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摘要：新時代我國社會的主要矛盾已經發生轉變，城市社區作為人民群眾生活最直接的承載空間，在社會治理體系中的基礎性地位顯得愈發重要。縱觀我國基層社區治理的發展歷程，可以發現，城市社區治理經歷了從計劃經濟的行政社區到市場經濟的社區服務、社區建設與社區治理的演變，各地在探索社區治理機制創新的實踐過程中形成了各具特色的寶貴經驗。當前，城市社區治理面臨行政化傾向突出、邊緣化問題明顯和社會化困境彰顯等難題，必須通過加快轉變社區治理理念，倡導多方主體共同參與治理，完善社區服務供給機制等措施做好新時代社區治理的“選擇題”，積極打造共建共治共享的社區治理新格局。

關鍵詞：社區治理；變遷歷程；現實困境；發展路徑

一、引言

社區作為基層治理的基礎平臺，既是各種社會群體的聚集區、各種利益關系的交織域，也是各種社會組織的落腳點、各種社會資源的承載場[1]。近年來，社區治理作為一個新的話題不斷被推向討論熱潮，并且我國也相繼頒發了一系列以社區治理為主體的政策文件，尤其是中共中央、國務院2017年6月頒布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》作為新形勢下指導城鄉社區治理工作的綱領性文件，具有劃時代的深遠意義。黨的做出了“中國特色社會主義進入新時代”的論斷，并提出“打造共建共治共享的社會治理格局”、“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”[2]，這不僅彰顯了基層社區治理在社會治理體系中的基礎性地位[3]，也指明了未來一段時期內我國改善社會民生工作的重點和方向。目前，中國的城市社區治理已經進入新的發展階段，既處于“大有可為”的機遇期，又處于“何以可為”的挑戰期。從中央政府到地方各級政府，城市社區治理在政策層面上受到了前所未有的重視，鼓勵創新城市社區治理體系在全社會蔚然成風。然而，城市社區治理歸根結底來說，還是生在社區，長在社區。隨著中央和地方的治理壓力逐級傳導到城市社區層面，作為治理承接者與執行者的社區已經難以再進行轉嫁和分解[4]，“上面千條線，下面一根針”的繁雜局面日益成為基層社區治理亟待解決的難題。本研究基于中國特色社會主義進入新時代的宏觀背景，梳理了我國城市社區建設與治理的演變歷程及實踐模式，分析了當前城市社區建設與治理面臨的難題與困境，并在經驗層面上提出了打造共建共治共享社區治理格局的發展對策。

二、城市社區治理的變遷歷程及實踐經驗

解讀當下必須追溯歷史，歷史發展過程中前期的規則范式會因報酬遞增出現自我強化效應，在不斷取得優勢地位的同時，阻礙更加有效的規則范式的形成[5]。因此，回顧社區治理的演變歷程，不僅是理解社區治理在不同發展階段表現形式與轉化邏輯的關鍵所在，也是更好汲取新中國成立以來社區治理實踐經驗的不二法門。總的來說，我國從計劃經濟體制轉向市場經濟體制過程中的城市社區建設與治理大致經歷了四個階段的發展和演進（見表1）。（一）行政社區時代（1949—1985）：單位制為主，街居制為輔的管理體制。1949年，新中國成立后，中國共產黨的工作重心從農村轉向城市，在廢除民國時期確立的“保甲制度”的基礎上，逐步建立了以“單位制”為主，“街居制”為輔的基層社會管理體制。在這一時期，城市基層政權和管理組織的發展經歷了三個階段的演變：一是1949年至1966年，通過展開“民主建政”運動初步在全國各個城市建立了城市居委會和居民小組，同時以“軍隊大院”、“干部大院”等為代表的“單位制”開始不斷滲入城市國營和集體性質的基層企事業單位，“政社合一”、“以單位制為主，街居制為輔”的基層社區管理模式逐漸成為主流，這既是當時我國基層社會的一次深化變革，也是居民參與國家公共事務治理的具體體現[6]；二是1967年至1978年，“單位制”在城市基層社區管理中獲得主體性地位，而街道辦事處、居委會相繼被更名為“街道革命委員會”和“革命委員會”，街居制成為“階級斗爭”、“群眾專政”的工具；三是1979年至1985年，街道辦事處和居民委員會的職能伴隨改革開放的進行而得到恢復，其工作性質受到憲法的肯定和有關法律的明確規定[7]，但“單位制”卻隨著計劃經濟體制的瓦解而走向衰退。從20世紀50年代初期到80年代中期，我國的城市社區治理經歷了“單位制”與“街居制”由相向而行到分崩離析的過程，其治理邏輯是“強政府、弱社會”的集體經濟思維，實質上是一種國家主導型的制度性安排[8]。在這一階段，主要形成了三點治理經驗：一是政府以行政力量對街道和居委會實行絕對控制，保障社會生產的正常進行和社區關系的和諧穩定；二是企業通過“為居委會的活動經費及其干部的生活補貼提供一定的資金來源”，滿足社區居民的內部福利；三是社區居委會和街道辦事處作為“單位”的輔助，主要管理沒有進入“單位”的居民，盡管在維持社區生活秩序上發揮了積極作用，但也遇到了職能超載、職權有限和角色尷尬的現實困境[9]。（二）社區服務時代（1986—1999）：政府主導向社區自治過渡的管理模式。改革開放引起的城市經濟和社會結構變遷，使得政府在城市管理方面逐漸向下放權，這一時期也可細分為三個階段：第一階段是1986年至1988年的興起階段，主要有兩大標志性事件，一個是1986年國家民政部以承接企事業單位轉移社會服務項目為出發點，開始倡導在全國范圍內開展社區服務工作；另一個是1987年9月，“全國社區服務工作座談會”在武漢成功召開，標志著社區服務的正式展開。第二階段是1989年至1992年的發展階段，國家有關部門從1989年開始在全國的街道和居委會普遍推廣開展社區服務，但當時的社區服務僅僅局限于居民之間有組織的救貧幫困、社區互助以及滿足居民日常簡單的低層次生活需求服務等。第三階段是1993年至1999年的繁榮階段，1993年民政部、國家計委等14個部委聯合《關于加快發展社區服務業的意見》[10]。作為社區服務發展中的第一個政策性文件，該《意見》倡導社區服務產業化、社會化，從而將社區服務推向了高潮，社區服務不再局限于滿足社區居民的基本生活需要，也包括了社區綠化、社區治安、下崗再就業、流動人口管理等廣義上的服務。從20世紀80年代中期到20世紀末的十幾年時間，可以看作是政府權力逐步下放到基層社區的有益探索。在“小政府、大社會”和“小政府、大服務”的治理邏輯框架下，“社區”日益成為城市社會管理體制的微觀重心。在這一階段，主要形成了兩點經驗：一是盡管黨委或工委仍然是社區的街道辦事處和居民委員會的領導核心，但社區內不再是政府包辦一切的局面；二是社區在決策上相對于以往有了較多的自主決策權，其服務職能獲得了更加廣闊的發展空間，但尚未完全擺脫傳統政府主導型管理模式的束縛。（三）社區建設時代（2000—2011）：以社區為核心的社區自治模式。盡管社區建設的口號在20世紀90年代初就已被提出，但由于當時側重于服務功能的社區服務工作占據主流，所以真正的社區建設實踐嚴格意義上來說是從2000年才正式開始。2000年11月，中共中央、國務院聯合轉發民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》，正式拉開了社區建設的序幕。2002年，黨的十六大報告提出“建設管理有序、文明祥和的新型社區”[11]，指明了社區建設的具體目標。2005年，在和諧社會的基礎上，民政部首次提出建設“和諧社區”的概念，標志著城市社區治理進入新的發展階段。在全國各地建設和諧社區的熱潮中，各級政府積極探索社區自治方式，形成了諸如“兩級政府、三級管理、四級網絡”的上海模式、“一會兩站、自治和服務相分離”的鹽田模式、“社區自治、議行分離”的沈陽模式、“政府自覺依法行政、社區組織自主管理、社區人自愿參與相結合”的江漢模式等典型的城市社區自治模式。城市社區建設從行政推動走向社區自治，實質上是一種“自上而下”到“自下而上”的治理路徑變遷。在這一階段，城市社區治理表現出了幾個典型特征：第一，政府逐漸跳出體制內循環的封閉狀態，調動社會力量參與社區建設，其角色從傳統的“事事包辦”轉向“社區自理”。第二，社區管理組織結構出現新的變化，除了黨組織和政府派出機構外，一些居民自治組織、志愿者服務組織、社團組織、企業等逐漸參與到社區的合作共建中。第三，如何處理政府與社區自治組織的關系問題成為制約基層社區建設的核心因素，社區治理主體的權責不清、社區服務建設的資源不足、社區居民的參與度低等問題成為新時期實現社區良好治理亟待解決的難題。（四）社區治理時代（2012—）：以共同體為要義的多元共治模式。2012年，國家“十二五”規劃綱要首次從國家層面提出“完善社區治理結構，鼓勵因地制宜創新社區管理和服務模式”；同年，黨的十八大首次把“社區治理”寫入黨的綱領性文件。在這一階段，動員全社會力量創新社會管理體制、培育社會組織發展、提高社區治理水平成為社區治理的重要共識。2014年，民政部確定31個全國社區治理和服務創新實驗區進行社區治理的創新性試點，并逐漸形成了政府主導型（如北京的田村街道）、市場主導型（如武漢的百步亭社區）、社會自治型（如南京的翠竹園社區）和專家參與型（如清華大學清河實驗區）四類社區治理模式[12]。2017年，共建共治共享社會治理格局的提出，標志著我國基層社區治理進入以打造社區共同體為核心內涵的新的發展階段，“無縫隙治理模式”、“四社聯動治理模式”、“‘黨建+’治理模式”、“圈層治理模式”、“精細化治理模式”、“協商共治模式”等成為新時代社區治理實踐的有益探索。在社區治理的新時代，“共建共治共享”的治理邏輯受到普遍重視，全國各地在豐富的實踐中形成了四點治理經驗：一是在治理理念上，經歷了從“西方舶來”到“東方創新”的過程，在保留中國傳統治理經驗的基礎上創新社區治理體系，開創了許多具有中國特色的城市社區治理理念和實踐模式。二是在治理主體上，從政府主導型向社區自治型和多元共治型轉變，政府逐漸理清自己與社區自組織、社會力量的關系，通過政府購買服務、組織引導、簡政放權等方式來尋求政府、市場與社會之間權力和資源的重新平衡。三是在治理重點上，如何有效實現治理體系與治理能力的現代化成為城市社區治理的重點環節，推進社區治理走向法治化、規范化、程序化和科學化成為培育多元主體參與社區治理的關鍵抉擇。四是在治理空間上，社會生活網絡化拓寬了城市社區治理的空間，網絡化治理逐步取代了傳統自上而下垂直管理的網格化社會管理[13]，社區治理的云服務平臺建設也日益引起廣泛關注。

三、我國城市社區治理面臨的現實問題及困境

目前，全國各地的社區治理實踐已經取得了重大成果，但毋庸諱言，不同省份的不同地區和同一省份的不同地域在探索城市社區治理的實效上依然存在著較大的差異，承擔著社會治理使命的城市社區受傳統管理路徑和居民素質的影響，在社區治理中也不可避免地存在著這樣或那樣的問題。（一）社區治理結構不合理，治理行政化傾向依然突出。在社區治理的改革實踐過程中，由于國家基層政權及其派出機構依法要求社區（居委會）協助行政，導致了社區的行政化到再行政化的內卷化過程，嚴重影響了社區建設、管理和服務的全面發展[14]。現有的社區建設與治理架構是從傳統街居管理體制承襲而來的，在市、區、街道三級管理層次上，機構設置與權限呈“倒金字塔”型，政府有多少個職能部門，街道和社區就要對口多少類事務，大大降低了街道辦事處和基層社區的工作效率。城市社區已經成為基層政府活動的空間，其基本標志為：一是社區空間的行政化，即政府通過行政規劃重建城市社區管理單元；二是社區組織的行政化，即政府以行政邏輯改造社區組織結構，形成垂直權力網絡；三是社區事務的行政化，即政府以自上而下、層層分解的行政指令管理社區事務。社區的行政化管理體制，制約著社區自主的成長[15]，致使社區行政困境日益突出，主要表現在兩個方面：一方面，社區組織職能的行政化，部分社會團體和政府把工作延伸到社區，使得社區居委會真正成了“上面千條線，下面一根針”的針眼，大大小小的事情都要通過這個“針眼”去具體組織落實[16]。街道辦事處與居委會本應是指導和被指導、支持幫助和協助的關系，卻在行政化的指令下恢復了傳統意義上的領導與被領導的關系。另一方面，政府、街道、社區的界限模糊，致使社區行政化，擠壓社區的自治空間。現實中，社區居委會既要對社區居民服務，又要對上級政府及街道辦事處負責，這種雙重角色的困境使得社區的本職工作難以開展，轉而執行上級政府職能部門和街道辦事處委托給社區的行政工作，使得居民的自治權落空。（二）居民自主參與不積極，治理邊緣化困境明顯。社區建設與治理的主體是社區成員，他們是社區建設與治理的主要力量和成果的享用者。盡管近年的社區治理日益重視社區居民的參與度，但居民對社區的認同度偏低、參與熱情低下等“老大難”問題依舊存在，造成居民參與的主體地位邊緣化趨向明顯。主要表現在以下三個方面：一是居民的參與意愿不強。已有研究指出，居民對社區的認同感、歸屬感較弱，這既是經濟發展轉型、權力格局分裂導致的利益多元化和人際關系疏離化的必然結果，也是社區中主要活躍群體即職業群體對社區共同問題漠視的主要表現[17]。在現實生活中，“事不關己，高高掛起”的思想依然在社區居民群體中廣泛存在。大多數居民把社區建設視為政府、街道和居委會的事，依賴心理和領受意識強。僅有的少數參與行為也并非真正意義上的民主參與，更多可能是出于社區的動員而采取的“執行任務”性質的被動參與，真正在民主自愿基礎上發展出來的主動社區參與行為寥寥無幾。二是居民的參與結構失衡。目前在中國的許多社區中，積極參加社區活動的主要為以下三類人群：一是需要社區平臺發揮余熱、排除孤寂的老年人群體；二是滿懷愛心和熱情，需要進行實踐學習的中小學生群體；三是需要定期到社區領取低保，與社區存在一種近乎“交換關系”的低保戶群體。而能力強、技術高，能夠為社區建設提供更為高效的支持和幫助的中青年等社會中堅力量卻很少參與到社區治理中來。三是居民的參與層次偏低。城市社區治理的理想模型是將社區建成一種以民主自愿為基礎的公共領域。在這種領域中，社區居民能夠積極主動地參與到共同關心的社區事務的決策、管理和監督等過程當中。但是目前中國社區治理的現狀與這種理想模型的差距依然較大，主要表現在居民的社區參與大多只停留在服從和執行層面上。這類參與的前提往往是決策已經形成，居民參與只是為了支持、配合社區工作，例如聽取部署、參加各類活動等，而更加具有民主價值的決策、管理和監督等環節上的社區參與行為相當匱乏。（三）社區社會組織培育緩慢，治理社會化困境凸顯。近年來，社區社會組織在我國社區建設與治理中發揮著越來越重要的作用，然而，由于部分社區社會組織缺乏政策扶持、財政支持等，使得現有的社區社會組織建設與參與社區治理還存在以下不足：一是社區社會組織獨立性較弱。當前，官辦色彩過濃的“準政府”性社會組織大量存在，即使沒有官辦色彩的，也受到政府行政權力的過度干預，使組織的民間性大打折扣，失去其獨立發展的條件，造成“非官非民，官民不分”這種尷尬的狀況。這類帶有政府行政色彩的社會團體或協會分為三類：一種是按照上級政府部門系統要求，上下對口，由政府有關部門直接或間接組建；一種是由政府職能轉變過來，國家定編、定級、撥經費，成為名副其實的“二政府”；一賈志科，羅志華:新時代城市社區治理的現實困境與發展路徑種是為了部門職能的行使和安排剩余人員，結合行使職能成立的，其名為“自收自支”單位。二是社區社會組織自身發展能力不強。社區社會組織大多數規模小，職能內容比較單一，且經營成本較高，無法爭取到社會捐助，導致其發展舉步維艱，只好采取“以會養會”的辦法，收取培訓費、咨詢費等維持生存，造成工作無法正常開展，作用也無從體現。同時，社區社會組織的很多成員是政府的精簡人員或離退休人員，管理能力缺乏，結構老化，又沒有固定的人才獲取渠道，無法吸引專業管理人才。部分社區社會組織還存在著內部制度建設不健全，社會公信力不高，資金籌措和市場開拓能力較弱等問題。三是社區社會組織的發展缺少資金。目前，社區社會組織日常管理及開展活動的資金主要來自政府資助和補貼、服務性收入和接受捐贈。然而在現實中，除了政府資助和補貼，依靠服務性收入和接受捐贈方式來籌集資金的社區自組織運轉十分困難。由于我國社區社會組織發展參差不齊，大量因注冊登記而造成的身份模糊性的組織，難以取得信任和認同，因此從服務性收入和捐贈角度募集資金難上加難。如何解決資金短缺，有效籌集資金是我國社區社會組織發展的一大難題。此外，社區社會組織在活動場地方面受限，或因面積較小，或因場所不固定，成為困擾社區社會組織開展實際活動的一大難題，直接影響了活動舉行的頻率和質量。需要指出的是，一些文體娛樂類組織所需活動場地本身就需要足夠的活動空間，并且盡量不受環境影響，但實際上，一些老年人為參與主體的組織，其活動場地大多設在露天公共場所，有的借用其他組織或單位場地，這樣一來，就只能放棄組織章程規定的定期舉辦活動，而是等候“時機”舉辦活動，使得社區社會組織處于更加被動的地位，而這個瓶頸也是靠社區社會組織自身力量難以突破的，還需通過社區規劃和政策引導予以解決。

四、社區治理何以可能：新時代城市社區治理的發展路徑

當前，城市社區治理需要堅定方向、緊抓機遇，尤其是《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》這一綱領性文件為我們如何創新城市社區治理體制指明了方向。因此，我們要結合實際，針對城市社區建設與治理中存在的問題來思考解決社區治理問題的對策與方案，為新時代的城市社區治理提供新的發展路徑。一是轉變社區治理理念，增強共建共治共享意識。觀念是行動的先導，明晰政府與社區的關系，樹立和強化自治意識，是實現社區自治建設的邏輯起點。要想樹立和強化自治意識，必須加強社區自治理論研究和宣傳，形成濃厚的輿論氛圍。這既是社區自治建設的原動力，也是保持社區自治強大生命力的精神保障。另外，樹立自治觀念還需實現政府、社會機構、社區、居民觀念的轉變。從政府層面上來說，要實現從領導到指導、從包辦到重心下移、從管理到服務的轉變；從社會機構組織層面來說，要從行政化到更加開明的社會化、從支持者到支持者和參與共建者角色共享轉變；從社區自治組織來看，要加快實現從順從到自覺、從依賴到自主、從配角到主體的轉變；從社區居民來看，必須推動從“單位人”到“社區人”、從社區建設和治理與己無關到有關、被動參與到主動參與、從不知權利和義務到自覺履行權利和義務的轉變。二是倡導社會組織治理，暢通共建共治共享路徑。首先，要理順社會組織與政府間的關系，在實現政企分開、政事分開的基礎上，逐漸斬斷社區社會組織與政府的依附關系，減少并消除政府對社區中介組織的行政干預和指揮控制，使其真正回歸社會，同時要加大政府對社區中介組織在資金、稅收等政策上的傾斜力度，積極培育新的社會組織參與城市社區治理。其次，健全立法及內部約束機制，規范社會組織的管理，完善社會組織的微觀管理，建立“權、責、利”相結合的經營體制和激勵機制。再次，發揮社區居委會對社區組織的引導、組織、協調作用，社區居委會是貫穿于政府、社區社會組織和社區居民之間的“一根線”，一方面要起到溝通和協調的作用，及時溝通和協調好三者之間的信息和要求，另一方面要起到引導、組織、監督和考核的作用，統籌安排好社會組織對社區治理工作的介入，針對不同情況做出不同的側重。最后，突出社區居民的主體地位，最大限度地釋放社區自治的能量，由社區居民對社區中介組織的服務進行評議和考核，以居民的信任和滿意度作為對社區中介組織工作評價的最終標準，以此來激勵社區中介組織在社區治理中的管理和服務質量的提高和改善，推動社區組織的發展與完善。三是完善社區公共服務供給，打造共建共治共享格局。首先，推廣政府購買服務模式，從制度上將政府對社區社會事務購買的經費在各級財政預算中單獨列項，并通過轉移支付等方式，建立非營利組織發展基金，逐步建立對社區非營利組織資助制度，并將其納入政府經常性的財政預算，最終實現“政府購買社會勞務”，支付“社會資本”的局面。其次，應用新型橫向交叉式的契約治理方法，政府通過政策或項目競標，以委托人的身份委托社區管理社會公共事務；社區以人的身份履行社區建設的事務性職能，從事社區發展與建設中的社會事務性活動，協調兩者之間的關系。最后，建立多方再談判機制，成立專門的協商組織———社區工作委員會來承擔組織再談判的功能，先由社區工作委員會派出專門的信訪員做出調查并公布結果，然后召開聽證會、論證會，也可以借鑒和采取更為廣泛的方式與方法，諸如大會發言、座談、專題研討、公開協商、內部溝通、公開監督等等，由此保證相關主體能夠順暢交流，促進公共服務供給的順利完成。

五、結語

社區治理作為國家治理的基層邏輯[18]，在新時代的社會治理中正扮演著重要角色。在“共建共治共享”的社會治理格局下，治理的出發點和落腳點都在人民。本研究通過對我國城市社區治理變遷歷程及實踐經驗的梳理，探討了城市社區治理在新時代面臨的現實困境及其可能的發展路徑，主要有以下幾點發現：第一，城市社區治理是一場持久戰，必須重視人民群眾的主體性地位。縱觀社區治理體制的整個變遷歷程，從行政社區的政府主導型治理到社區服務時代的合作型治理，再到社區建設和治理的社區自治型治理，每一階段治理模式的演變都體現了黨和國家堅持以人民為中心的思想。在新形勢下，動員全社會人民群眾的力量參與到社區治理中來，不僅意味著社會治理理念的變化，也明確了打造共建共治共享的社會治理新格局的發展方向。第二，如何處理政府、社區、社會組織和居民的關系，既是新時代社區治理的重點，也是突破以往傳統治理體制的難點。盡管社區制早在20世紀90年代初就已經取代了單位制，但街居制卻在改革開放的浪潮中得以保留，并且延續至今。在當前這樣一個社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的重要時期[19]，政府應扮演好引導者角色，社區和社會組織要發揮好服務性作用，居民要增強主人翁意識，共同推進城市社區治理的發展。第三，城市社區治理模式的選擇，一方面要積極借鑒各地經驗，另一方面要結合當地實際因地制宜進行創新。從20世紀80年代中后期開始，尤其是本世紀初至今的近20年間，全國各地很多城市在根據自身城市屬性探索社區治理模式創新過程中形成了各有特色的社區治理模式，如河北省承德市雙橋區的“八九一○”工作模式、遼寧省沈陽市沈河區的社區“還權、賦能、歸位”工程、安徽省銅陵市銅官山區的“區直管社區”體制等[20]，都遵循了從觀察社區到研究社區，從治理社區到善治社區的邏輯進路，解決好新時代城市社區治理的問題與難題。總之，城市社區治理的基礎在社區，發展也在社區。在構建共建共治共享社會治理新格局的過程中，“傳統性”多一點還是“現代性”多一點，已然不是城市社區治理中最關鍵的方面。在創新社區治理體制實踐中，最主要的是要處理好“摸著石頭過河”和“加強頂層設計”的關系，一方面要繼續通過理論創新和政策指引去把控社區治理的方向，另一方面也要及時總結推廣社區治理實驗區的經驗，發揮典型示范、以點帶面的作用，從而不斷從理論和實踐層面推動城市社區治理實現新的發展。

作者:賈志科 羅志華 單位:1.河北大學 2.陜西師范大學