導語：鐵路系統(tǒng)安全管理法規(guī)研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：歐盟高度重視歐洲鐵路系統(tǒng)的安全性，并通過制定法律、完善法規(guī)實現(xiàn)歐盟鐵路安全一體化。本文對歐盟關于鐵路安全的2016/798指令進行了系統(tǒng)研究，分析總結了歐盟鐵路系統(tǒng)安全管理的特點。歐盟鐵路系統(tǒng)逐漸完備的法律制度建設以及安全管理體系對我國鐵路系統(tǒng)安全運營與安全監(jiān)管具有重要的啟示作用。

關鍵詞：歐盟，鐵路系統(tǒng)，安全管理，安全法規(guī)

為了保證歐洲鐵路的安全性，歐盟在歐洲鐵路系統(tǒng)開展了一系列改革，最為突出的是通過立法保證歐洲鐵路系統(tǒng)的安全性。2004年4月29日，歐洲議會和歐盟理事會頒布關于歐洲鐵路安全的2004/49/EC號指令，該指令對95/18/EC指令進行了修訂，旨在通過協(xié)調統(tǒng)一安全規(guī)則、鐵路企業(yè)的安全認證、國家安全部門的任務以及事故調查內容等，建立共同的歐洲鐵路安全監(jiān)管框架。為了使歐洲鐵路系統(tǒng)實現(xiàn)統(tǒng)一化，促進歐洲鐵路安全管理進一步發(fā)展，在考慮科學技術發(fā)展，以及歐盟和國際法的發(fā)展的基礎上，2016年5月11日，歐洲議會及歐盟理事會又對2004/49/EC指令進行了修訂，批準了關于歐盟鐵路系統(tǒng)安全性的（EU）2016/798指令。該指令通過采用共同安全目標（CSTs）和共同安全方法（CSM），確保了歐洲鐵路高水平的安全。目前，基于國家技術標準的國家規(guī)定正在逐漸被基于根據共同安全目標（CSTs）、共同安全方法（CSM）和互通性技術規(guī)范（TSIs）建立的通用標準的規(guī)則所取代。（EU）2016/798是歐洲鐵路頂層安全法律，它構建了歐盟的安全管理框架，成為保證歐洲鐵路安全的重要法律依據。

1歐盟關于鐵路安全的EU/2016/798指令

歐洲議會和歐盟理事會于2016年5月11日了關于鐵路安全的（EU）2016/798指令。該指令對鐵路安全管理和共同安全指標、共同安全方法、共同安全目標等內容作出規(guī)定，旨在推動歐盟各成員國建立歐洲鐵路安全管理體系。（EU）2016/798指令指出：“安全管理體系是控制風險公認的工具，而基礎設施經理和鐵路企業(yè)應負責立即采取糾正措施，防止事故再次發(fā)生。成員國應避免在發(fā)生事故后立即制定新的國家規(guī)定，除非需要制定新規(guī)定以作為緊急預防措施。（EU）2016/798指令共包括6章，共36條和5個附件，附件為正文的補充完善。指令內容包括一般性條款、鐵路安全的發(fā)展和管理、安全認證與授權、國家安全機關、事故與事件調查以及過渡及最終條款。（EU）2016/798指令通過要求各成員國的鐵路安全機構建立共同安全目標、共同安全方法和安全管理體系的建立，從而推動各成員國構建統(tǒng)一的安全管理框架。（EU）2016/798指令內容分析如下。1.1歐洲鐵路系統(tǒng)安全管理的共同安全指標、方法和目標。共同安全指標、方法和目標是共同推動歐盟鐵路安全管理體系發(fā)展的重要內容。在達到共同安全目標的過程中要采用共同安全方法、共同安全指標衡量評估發(fā)展程度。該指令在附錄Ⅰ中規(guī)定了歐洲鐵路系統(tǒng)安全管理的共同安全指標，包括：事故指標、危險物品指標、自殺指標、事故前兆指標、計算事故經濟影響的指標、基礎設施及其實施的相關技術安全指標共6類，并基于該指標，對事故造成的經濟影響的計算方法做了詳細說明。針對共同安全方法（CSMs）與共同安全目標（CSTs），該指令指出歐盟委員會應當通過執(zhí)行法案的方式授權歐洲鐵路局起草共同安全方法（CSMs）、共同安全目標（CSTs）及其修正案。并要求在起草、批準和審核共同安全方法（CSMs）時，考慮用戶、國家安全機關和利益相關方，包括社會合作伙伴的意見。并建議提交關于咨詢結果的報告和評估采用的新版或修訂版CSM的影響報告。同時，考慮到歐洲鐵路安全的全球發(fā)展以及維護需求，應定期對共同安全目標（CSTs）進行修改，修改后的CSTs應反映需要進一步提高安全性的任何優(yōu)先區(qū)域。關于共同安全方法（CSMs），歐盟描述了應如何滿足安全級別，安全目標的實現(xiàn)以及對其他安全要求的遵守情況。它包括6類共同安全方法（CSMs），包括“風險評估的共同安全方法”“監(jiān)控的共同安全方法”“安全管理體系要求的共同安全方法”“監(jiān)督的共同安全方法”“有關共同安全目標的方法”以及“合格評定的共同安全方法”。CSMs是根據關于鐵路安全的指令（EU）2016/798建立的。CSMs在成員國中直接使用并可執(zhí)行。根據其適用范圍，CSMs既可以由主管部門或機構采用，也可以由鐵路系統(tǒng)的特定參與者（例如：鐵路企業(yè)、基礎設施管理者、負責維護的實體）采用，甚至可以同時采用。1.2歐盟鐵路系統(tǒng)安全管理體系（SMS）。安全管理體系（SMS）是歐盟鐵路安全監(jiān)管框架的基石之一，它有助于確保高水平的鐵路安全。運營鐵路體系的所有人員，即鐵路企業(yè)和基礎設施管理人員，都對系統(tǒng)的安全性承擔全部責任。安全管理體系（SMS）的目的是確保組織以安全的方式實現(xiàn)其業(yè)務目標，并遵守適用于組織的所有安全義務。在當今瞬息萬變的復雜鐵路環(huán)境中，必須始終履行這些安全義務。為響應EU/2016/797指令中關于鐵路系統(tǒng)互通性技術規(guī)范（TSIs）的安全要求，以及國家的相關規(guī)定，為確保實現(xiàn)歐盟鐵路體系的共同安全目標（CSTs），基礎設施經理以及鐵路企業(yè)應采用（EU）2016/798指令中關于共同安全方法（CSMs）建立的安全管理體系。安全管理體系建立時應包含以下基本要素：（1）由組織的首席執(zhí)行官審批安全政策并傳達給所有人員；（2）組織開展維護操作和提高安全的定性和定量目標，以及實現(xiàn)這些目標的計劃和程序；（3）程序要符合互通性技術規(guī)范（TSI）的技術和操作標準；（4）確保在設備和操作的整個生命周期內符合標準和其他規(guī)定條件；（5）無論操作條件是否發(fā)生變化或引進新材料是否將對基礎設施或人員-機器-組織界面產生新風險，都要具備識別風險、進行風險評估和實施風險控制措施的程序和方法；（6）開展員工和系統(tǒng)培訓計劃，以保持員工的工作能力，并相應開展包括身體和心理健康的活動；（7）提供組織內以及鐵路系統(tǒng)各組織之間充分的信息；（8）確保事故、事件、近距離脫軌和其他危險的事件的報告、調查和分析程序，以及采取必要的預防措施；及（9）定期對安全管理體系進行內部審核等?；A設施經理和鐵路企業(yè)要對因自身活動引起的風險進行評估，同時要注意可能會造成安全風險的其他因素。安全管理體系（SMS）是集成到組織業(yè)務流程中的。它不是專門為證明符合監(jiān)管框架而開發(fā)的系統(tǒng)，而是一套生動靈活的安排，并隨著其所服務組織的逐漸成熟而不斷發(fā)展。安全管理體系（SMS）包括計劃-實施-檢查-行動（PDCA），為此，歐洲鐵路局（ERA）開發(fā)了一個應用程序，使用戶可以直觀地訪問和瀏覽安全管理體系（SMS）的主要元素，并評估單個SMS的成熟度，從而為改善性能較差的區(qū)域提供服務。1.3安全認證與授權。所有鐵路企業(yè)都應遵守相同的安全要求，以確保高水平的鐵路安全和平等條件。鐵路企業(yè)應持有安全證書，以此作為允許訪問鐵路基礎設施的條件。安全證書表明鐵路企業(yè)已建立安全管理體系，而且鐵路企業(yè)能夠遵守其運營領域內的相關安全標準和相關規(guī)范操作。鐵路企業(yè)建立其安全管理體系是單一安全證書的依據。在單一安全證書的申請書中，鐵路企業(yè)應說明鐵路運營的類型和范圍，以及運營的目標區(qū)域，同時，單一安全證書申請書應隨附包括以下書面證明的文件。（1）鐵路企業(yè)已經根據（EU）2016/798的規(guī)定建立了安全管理體系，且該安全管理體系符合互通性技術規(guī)范（TSIs）、共同安全方法（CSMs）和共同安全目標（CSTs）以及其他相關立法的規(guī)定，以控制風險和安全地提供運輸服務。（2）根據（EU）2016/798規(guī)定，鐵路企業(yè)應滿足所頒布的相關國家法規(guī)的要求。（EU）2016/798指令指出，只有持有歐盟鐵路局或國家安全機構簽發(fā)的單一安全證書，才可以使用鐵路系統(tǒng)相關設施，并對歐盟鐵路局為鐵路企業(yè)簽發(fā)單一安全證書的條件做了相關規(guī)定。（1）歐盟鐵路局應評估鐵路企業(yè)是否已經根據EU2016/798指令的要求建立了安全管理體系，且該安全管理體系符合互通性技術規(guī)范（TSIs）、共同安全方法（CSMs）和共同安全目標（CSTs）以及其他相關法規(guī)的規(guī)定，從而合理控制風險和提供安全運輸服務。（2）相關國家安全機構應立即審查在目標區(qū)域運營的鐵路企業(yè)的全部文件，同時歐盟鐵路局或國家安全機構應授權進行訪問和檢查鐵路企業(yè)和審查現(xiàn)場，并要求提供相關的補充信息。歐盟鐵路局和國家安全機構應協(xié)調此類訪問、審計和檢查的組織。國家安全機構應持續(xù)監(jiān)督鐵路企業(yè)和基礎設施經理對安全管理體系的實施情況。出于此目的，國家安全機構應采用相關的共同安全方法（CSMs）進行監(jiān)督，特別是檢查鐵路企業(yè)和基礎設施經理安全管理體系的有效性，以及安全管理體系中的部分要素，包括經營活動、維護和材料的供應以及承包商運用情況，監(jiān)督檢查他們的有效性。如果國家安全機構認為歐盟鐵路局簽發(fā)的單一安全證書的持有者不再滿足認證條件，國家安全機構應要求歐盟鐵路局限制證書的使用或撤銷證書。如果歐盟鐵路局和相關國家安全機構之間出現(xiàn)分歧，應通過仲裁程序解決。如果國家安全機構在監(jiān)督期間發(fā)現(xiàn)嚴重的安全風險，應通知歐盟鐵路局和與鐵路企業(yè)運營相關的任何其他國家安全機構。應允許相關國家安全機構采用臨時安全措施，包括限制或立即暫停相關業(yè)務。在這種情況下，嚴重的安全風險應該被理解為是嚴重不符合法律責任或安全要求的情況，或在一系列重要事件中，造成事故或嚴重事故的情況。同時，（EU）2016/798指令指出基礎設施管理者也要獲得成員國的國家安全機構的安全授權，才可以經營管理鐵路基礎設施。安全授權的有效期為5年，并且可以由基礎設施管理者申請續(xù)簽。當鐵路基礎設施，信號或能源子系統(tǒng)的運行或維護出現(xiàn)了更改，應對其進行全部或部分修訂，同時基礎設施經理應立即將此類變更通知國家安全機構。1.4培訓要求。關于培訓，（EU）2016/798指令規(guī)定，成員國應確保執(zhí)行重要安全任務的鐵路企業(yè)和基礎設施經理及其員工公平非歧視性地進入培訓機構，參加駕駛員和乘務員培訓。培訓服務應包括必要的路線知識、操作規(guī)則和程序、信號和控制命令系統(tǒng)，以及運營路線上采用的應急程序的培訓。如果培訓服務不包括考試和授予證書，成員國應確保鐵路企業(yè)和基礎設施經理的員工取得這些證書。1.5國家安全機構的職責（EU）2016/798指令規(guī)定每個成員國都應建立國家安全機構。并對國家安全機構的任務、監(jiān)督職責、決策原則做了說明，除此之外，國家安全機構應在每年9月30日之前上一年度所開展的相關活動，并上報歐盟鐵路局。報告內容包括：（1）鐵路安全的發(fā)展情況，包括CSIs的水平；（2）鐵路安全的相關立法和法規(guī)的重要變化；（3）安全認證和授權情況；（4）對基礎設施經理和鐵路企業(yè)的監(jiān)督結果，包括檢查和審計數量和結果；（5）鐵路企業(yè)和基礎設施經理關于申請相關CSMs的經驗。1.6事故與事件的調查。（EU）2016/798要求調查機構應由至少一位能擔任事故或事件調查負責人的調查員組成。此機構要有自己的組織框架、法律架構和決策制定，并獨立于基建管理、鐵路企業(yè)、收費機構、配置機構、合格性評定機構，還應獨立于任何利益與調查機構的受托任務相矛盾的一方。此外，此機構應在功能上獨立于國家安全機構、地區(qū)政府以及鐵路監(jiān)管。調查機構應在收到與事故和事件有關的通知后立即或者至多兩個月內決定是否展開調查。調查機構也要調查那些發(fā)生嚴重事故的事件，包括結構子系統(tǒng)的技術故障或歐盟鐵路系統(tǒng)的互通性組件的技術故障。調查機構在決定是否對事故或事件進行調查時應考慮：（1）事故或事件的嚴重性；（2）是否構成整個系統(tǒng)的系列事故或事件的一部分；（3）事故或事件對鐵路安全的影響；（4）基礎設施經理、鐵路企業(yè)、國家安全機關或者成員國的要求。調查應盡量公開進行，以便所有方面都可以了解調查結果。相關基建管理和鐵路企業(yè)、國家安全機構、地區(qū)政府、受害者及其親屬、受損財物的所有人、制造商、急救服務及其員工和使用人員代表等都可以提供相關技術信息以便改進調查報告的質量。調查機構也應顧及受害者及其親屬的合理需求，并及時通知他們調查進度。調查機構應在最短的時間內完成事故地點的檢查，以便使基建管理可以盡快修復基礎建設且盡快給鐵路運輸提供服務。以上對關于歐洲鐵路安全的（EU）2016/798法規(guī)進行了分析，這部法規(guī)的有效實施有力地推動了歐洲鐵路系統(tǒng)的安全性。

2歐洲鐵路系統(tǒng)安全管理的特點分析

歐洲鐵路系統(tǒng)安全性的（EU）2016/798指令是在歐洲議會和歐盟理事會多次總結經驗基礎上制定的鐵路安全管理規(guī)范，具有以下幾個方面的特點。2.1對鐵路事關安全的領域規(guī)范得十分全面。（EU）2016/798這部關于歐洲鐵路安全指令對歐洲鐵路系統(tǒng)關于安全的方面和要素規(guī)范得十分全面。一是在基礎要求方面包括共同安全指標、方法和目標，以及術語和定義，是作為一個總綱提出，具有清晰的系統(tǒng)性。二是從技術上規(guī)定了不同于其他領域的鐵路系統(tǒng)的安全管理體系。三是在管理上專門規(guī)定了對于組織的管理，即對“人”的管理規(guī)范，包括素質行為和培訓提高。四是從體制上做出了制度方面的規(guī)定，即對國家安全機關的任務、職責及上報制度，規(guī)定得明確、具體。五是從法規(guī)層面上對于事故的調查處理做出了詳細的規(guī)范。從總體上看，這是一部對歐洲鐵路系統(tǒng)安全規(guī)范得十分全面、系統(tǒng)，可獨立實施的技術法規(guī)。2.2體現(xiàn)了歐盟鐵路安全管理的系統(tǒng)性。（EU）2016/798指令進一步強化了鐵路系統(tǒng)特有的、獨立的安全管理體系。這一體系從計劃——實施——檢查——行動（PDCA）全過程規(guī)定得十分全面和具體。這一安全管理體系集成到相關所有組織的業(yè)務流程中，自成體系，能夠獨立、有效地實施和運行。再次突出鐵路系統(tǒng)不同于其他系統(tǒng)的獨立和自成體系的特點。2.3重視對于鐵路相關組織和工作人員的安全管理和規(guī)范。任何制度和規(guī)范都是依靠/或是通過組織和個人來實施的。（EU）2016/798指令也對鐵路安全體系的管理制度和行為規(guī)范進行了全面的規(guī)定，包括對“鐵路企業(yè)”的安全要求、對“組織”的安全要求、對“首席執(zhí)行官”的安全管理要求、對“員工”的安全操作要求和工作能力要求，包括對于“組織”和各類工作人員的培訓要求和考核標準，以及授權和證書的規(guī)定和規(guī)范。2.4通過制度要求保證歐盟對鐵路系統(tǒng)管理行政權力。（EU）2016/798指令強調了國家安全機構的任務、職責。歐盟作為一個具有國家行權管理職能的區(qū)域組織，在鐵路系統(tǒng)安全管理領域也得到了體現(xiàn)。（EU）2016/798指令還規(guī)定了各成員國安全管理機構的上報制度，上報的內容要求十分全面，包括立法情況、安全認證授權情況以及開展相關活動的計劃都要按時上報。這些制度的實施，保證了歐盟鐵路系統(tǒng)的獨立、統(tǒng)一，令行禁止和規(guī)定的有效運行。2.5規(guī)定調查權力保證歐盟對鐵路系統(tǒng)安全規(guī)范的有效實施（EU）2016/798指令規(guī)定了對于鐵路安全事故的調查和處理，這就進一步強調和維護了歐盟對于鐵路系統(tǒng)全面管理的權威。不僅如此，（EU）2016/798指令還具體規(guī)定了調查機構組成和獨立性、事故或事件的嚴重性、事故或事件的影響、調查的程序和公開性、調查的時間進度，使這一權威更加具體，便于落到實處。

3對我國的啟示

歐盟鐵路系統(tǒng)安全管理在安全立法、執(zhí)法、安全管理體系框架建設、認證監(jiān)督等方面為我國鐵路系統(tǒng)安全發(fā)展提供了借鑒，主要體現(xiàn)在以下方面。3.1鐵路系統(tǒng)安全管理法制化。針對鐵路系統(tǒng)的安全性，歐盟了（EU）/2016/798法規(guī)。通過立法，規(guī)定了鐵路安全管理的共同安全目標（CSTs）、共同安全方法（CSMs）和共同安全指標（CSI），并對其不斷修訂，從而使共同安全目標（CSTs）、共同安全方法（CSMs）和共同安全指標（CSI）更充分地反映了進一步提高安全性的要求，以應對鐵路安全的不斷發(fā)展。與此同時，歐盟還了關于互通性技術規(guī)范的（EU）2016/797指令，該指令對歐洲鐵路系統(tǒng)的總體結構和功能結構提出了基本要求，并以安全性、可靠性和可用性、健康、環(huán)境保護、技術兼容性為基本框架，對歐洲鐵路系統(tǒng)互通性進行了全面的規(guī)范。歐盟針對鐵路系統(tǒng)的安全性制定這些法律文件，不但有力地支持了歐洲鐵路系統(tǒng)的建設，同時滿足了歐洲鐵路系統(tǒng)安全管理的需要。法律是鐵路安全管理的重要依據。我國應在鐵路安全性管理方面立法，將鐵路系統(tǒng)安全管理納入法制化軌道。3.2建立鐵路系統(tǒng)安全管理體系。（EU）2016/798明確規(guī)定，要求鐵路系統(tǒng)建立全面的安全管理體系，明確責任歸屬。明確管理層的管理職責，明確員工以及員工代表的職責，責任到人，人人有責。同時要保持安全管理體系的持續(xù)更新。通過建立安全管理體系，基礎設施管理者與各鐵路企業(yè)間要相互信任、相互學習、加強溝通聯(lián)系，共同為鐵路安全事業(yè)承擔責任；同時要求對經過授權投入使用的鐵路基礎設施以及投入運營的鐵路企業(yè)建立運營監(jiān)督機制，監(jiān)督其安全管理體系建立執(zhí)行情況以及有效性，及時發(fā)現(xiàn)失效違規(guī)行為，確保安全管理體系切實有效執(zhí)行。歐盟通過法規(guī)規(guī)定。要求鐵路企業(yè)建立安全管理體系，這有利于鐵路系統(tǒng)安全管理體系的有效運行，有利于鐵路系統(tǒng)的安全保證，歐盟通過立法保證安全管理體系對我國有很大的借鑒意義。3.3建立培訓體系任何制度和規(guī)范都是通過組織和個人來實施的。建立員工培訓體系，成立專業(yè)培訓機構，為員工制定系統(tǒng)的無歧視性的培訓計劃，消除臨時工、短時雇傭勞工的現(xiàn)象，確保每位在職員工的工作能力，提升員工自身安全意識與責任感。這種培訓體系的建立有利于鐵路系統(tǒng)人員的技術水平提高，有利于人員安全意識的提高，有利于鐵路安全管理體系的有效實施，因此值得我們學習和借鑒。除此之外，歐盟還設立了獨立的第三方調查機制，制定規(guī)范的調查程序，要求確保調查過程的公平、公開及透明性，并按照規(guī)定的要求上報調查結論，為事故解決以及事故預防預案的制定提供保障。歐盟同時還制定了處罰規(guī)則。為強有力確保相關法律法規(guī)的有效實施，有針對性地制定有效、恰當的處罰細則，對違反法律規(guī)定的相關責任人根據行為事實處以相關程度的懲罰措施，保證相關法律法規(guī)的執(zhí)行力。

總之，歐盟鐵路系統(tǒng)安全管理這種系統(tǒng)完善的規(guī)范和制度，為我國鐵路系統(tǒng)在建立法制化的安全統(tǒng)計、安全水平、安全目標和風險管理等方面提供了寶貴的經驗。我國應建立健全鐵路系統(tǒng)的法律法規(guī)制度，結合我國目前的市場機制和鐵路組織結構，增強可操作性與適用性，建立我國鐵路系統(tǒng)安全管理體系。

作者:徐世東 李文夏 馬明飛 劉春青 沈崇文 孫宇寧 單位:1.中車青島四方機車車輛股份有限公司 2.中國電器工業(yè)協(xié)會 3.中國標準化研究院