟資源，運用公共財政手段實現公共物品的優勢，可以通過強制性的征稅或個人、私營機構無法相比的政府借債、融資，甚至創造貨幣、膨脹通貨等辦法來當財政稅收之家，理公共開支之財。政府法律上的保障、經濟上的支持、政策上的影響是其干預市場的優勢和保證。政府主導旅游產業發展戰略正是旅游市場因自身的不足和缺陷而對政府提出的彌補和調控的要求。

二、我國旅游業發展中政府干預的演變

我國旅游業發展中政府管理體制的演進，主要經歷了三個階段：第一階段（1949年—1977年）是以外事接待為主的管制型政府旅游管理體制階段。這一時期，國家實際把旅游業發展首先定位為展示國家形象和文化的政治和外交的目的，其次是創匯的經濟效用。第二階段（1978—20世紀90年代）是政府主導和宏觀調控時期。這一時期，我國旅游業發展尚不成熟，需要政府主導，并大力投資建設旅游基礎設施，被動滿足旅游業所需要的產業政策支持。第三階段（20世紀90年代至今）。這一時期，政府減少直接干預，以政策制定、旅游規劃、立法等方式，協調促進行業協會發揮政府間接管理職能；避免對市場的直接干預，退出對企業的經營和越位管理，對公共資源類旅游產品開發和管理實行放權，引入企業資本，以規劃、監管手段規范市場運作，推動引導我國旅游業的健康發展。

從我國旅游業發展的各歷史階段政府的職能和作用中可以看出，政府一直是通過產業政策、規劃、立法及其他宏觀調控手段來主導中國旅游業發展的，政府職能一直發揮著不可替代的作用，即強力干預、直接主導著旅游產業的發展，這是受旅游業綜合性發展涉及眾多政府部門和眾多行業門類特點所決定的。我國在借鑒旅游業發達國家的管理經驗同時，也結合了本國的政治、經濟的特色，以政府主導型戰略來主導著旅游業的發展。過去30年，旅游業發展經驗和實際結果也證明這種模式和戰略總體上是正確的，也取得了舉世矚目的成績。經濟全球化、市場國際化、國內旅游業轉型升級和新的發展戰略定位的提出等內外部大環境的變化，特別是中國加入世貿組織后服務業的全面開放，規則經濟、開放自由、平等競爭的市場需求，使我國政府、理論界、產業界人員充分認識到了政府與市場的關系，明確了政府的職能邊界和作用方式，避免了政府權力對市場的作用邊界不清，消除了政府缺位、越位、錯位現象。

三、我國旅游業發展中政府干預市場的途徑

綜上所述，筆者認為，我國政府在市場經濟條件下，特別在社會轉型經濟轉軌的關鍵時期，應從以下幾個途徑干預旅游產業的發展：

1.通過法制建設，建立維護公平競爭的旅游市場秩序和產業環境“因為憲法和相關制度為一個國家如何干預經濟奠定了基本的框架和基調”[3](P297)。我國目前法制建設還不夠完善，還沒有針對旅游產業的《旅游法》，缺乏規范市場活動和市場行為方面的系列法律法規，而日本、韓國等旅游發達國家幾十年前就制定了指導、促進、保護旅游產業發展的相關政策法律，因此，政府從規范產業發展的角度出發應以加強法制建設，提高立法水平，加大執法力度來干預市場，特別應“以《旅游法》為核心，逐步建立起包括國家旅游發展戰略、宏觀政策和公共服務體系等在內的國家意志體系，我國旅游業的長期可持續發展才能從制度上得到根本保障”[4]，政府只有通過加強法制建設，才能維護高效運行的旅游市場秩序，規范旅游市場行為，優化旅游產業環境，提升旅游產業經濟發展活力，促進旅游產業的健康發展。

2．通過現代企業制度和產權制度改革，培育發展企業主體當前中國還存在大量政府投資或政府直接參與經營的酒店或與旅游相關的企業，政府應干預這些企業中國有資產的管理和監督。陳振明曾提出：“政府在轉型期的一個基本任務是要深化企業制度改革，讓企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的獨立法人主體，讓企業獨立于政府機構而生存和發展，實現政企分開，構造起社會主義市場經濟運行的微觀基礎。”[5](P195)政府應通過深化現代企業制度改革，建立起獨立于政府機構的產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的法人主體；各企業應增強自主性和獨立性，改變政府作為唯一的資源配置主體和經濟運行主體的格局。同時，由于旅游產業業態形式多樣、經營方式靈活，政府應降低產業市場主體準入標準，鼓勵非公有企業和外資企業進入旅游產業領域，鼓勵現有企業改制升級、資源整合、企業重組，放寬對旅游企業成立、組建出資方式的限制，拓寬企業注冊條件，引導社會資本以參股、控股或獨資等形式，創建多種形式、多種業態的旅游企業，豐富和發展企業主體，滿足大眾旅游時代市場對消費和體驗的需求。

3.發揮宏觀政策調控作用，保證旅游產業經濟持續穩健地增長政府要通過財政、貨幣和產業政策等宏觀手段來調控旅游經濟的運行，特別是隨著國家“把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業”戰略目標的確定，各省市和企業主體對旅游產業的投資熱情已出現馬波所說的“潮涌”[6]現象，大量理性或非理性分析的投資和建設均將造成旅游企業如凱恩斯干預經濟理論依據所說的“合成謬誤”，出現了集體和產業的非理性，為旅游產業經濟發展埋下了巨大隱患，這必須通過政府宏觀政策調控作用的恰當運用來予以解決。

4.通過制定旅游產業總體規劃，培育完善的旅游市場體系盡管旅游業是中國最早與國際接軌的行業，但經過改革開放30多年的發展，市場體系仍不夠完善，各地區發展仍不平衡，市場主體競爭能力仍弱于國際跨國旅游集團和企業。因斯克普指出：“規劃和項目的協調開發是確保旅游所涉及的各個要素均衡發展的需要。……規劃的過程就是把旅游市場和產品恰當地結合起來，同時又不犧牲環境和社會文化利益。”[7](P15)因此，政府應采取積極措施，制定合理有效的總體規劃和產業政策，優化市場體系要素組合，培育和完善旅游市場體系，投入必要的資源，發展和促進產業的升級。

5.通過政府經濟職能的轉變，實現有限政府有效干預旅游市場在當前經濟轉軌的過渡時期，我國政府經濟職能的轉變應包括:強化宏觀調控職能的發揮，通過制定和運用財政稅收政策和產業政策，對旅游經濟運行實行間接、宏觀的調控職能；通過政府管理、產業政策制定、計劃指導、產業規劃等方式，實現對經濟的間接控制；通過發揮社會中介組織和企業的力量，共同實現提供公共產品和服務的任務，通過加強公共產品提供與服務的職能，確保市場運行暢通，市場秩序良好，保障公平競爭和公平交易，維護企業合法權益，有效發揮對企業和市場的監督監管職能，轉變政府全面干預微觀管理的做法，通過有限政府的構建，為有效政府的建立奠定前提和基礎。