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目前，新加坡是世界上最小，但擁有最大比例工業用地的國家之一；是最早提出工業園區發展模式的國家之一，工業產值對GDP的直接貢獻為25%，雇用了全國1/3以上的勞動力[3]。新加坡的產業升級過程共持續了40多年，主要經歷了典型的產業升級四個階段：第一階段為勞動密集型產業（1960~1978年），主要為服裝、紡織、玩具、家具、電子部件等產業；第二階段為技術密集型產業（1979~1985年），主要為集成電路、計算機、工業電子設備等產業；第三階段為資本密集型產業（1986~1998年），主要為石油化工、晶片制造等產業；第四階段為知識密集型產業（1998年至今），主要為生物醫藥、信息傳播等產業。

1韓國產業壓縮型發展

韓國經歷了進口替代、出口導向、出口和內需聯合驅動經濟發展模式更迭，30多年保持高速增長，經濟上實現了跨越式發展，從一個貧窮的農業國家發展到1996年加入國際經合組織(OrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment,OECD)，正式步入發達國家行列[4]。韓國經濟“跨越式”發展背后，其根本推動力是韓國產業的“壓縮型”發展，在幾十年里完成了歐美發達國家幾百年走過的路程。其發展模式可以概況為：大企業集團主導、出口導向、政府積極介入。產業升級主要經歷了幾個過程：20世紀60年代，實現從以農業以輕紡工業轉變；70年代，產業結構向重化工業等資源、資本密集型轉變；80年代，向技術密集型產業邁進，對傳統重化產業進行技術升級，形成出口主力產業；90年代以后，將信息產業作為新的發展重點，帶動第三產業的發展。

2“三地”工業地價管理政策分析

2.1上海工業地價政策目標是確保國有土地資產升值為促進經濟發展，我國形成了特有的開發區制度和政策，集中和高效配置產業用地。但各地為了招商引資，低價甚至零地價出讓土地，造成產業盲目上馬，層級低、土地資源浪費與土地資產流失等問題。為確保國有土地資產不流失、升值，我國制定了一系列的工業地價管理政策：1994年10月國土資源部和國家經貿委出臺了《限制供地項目目錄》和《禁止供地項目目錄》；2003年國土資源部發出了一系列整頓開發區的通知；2006年9月，國土資源部下發的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》強調了工業土地使用權的出讓必須執行工業用地出讓最低價標準，并且一律采取“招拍掛”的方式出讓，確立了“先土地后項目”的模式，改變了之前“先立項后供地”方式；2007年起《全國工業用地出讓最低價標準》的實施，明確了工業用地出讓的最低價標準。按照國家加強工業用地管理的要求，上海市先后制定頒布了《上海市建設項目審批中用地規模控制管理試行辦法》、《上海產業用地指南》、《上海工業產業導向和布局指南》、《上海工業項目供地導則（試行）》等相關各類實施細則和管理標準，進一步完善了產業用地管理制度。

2.2新加坡工業用地采取“統一開發+政府管制”供應模式新加坡的土地所有制是國有和私有的混合制度。國有土地是通過土地征用法從私有土地征用而來，目前國有土地比例約為90%。國有土地出讓的使用權一般是99年，特別情況有30年或60年，少量的政府土地使用權為999年[5]。新加坡土地政策的基本目標是保障工業用地在企業可承受成本條件下的充分供應，提高企業成本方面的國際競爭力[6]，土地政策的核心是政府壟斷工業用地供應，通過實施一套比較完整的“統一開發+政府管制”供應模式，發揮政府在工業用地配置過程、價格供應方面的主導作用[7]。新加坡工業用地的供應量及價格標準主要由裕廊集團經過細致調查分析后制定，受三方因素共同制約。一是市場供求關系，二是政府政策協調，三是企業對價格的可承受性，其中后兩點因素更為重要。政府根據每年的經濟發展形勢及土地供應狀祝，適時修改其出租和出售土地的計劃，并讓企業根據每年調整一次的只設上限、不設下限的租金和土地價格選擇租賃和購買土地，以確保土地價格的穩定。新加坡政府一直把戰略重點放在保持工業的增長上，工業用地的優惠政策主要體現在稅賦的減免、科技研發費用的補貼、融資支持等方面，必要時對工業用地成本提供補貼。例如，給JTC國有公司提供工廠和土地租賃，及時緩解行業困難，行業利潤提高后再調高價格[8]；另一個例子是征用大片土地支持半導體晶片加工廠集群的發展，將這些工廠集中在一起，發揮給排水等基礎設施的規模效益以及行業的集聚效應。

2.3韓國地價政策目標以市場為主，調控為輔從20世紀60年代開始，韓國逐步開始其工業化進程且發展迅速，房地產市場繁榮，地價增長較快，因而韓國工業地價管理政策的核心是防止土地投機（特別是八九十年代），以控制過地價快增長。韓國《國土利用管理法》是其最基本的土地管理法律，其中對工業用地的管理特別作了詳細規定：（1）對工業用地的交易嚴格實行交易許可制和申報制，即在指定的管制區域內，一切土地交易、土地分割行為均須由政府審查其利用目的和價格，審查合格才發給許可證。若無許可證，便不能進行所有權轉移登記。（2）若申報價格在基準價格一定水平以下時，政府要勸告申報者按基準價格以上的價格再申報，若不聽勸告，由政府經營的土地開發公社使用先買權，按申報價格購買。同時任何土地的交易都必須使用實名制。韓國工業用地價格是采用開發公社指定估價機構進行的價格評估值及居民指定估價機構進行的價格評估值二者的平均值來進行定價的。工業土地供應主要是通過國土開發規劃或城市總體規劃確定的工業區方式實現。地方政府和企業都可以申請工業區開發。當幾家企業競爭同一地塊時，通常不以價格高低作為供應標準，而是由地方政府依據產業的性質和發展前景來決定[9]。

3對上海工業地價管理政策建議

“三地”工業發展遵循著由勞動資本密集型向技術知識密集型轉變的普遍規律。但“三地”的工業地價發展政策目標卻不盡相同，新加坡和韓國的工業地價政策目標均是促進產業發展，而我國地價管理政策的核心目標是確保國有土地資產保值升值。這也是阻礙我們產業轉型升級速度的因素之一，鑒于此，建議對目前的工業用地政策作如下調整：

3.1繼續傳統產業出讓的最低價政策，部分采取定向招拍掛目前上海高新技術產業用地價格已經很高，工業用地最低價政策基本無效用，但傳統工業用地價格遠遠低于其他地區，已經處于非常低的價格區間。因此，建議對傳統工業用地實施低地價管制，進一步淘汰傳統劣勢產業，優化產業結構；對轉型中的重點發展產業、鼓勵發展產業以及優勢產業實施工業用地定向招拍掛制度，減少企業地價成本，確保產業及時落地，必要時可以參照韓國實施高地價管制。原因是招拍掛流程的比較復雜、存在不確定性，會阻礙優勢企業的導入，喪失產業引入的市場良機，影響了區域產業經濟的發展，因此建議重點產業、鼓勵發展產業、重要基礎產業、優勢潛力產業可部分采取定向招拍掛制度。

3.2盡快實施工業分類地價精細化管理制度上海不同產業類型地價存在非常大的差異。目前都市型工業用地、工業區內生產性服務用地、現代物流用地、租賃通用廠房等工業用地類型，已經不同于傳統的工業用地，具有經營性用地特征，地價水平向同區域辦公用地地價靠攏。因此，隨著產業發展和升級，工業用地價格管理需要在工業用地分類研究的基礎上實施精細化管理，盡快制定不同產業類型用地的地價政策，規范用地管理。這既是確保國有土地資產不流失的需要，也是保障和促進上海產業升級發展的需要，對上海市“調整、轉變、提高”歷史進程具有重大的促進意義。

3.3加快推行工業用地出讓區別年期制或廠房租賃制新加坡、韓國工業用地供給都是租售并舉。不同的產業發展存在不同的產業發展壽命周期。固定年期的工業用地批租制度的限制，導致目前很多工業園區的產業用地調整面臨很大困境。參照新加坡等各地工業租售經驗，結合目前上海市“調整、轉變、提高”的具體要求，根據產業發展周期的規律，制定出符合上海產業發展實際情況的科學、合理、靈活工業用地年期標準。另一方面，各國經驗表明，廠房租賃是園區租賃制度的重要內容，建議標準廠房繼續實施招拍掛制度，由具有產業經營經驗的企業建設標準廠房，提供企業入住園區。

4結語

縱觀新加坡和韓國的工業地價政策，其政策目標均是促進產業發展。回顧我國地價管理政策的發展歷程，其核心目的是杜絕土地零地價和低地價出讓，設計最低價標準和招拍掛制度以避免土地資產流失和獲取土地最大價值。然而，實踐中各地方政府和各開發區均不同程度“鉆政策空子”，實施了不少優惠政策，招商引資。基于內外比較借鑒，我們有理由轉換觀念，讓地價政策制訂目的首先是服務于促進產業轉型，而不是實現土地資產增值。因為，產業導入帶來的區域發展引致的綜合溢出效益更重要。

作者：彭立勛單位：上海市地質調查研究院