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溫室氣體的排放被認為是氣候變暖的元兇，［1］依據2013年國際民航組織環境報告，航空碳排放雖然僅占全球總排放的2％，但年均增速位居各行業之首，預測至2020年將占20％—41％。［2］而且航空碳排放直接在對流層上部和平流層，更易對氣候變化產生影響。鑒于此，航空碳減排勢在必行，而以市場機制優化碳排放權配置，不失為一種低成本、可持續的碳減排激勵工具。1997年《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）第2條第2款規定，締約方應通過國際民用航空組織（InternationalCivilAviationOr－ganization，ICAO），謀求限制或減少航空燃料產生的溫室氣體之排放。由于ICAO框架下的國際航空減排議題遲遲未取得預期進展，歐盟2008／101／EC號指令將航空業納入歐盟碳排放交易機制（Europe－anUnionEmissionsTradingScheme，EUETS）中，建立歐盟層面航空碳排放的市場措施機制（market－basedmeasure，MBM），邁出全球航空業碳減排責任量化第一步，但因合法性存在嚴重缺陷，實施受到較多限制。受歐盟行動的壓力，第39屆ICAO大會通過國際航空碳抵消和減排計劃（CarbonOffset－tingandReductionSchemeforInternationalAvia－tion，CORSIA），雖然CORSIA實施面臨一定障礙，但仍在推進中。作為全球第二大經濟體的中國，亟待加速包括航空在內的各項碳減排工作，《民航局關于加快推進行業節能減排工作的指導意見》（民航發［2011］44號）也提出，2020年中國民航能源強度／碳強度均較2005年下降22％。因此，我國應當借鑒歐盟和ICAO的法制發展經驗和教訓，積極參與全球航空碳減排行動，并且建構我國的法制框架。

一、歐盟航空碳減排的法制發展及其合法性缺陷

1．歐盟航空碳減排法制的發展背景。歐盟及其成員國在《議定書》簽署后積極開展碳排放交易法制建設，依據歐盟2003／87／EC號指令，在2005年1月1日EUETS正式啟動。EUETS推行“總量限制與交易規則”，即在限制溫室氣體排放總量的基礎上，排放單位按照分配或交易的行政許可配額進行排放。為確保EUETS有效實施，歐盟制定了嚴格的履約機制：在第一階段（2005－2007年），排放單位的溫室氣體排放量每超過配額1噸，將被處以40歐元的罰款；在第二階段（2008－2012年），罰款額從每噸40歐元變為每噸100歐元，并且次年排放額度將扣除上一年的超標數量。［3］剩余的排放配額，可以保留供日后自身使用，或通過交易所出售給其他單位。歐盟2003／87／EC號指令以法律形式對碳排放交易機制予以明確，促進了歐盟碳減排目標的實現。為達成2020年末排放量在1990年基礎上降低20％的減排目標，歐盟采取單獨行動，通過2008／101／EC號指令將航空營運者列為排放單位，要求從2012年1月1日開始，所有飛往、飛離、飛經歐盟成員國機場的航班均納入EUETS框架。歐盟單邊建立區域性全球航空碳排放交易體系的合法性受到廣泛地質疑，加之難以調停內部利益群體的爭端，被迫妥協頒布2014／421／EU號指令，改為在2016年第39屆ICAO大會上能夠達成具有執行力的全球統一航空碳排放交易體系，承諾2016年12月31日之前暫停將非歐盟航空公司進出歐盟的航班納入EUETS。2017年歐盟依據第39屆ICAO大會建立的CORSIA，頒布歐盟2017／2392號法規對2003／87／EC號指令予以修訂，從2017年起將EUETS地理范圍限制在歐洲經濟區內的航班范圍。為了促進CORSIA實施，歐盟將第三方國家納入EUETS期限延長至2023年12月31日。屆時若不能有效推動全球航空碳交易具體制度框架的形成，EUETS將從2024年恢復到原來的全部范圍。2．歐盟航空減排的法制框架歐盟航空碳減排機制是對歐盟。2008／101／EC號指令確立EUETS的細化，主要包括碳減排目標、碳排放交易所涵蓋范圍、配額方式和執行機制等內容。（1）碳減排目標歐盟2008／101／EC號指令指出，航空碳排放的限制是歐盟碳減排目標的重要部分，減排期分為兩個階段：第一階段為2012年1月1日至2012年12月31日，排放配額總量為2004－2006年平均排放額（歷史排放）的97％；第二階段為2013年起至2020年止，要求每年的排放配額總量為歷史排放的95％。［4］（2）適用范圍歐盟2008／101／EC號指令明確提出，從2012年起所有飛離或抵達歐盟區域內的航班均納入EUETS。同時，該指令對于碳排放計算，不僅包括航空器在歐盟區域內的排放，而且將全程航線碳排放均計入排量。依據歐盟2014／421／EU指令，征收航段范圍變更為限于歐盟空域之內。（3）配額分配依據歐盟2008／101／EC號指令，航空碳排放配額分配包括免費發放和拍賣兩種方式。免費配額的獲取是根據歷史排放的比例確定，各航空營運者通過碳排放量的自我監測、報告提交和數據核證程序，依據其排放量占總排放量的比例，確定其免費配額。在減排第一階段，15％碳排放配額以拍賣方式分配，85％被免費分配給各航空營運者；在第二階段，免費配額比例降低至82％，另外3％預留給航空市場的新進入者及快速發展者。（4）執行機制為保證航空碳排放指令的順利實施，歐盟2008／101／EC號指令第3g條還針對監測、報告及處罰等予以規定。指令要求航空營運者向主管成員國遞交碳排放量的監測計劃以及計算噸公里數的監測方法，經過批準后，航空營運者每年度向主管國家遞交執行情況報告。該報告經由政府認證的獨立第三方機構核證，核證包括報告內容是否違反監測計劃，是否存在虛假陳述等。對于超額卻未購買配額的航空營運者，處以罰款；嚴重者，甚至會遭受歐盟的“運行禁止令”，受罰的航空營運者可以向歐盟委員會申辯獲得救濟。3．國際公約視角下歐盟航空碳減排法制的合法性缺陷。歐盟強行將航空業納入EUETS，一方面有利于減少航空碳排放，另一方面增加財政收入，借此爭奪碳排放定價權，在碳金融及相關產業先行一步。歐盟這一舉措雖然精明，但如意算盤遭到美、中、俄、日、印等大國強烈反對，［5］從諸國際公約視角看，其存在較為嚴重的合法性缺陷。（1）《京都議定書》的視角航空碳減排議題離不開全球氣候談判這一大背景。《議定書》作為《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）補充條款，是《公約》框架下航空碳減排最具相關性的國際法依據?！豆s》第3條明確提出共同但有區別的責任原則，第4條第3款、第5款進一步明確了發達國家締約方應承擔更多義務，幫助發展中國家；第7款進一步指明發展中國家承擔限制性義務和責任。《議定書》繼承《公約》的“共同但有區別的責任”原則，其確立基于市場機制的碳排放交易應當符合該原則。根據歐盟2008／101／EC號指令，EUETS配額分配采用“基準制＋祖父制”，等于變相獎勵在基準期排放量大的航空營運者，懲罰提前采取減排措施而在基準期排放量較少的航空營運者。歐盟航空碳減排掩蓋了發達國家的歷史碳排放責任，中國等發展中國家的排放主要是“生存和發展性排放”，歐盟等發達國家的排放更多的是“奢侈性排放”，［6］表面上一視同仁，實質上卻通過“一刀切”對發展中國家予以不公平對待，違反《公約》《議定書》所明確的共同但有區別的責任原則。（2）《芝加哥公約》的視角《國際民用航空公約》（以下簡稱《芝加哥公約》）是ICAO的憲法性文件，且《議定書》第2條第2款要求締約方通過ICAO謀求限制或減少溫室氣體的排放，因此《芝加哥公約》成為航空碳減排的重要法律基礎。依據《芝加哥公約》，歐盟2008／101／EU號指令存在以下相悖之處：①涉嫌違反《芝加哥公約》關于領空主權的有關規定。公約第1條確認各締約國擁有完整的領空主權，歐盟航空碳減排卻將航空器的全程航線包括在內，對航空器在他國領空碳排放予以管制，存在侵犯他國領空主權之虞。②涉嫌違反《芝加哥公約》關于公海飛行的有關規定。公約第12條規定公海上空的有效規則應由公約予以規定，但歐盟航空碳減排將包括公海在內的全程航線納入其管轄范圍，侵犯了公海上空的立法權主體。③涉嫌違反《芝加哥公約》關于稅費征收的有關規定。公約第15條規定稅費征收的公布及通知要求，歐盟航空碳排放相當于對途經歐盟領空的締約國航空器變相征收“碳稅”，該征收行為依據公約應對ICAO予以通知義務且不被締約國反對，而歐盟采取單邊手段要求締約國航空營運者購買航空碳排放配額違反了該項義務。（3）《1994年關稅及貿易總協定》的視角航空運輸是一種國際服務貿易，其相關措施應當符合WTO框架下《1994年關稅及貿易總協定》（GeneralAgreementonTariffsandTrade1994，GATT1994）和《服務貿易總協定》（GeneralAgree－mentonTradeinServices，GATS）的相關規定。歐盟航空碳減排的實施將增加航空營運者的運行成本，增加成本會傳導至乘客以及貨物，［7］必將對航空器運營者產生貿易限制效果，違反了GATT第3條和GATS第17條的國民待遇原則規定。歐盟將所有國家航空器一視同仁納入EUETS，并未充分考慮每個國家的現實情況，航空營運者可能已參加其他國家或地區的碳減排體系，為碳排放支付了成本。因此，若使不同國家的航空營運者處于平等的競爭地位，則須針對不同情況給予差別待遇，這又與GATS第2條第1款規定的最惠國待遇原則相違背。［8］

二、國際民用航空組織航空碳減排的法制發展及其障礙

1．國際民用航空組織航空碳減排的法制發展。歐盟航空碳減排固然具有控制航空器溫室氣體排放的功能，但區域性措施存在合法性缺陷等諸多不良影響，因此亟待ICAO提出全球化解決方案。2016年，第39屆ICAO大會上通過了《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明—氣候變化》和《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明—全球市場措施機制》兩份重要文件，建立航空碳減排的一攬子措施COR－SIA。CORSIA分三個階段實施：在試驗期（2021－2023年）和第一階段（2024－2026年），各國可自愿參與，發達國家應當率先參與；第二階段（2027－2035年）為強制性參與，其中2018年單項國際航空活動的收入噸公里（RevenueTonne－Kilometers，RTKs）數超過RTKs總數0．5％的成員國，或RTKs累計數達到RTKs總數90％的成員國，必須參與，［9］被列為最不發達國家、小島嶼發展國家和內陸發展國家可選擇自愿參與。截止到2019年5月6日，已有80個國家自愿參與到2021年啟動的全球市場措施機制（GMBM）計劃，這代表了全球76．63％的航空活動。［10］2．國際民用航空組織航空碳減排法制發展的障礙。第39屆ICAO大會雖然通過CORSIA，但其具體實施還存在以下障礙。（1）排放單位以及MRV機制標準爭議隨著不同國家或地區的市場化碳排放交易機制的發展，產生了不同的“排放單位”，目前已被認證的包括清潔發展機制中的核證減排量（CER）、歐盟交易機制中的排放配額（EUA）、聯合履約機制中的減排單位（ERU）、自愿減排單位（VER）以及中國自愿減排單位（CCER）。［11］各種排放單位的監測、報告、核證要求不同，市場供求量也不一致。因此，COR－SIA實施的前提是確定用于抵消國際航空碳排放的標準。該標準不僅會影響航空業的減排成本，還會最終影響各成員國參與該計劃的積極性。CORSIA下的監測、報告、核實（Monitoring，ReportingandVerification，MRV）機制是GMBM的核心規范和設計要素，是確定排放基線所必須依賴的先行程序。該機制要求參與者每年須對排放量進行自我監測及確認應履行的義務，并且將上述監測結果報告給主管部門，由主管部門指定第三方進行獨立核實。由于抵消機制對碳數據準確性要求較高，MRV機制面臨巨大挑戰。目前，市場機制談判小組下設的專家組還在對CORSIA下MRV機制的建設進行討論。（2）政策執行效率及減排效果問題按照第39屆ICAO大會的要求，CORSIA簽署國的航空營運者以2019年和2020年的平均排放水平建立第一個全球性排放基準，CORSIA以大會決議性質通過，但缺乏法律約束力。各成員國會對會議通過的條款持保留態度，例如2007年第36屆ICAO大會通過同時承認“共區”原則和“非歧視”原則，以及包括一攬子行動安排的A36－22號決議，歐盟便對其中避免單邊行動條款提出保留。各成員國的保留態度嚴重降低該計劃的執行效率。CORSIA的減排效果以及能否真正保護環境亦存在較大爭議。ICAO往屆大會形成三個GMBM備選方案，其中全球排放交易機制是對全球航空碳排放設定總量上限，碳權運用是充抵該總量上限以上及以下的所有航空碳排放。［12］因此COR－SIA被質疑只是抵消碳排放量增長，并不能有效限制碳排放。這一方面賦予CORSIA適應國際航班強勁增長的靈活性；另一方面卻受到無法真正實現碳減排的詬病。

三、全球航空碳減排法制發展對我國的啟示

1．夯實我國航空碳減排法制發展的制度基礎。（1）制定應對氣候變化基本法我國處于氣候變化國際談判的立場經歷了被動卻積極參與、謹慎保守參與、開放活躍參與三個發展階段。［13］1992年全國人大常委會批準《公約》，2002年國務院核準《議定書》。2007年，我國國務院印發《中國應對氣候變化國際方案》（國發［2007］17號），這是我國應對氣候變化的第一部全面政策性文件，也是發展中國家頒布的第一部應對氣候變化國際方案。2009年全國人大常委會通過《關于積極應對氣候變化的決議》。一些地方政府出臺應對氣候變化的專門性規章，例如2010年《青海省應對氣候辦法》、2011年《山西省應對氣候辦法》等。2015年修改《促進科技成果轉化法》，首次提及“應對氣候變化”。氣候變化是一個綜合性問題，這種綜合性特征使任何一部環境、能源立法均無法予以全方位規制。《關于積極應對氣候變化的決議》提出，“按照積極應對氣候變化的總體要求，嚴格執行節約能源法、可再生能源法、循環經濟促進法、清潔生產促進法、森林法、草原法等相關法律法規，依法推進我國應對氣候變化工作。”我國亟待制定一部具有基本法性質的《氣候變化應對法》，以滿足國際、國內的雙重需求：一方面與應對氣候變化的國際需要相銜接，體現碳排放大國的責任擔當；另一方面滿足國內需要，提供我國應對氣候變化具有全局性意義的法律框架。關于碳減排、尤其碳排放交易的規定將是我國《氣候變化應對法》的重要內容之一，為我國航空碳減排法制奠定堅實的法律基礎。（2）擴充碳稅進入環境保護稅的征收范圍2015年修訂《大氣污染法》第2條第2款規定，“大氣污染物與溫室氣體實施協同控制”。但是2016年《環境保護稅法》規定污染物不包含CO2，即我國環境保護稅不包括碳稅。碳稅作為應對氣候變化的一項重要經濟工具之一，是碳排放交易的重要前提和基礎，能夠較好地推進節能減排工作：①碳稅的覆蓋面較廣，基本上可以面向所有消費化石燃料的單位和個人。②碳稅的穩定性較強，有助于形成對能源價格以及延伸商品或服務價格的穩定預期。③碳稅的執行成本較低，在既有稅收征收管理體制下，通過稅務機關和環保機關的合作，額外成本增加不多。④碳稅的公益性較強，通過稅收優惠可以實現碳減排的公共利益目的。［14］因此，我國應當擴大環境保護稅的征收范圍，將碳稅納入其框架，既推進我國航空碳減排工作進度，還為未來CORSIA在我國的實施予以稅制支撐。（3）推進碳交易制度從政策到法律的進程2011年國家發改委《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》（發改辦氣候［2011］2601號），同意7個省市啟動碳排放權交易試點，推動運用市場機制實現2020年我國溫室氣體減排目標。2012年國家發改委出臺《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，2014年又出臺《碳排放權交易管理暫行辦法》。2016年，國家發改委印發《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》（發改辦氣候［2016］57號），明確提出2017年啟動全國碳排放權交易，第一階段將涵蓋包括航空業在內的重點排放行業。但是，由于我國目前處于產業結構調整的關鍵期，因此2017年國家發改委僅印發《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》（發改氣候規［2017］2191號），以發電行業為突破口，分基礎建設期、模擬運行期、深化完善期三階段推進碳排放交易市場建設。全國碳排放交易市場的交易主體擴充、交易產品豐富等需要制度的保障，因此需要推進我國碳排放交易從政策層面到法律層面的轉化。2．建立我國航空碳減排的法制體系。我國航空碳減排法制設計應當充分發揮改進技術、改善運行、利用基于市場的措施及應用可持續航空替代燃料等四大手段，［15］以重點促進航空低碳技術和運營的發展、合理分配航空碳排放的配額以及形成基于碳排放交易的航空能源價格。（1）促進航空低碳技術和運營的發展在保證航空器飛行安全的前提下，為達成航空碳減排目標，一方面應當加強生產的自主創新和航空技術的研發，以技術手段實現航空碳減排，重點是航空器節油改造、生物燃油研究和應用以及綠色機場建設；另一方面應當加強航空運營管理，例如國務院《關于促進民航業發展的若干意見》（國發［2012］24號）提出的，“實行航路航線截彎取直，提高臨時航線使用效率，優化地面運行組織，減少無效飛行和等待時間”。航空營運者為此增加的額外成本，需要航空減排法制加大扶持力度，從而提高其自身改進的積極性。例如，規定對航空營運者節能減排項目給予少征或者免征稅收的優惠；又如，加強對推行節能減排的航空營運者的政策性金融支持。此外，還可以加強乘客的氣候變化意識滲透，鼓勵和支持乘客加入“航空碳補償計劃”。（2）合理分配航空碳排放的配額航空碳排放總量確定和配額分配直接影響營運者的經營成本及其參與碳排放交易市場的積極性，是航空業納入碳排放交易市場的關鍵前提。依據《巴黎協議》，我國關于“國家自主貢獻”明確提出將于2030年左右使CO2達到峰值，航空業也應當據此制定與自身發展階段相適應的航空排放“峰值”目標。航空碳排放配額設計可以分兩步走：第一步為試驗期，航空營運者應遵循監測、報告及核證機制主動地記錄碳排放數據，并提交歷史數據，確定航空碳排放的總量及免費配額的分配比例；第二步為正式運行期，《碳排放權交易管理暫行辦法》第9條規定，“排放配額分配在初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例”，因運輸增量導致的超排部分以碳排放市場購買的配額予以抵消，以實現航空凈排放零增長目標。（3）形成基于碳排放交易的航空能源價格碳排放交易市場由政府主導而建立，防范碳價格的過度波動是目前碳排放交易法制設計應當重點關注的問題之一。［16］《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》為控制碳價格過度波動，明確規定在深化完善期間，“交易僅以履約（履行減排義務）為目的，履約部分的配額予以注銷，剩余配額可跨履約期轉讓、交易”，此乃基于配額的跨期使用的允許儲存配額。此外，還應當建立碳配額儲備并設置價格上限，當市場配額嚴重短缺、價格過高時，政府可以釋放部分儲備配額，以固定價格出售給有履約責任的航空營運商；當市場配額過多、價格過低時，政府可以用出售配額的所得回購部分配額。只有形成穩定的碳排放交易價格，才能保證航空業穩定運行，碳減排成本也不會被任意地傳遞給消費者。

作者:閆海 孟琦 單位:遼寧大學