導(dǎo)語：逐年貨幣補(bǔ)償安置方式思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著我國(guó)水電開發(fā)逐步向自然環(huán)境較差、后備資源不足的高海拔等地區(qū)挺進(jìn)［1］，當(dāng)?shù)匾酝恋匕仓玫沫h(huán)境容量嚴(yán)重不足，農(nóng)村移民生產(chǎn)安置面臨較大的挑戰(zhàn)［2］。為此，相關(guān)各方為有效解決水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置問題進(jìn)行了大量探索［3－4］，逐年貨幣補(bǔ)償安置方式就是其中的一種。逐年貨幣補(bǔ)償安置方式實(shí)施以來，在一定程度上取得了效果［5］。但是，這種安置方式也存在諸多問題，特別是目前尚未在國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)政策，導(dǎo)致其在實(shí)施過程遇到阻礙。因此，筆者從法律法規(guī)的角度對(duì)逐年貨幣補(bǔ)償安置方式進(jìn)行了探討。

1逐年貨幣補(bǔ)償安置方式

目前，逐年貨幣補(bǔ)償安置方式在湖南、廣西、云南、貴州、四川等省區(qū)的水電工程中進(jìn)行了較為廣泛的探索和應(yīng)用。早期逐年貨幣補(bǔ)償安置被稱為長(zhǎng)期補(bǔ)償、長(zhǎng)效補(bǔ)償、逐年補(bǔ)償，2011年國(guó)家發(fā)改委在對(duì)毛爾蓋水電站移民安置問題的復(fù)函中正式提出了“逐年貨幣補(bǔ)償安置方式”。1．1定義。綜合各省區(qū)相關(guān)政策初步定義為:對(duì)水電工程被征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織耕園地的移民戶，根據(jù)其被征收耕園地面積的產(chǎn)值(產(chǎn)量)或?qū)?yīng)的逐年補(bǔ)償人口，采用逐年、長(zhǎng)期發(fā)放貨幣補(bǔ)償金或?qū)嵨锏囊环N生產(chǎn)安置方式［6－7］。1．2主要內(nèi)涵。(1)補(bǔ)償對(duì)象。從目前各省區(qū)執(zhí)行的政策來看，補(bǔ)償對(duì)象分為“對(duì)人不對(duì)地”和“對(duì)地不對(duì)人”兩類。“對(duì)人不對(duì)地”是指對(duì)與生產(chǎn)安置人口掛鉤的補(bǔ)償人口進(jìn)行補(bǔ)償。這種操作方式在云南省最為典型，《云南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好大中型水電工程移民工作的意見》(云政發(fā)［2015］12號(hào))中稱之為“逐年補(bǔ)償安置人口”。“對(duì)地不對(duì)人”是指對(duì)因水電工程建設(shè)而征收的集體經(jīng)濟(jì)組織所有的耕園地進(jìn)行補(bǔ)償，不同項(xiàng)目在耕地和園地的范圍上存在一定的差異［7］，但基本都是遵循“淹多少、補(bǔ)多少”的原則。(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有兩種方式，一種是直接按照相關(guān)部門頒布的耕地畝產(chǎn)值(耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值);另一種是耕地畝產(chǎn)值中扣除一定成本后的耕地凈產(chǎn)值。同時(shí)，對(duì)于補(bǔ)償對(duì)象為“逐年貨幣補(bǔ)償安置人口”的，首先確定建設(shè)征地范圍內(nèi)人均耕園地面積，根據(jù)人均耕園地面積與耕地年產(chǎn)值(凈產(chǎn)值)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。(3)補(bǔ)償期限。補(bǔ)償期限也有兩種，一種是與電站運(yùn)行期一致，直至土地復(fù)墾為止;另一種是與耕地承包期一致。(4)資金來源。資金來源可以分為兩個(gè)階段，前期采用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)(土地“兩費(fèi)”);土地“兩費(fèi)”發(fā)放完畢后，不足部分主要由項(xiàng)目業(yè)主等籌集資金進(jìn)行補(bǔ)充。籌集的資金有的從項(xiàng)目業(yè)主發(fā)電收益中提取，有的計(jì)入電站運(yùn)行成本，也有項(xiàng)目將不足部分納入投資概算。(5)兌付方式。不同地區(qū)和不同項(xiàng)目在資金兌付方式上有所差異，一是項(xiàng)目業(yè)主根據(jù)年度支付的補(bǔ)償數(shù)額逐年將當(dāng)年資金撥付，二是項(xiàng)目業(yè)主將納入概算的補(bǔ)償資金一次性撥付。

2法律思考

目前，不同地區(qū)、不同項(xiàng)目在逐年貨幣補(bǔ)償安置操作上存在著較大差異。筆者從法律層面分析逐年貨幣補(bǔ)償安置的補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償期限、兌付方式與現(xiàn)行《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》等法律之間的關(guān)系，從法理上探討逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的合理性。2．1補(bǔ)償對(duì)象。(1)補(bǔ)償對(duì)象的確定。根據(jù)《土地管理法》第四十七條，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)……征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算”;《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。同時(shí)，《物權(quán)法》第五十二條、《村民委員會(huì)自治法》第二十四條均規(guī)定“征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案”需經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。一方面，同安置相關(guān)的土地補(bǔ)償費(fèi)用為土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，土地補(bǔ)償費(fèi)的使用可經(jīng)村民會(huì)議討論決定用于安置被征收土地農(nóng)業(yè)人口。另一方面，土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算對(duì)象為被征收的土地，而安置補(bǔ)助費(fèi)是根據(jù)“需要安置的農(nóng)業(yè)人口”計(jì)算的，需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算的基礎(chǔ)為被征收的耕地。因此，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，與安置相關(guān)的費(fèi)用計(jì)算和確定的基礎(chǔ)均為被征收的土地。同時(shí)，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”，這些權(quán)利的載體為承包的土地，脫離土地這些權(quán)利將不復(fù)存在。從目前逐年貨幣補(bǔ)償安置的補(bǔ)償對(duì)象來看，“對(duì)地不對(duì)人”的操作方式似乎更符合法律規(guī)定。一方面，若以“人”為對(duì)象，根據(jù)現(xiàn)行“逐年補(bǔ)償安置人口”的計(jì)算方法，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照人均耕園地面積確定，逐年補(bǔ)償安置人口同人均耕園地面積的乘積在實(shí)際情況下基本都大于實(shí)際征收的耕園地，多出耕園地的土地補(bǔ)償費(fèi)從何而來，難以用法律解釋;另一方面，從承包權(quán)的角度來看，《農(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式”，農(nóng)村集體土地承包的單位是家庭而非個(gè)人，因此以人作為補(bǔ)償對(duì)象不能用法律邏輯進(jìn)行解釋。(2)補(bǔ)償對(duì)象的繼承。從權(quán)利繼承的角度來看，《農(nóng)村土地承包法》第三十一條規(guī)定“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”。作為一種權(quán)利或者收益，逐年貨幣補(bǔ)償是可以繼承的，但其繼承的載體應(yīng)該是為承包人帶來收益的土地，而并非“逐年補(bǔ)償安置人口”的特殊身份。同時(shí)，在土地權(quán)利繼承方面，我國(guó)實(shí)施的是“增人不增地，減人不減地”，是以土地為權(quán)利實(shí)質(zhì)進(jìn)行繼承。因此，從權(quán)利繼承的角度看，以征收的耕園地為補(bǔ)償對(duì)象更合乎法律視角。因此，不論是從補(bǔ)償對(duì)象的確定還是補(bǔ)償對(duì)象的繼承，將征收的耕園地作為補(bǔ)償對(duì)象(對(duì)地不對(duì)人)更符合現(xiàn)行法律要求。2．2補(bǔ)償期限。目前，逐年貨幣補(bǔ)償?shù)钠谙抻信c電站運(yùn)行期一致和與土地承包期一致兩種。一般而言，電站運(yùn)行期可以達(dá)到50a或者更長(zhǎng)。《土地管理法》第十四條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”;《農(nóng)村土地承包法》第四條規(guī)定“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”等，預(yù)估在未來幾十年農(nóng)村土地承包關(guān)系不會(huì)發(fā)生較大變化。如果從時(shí)間度量，電站運(yùn)行期和承包期基本一致，但嚴(yán)格地講，只要電站在運(yùn)行則不能停止實(shí)施逐年貨幣補(bǔ)償安置，而土地承包關(guān)系則存在變化和調(diào)整的可能。相比較而言，采用電站運(yùn)行期作為補(bǔ)償期限更為合理。2．3兌付方式。目前兌付方式的差異主要體現(xiàn)在項(xiàng)目業(yè)主是否一次性撥付補(bǔ)償資金，而根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，“征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付”。可以看出，國(guó)家法律對(duì)補(bǔ)償資金要求“全額支付”，同時(shí)對(duì)撥付的時(shí)間也作出明確的規(guī)定。因此，項(xiàng)目業(yè)主一次性撥付補(bǔ)償資金才是符合法律要求的。項(xiàng)目業(yè)主逐年撥付補(bǔ)償金不僅違反了《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，還存在“租地”之嫌。同時(shí)，在兌付形式方面，還有一個(gè)程序值得重點(diǎn)關(guān)注，部分規(guī)劃設(shè)計(jì)成果及文獻(xiàn)在兌付程序上有這樣的表述，“(補(bǔ)償資金)由某某縣移民管理機(jī)構(gòu)直接發(fā)放給移民戶”。如前所述，安置補(bǔ)助費(fèi)主要用于移民安置，直接發(fā)放到移民戶無可厚非，但是根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條之規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，它是農(nóng)村土地集體所有制的體現(xiàn)，直接將土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放給移民戶有悖于法律規(guī)定，它本質(zhì)上體現(xiàn)了農(nóng)戶承包權(quán)同集體所有權(quán)的沖突，將土地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放給移民的做法損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，削弱了集體所有權(quán)權(quán)能［8］。根據(jù)法律規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)兌付給集體經(jīng)濟(jì)組織，再由集體經(jīng)濟(jì)組織決定其用途。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)的使用，《土地管理法》第四十九條、《物權(quán)法》第五十二條、《村民委員會(huì)自治法》第二十四條均明確規(guī)定“征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案”需經(jīng)村民會(huì)議討論決定。故從法律上講，土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放給移民戶是可行的，但是其必須是經(jīng)過村民會(huì)議討論決定的結(jié)果，根據(jù)《村民委員會(huì)自治法》第三十條的規(guī)定，還需要建立村務(wù)檔案，該過程至關(guān)重要不能忽略。

3政策思考

3．1國(guó)家層面政策規(guī)定。目前，在國(guó)家層面出臺(tái)的逐年貨幣補(bǔ)償安置政策較少，明確提出該種安置方式的是2012年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下發(fā)的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2012〕293號(hào))，要求“因地制宜穩(wěn)步探索以被征收承包到戶耕地凈產(chǎn)值為基礎(chǔ)逐年貨幣補(bǔ)償?shù)取偻痢ⅰ疅o土’安置措施”。同時(shí)，針對(duì)部分項(xiàng)目從國(guó)家層面同意開展逐年貨幣補(bǔ)償安置方式，如2011年《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于四川黑水河毛爾蓋水電站移民安置有關(guān)問題的復(fù)函》(發(fā)改辦能源〔2011〕3232號(hào))，同意“經(jīng)省人民政府審核同意后的‘逐年貨幣補(bǔ)償安置方式’作為編制移民安置規(guī)劃調(diào)整報(bào)告的依據(jù)”。可以看出，國(guó)家層面出臺(tái)的針對(duì)逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的政策規(guī)定相對(duì)較少，且尚未正式全面開展。3．2省級(jí)層面政策規(guī)定。由于各省區(qū)的實(shí)際情況和安置環(huán)境存在一定的差別，因此其政策規(guī)定和操作方式有較大的差異。其中，在省級(jí)層面明確出臺(tái)了相關(guān)政策的主要有云南、廣西、青海等省區(qū)。云南省是明確出臺(tái)逐年貨幣補(bǔ)償安置方式較早的省份，于2007年出臺(tái)了《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)云南金沙江中游水電開發(fā)移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助意見的通知》(云政發(fā)［2007］159號(hào))，提出了“立足長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制、實(shí)行六種安置方式并舉”，在省級(jí)層面明確出臺(tái)開展“長(zhǎng)效補(bǔ)償”。云南省人民政府在2015年印發(fā)了《云南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好大中型水電工程移民工作的意見》(云政發(fā)［2015］12號(hào))中，明確了對(duì)逐年補(bǔ)償安置方式的標(biāo)準(zhǔn)確定原則、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制、資金統(tǒng)籌方法等。廣西也是較早實(shí)踐和明確逐年補(bǔ)償安置政策的省份。《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)全區(qū)新建中小水利水電工程移民工作的通知》(桂政發(fā)［2004］8號(hào))，明確要求“對(duì)水利水電工程建設(shè)征地和水庫(kù)淹沒土地實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償政策，按照‘淹多少、補(bǔ)多少’的原則”。可見，從省級(jí)層面明確出臺(tái)政策規(guī)定的較少，各省區(qū)已出臺(tái)的政策，在補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其他操作方式上也存在較大差別，部分政策存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

4結(jié)論及建議

4．1結(jié)論。(1)逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的精神符合我國(guó)相關(guān)法律的要求。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，需要對(duì)被征收土地的農(nóng)民進(jìn)行妥善安置，以恢復(fù)和提高其生活水平，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。逐年貨幣補(bǔ)償安置方式充分體現(xiàn)了上述法律的要求，建立了保障移民收益的長(zhǎng)效機(jī)制、使移民共享水電資源開發(fā)效益，符合我國(guó)法律的精神和要求。(2)現(xiàn)行逐年貨幣補(bǔ)償安置方式存在較大的差異。其中補(bǔ)償對(duì)象“對(duì)人不對(duì)地”、補(bǔ)償期限為土地承包期、兌付方式“由項(xiàng)目業(yè)主逐年支付補(bǔ)償金”等操作方式與我國(guó)現(xiàn)行的法律政策不一致。同時(shí)，未經(jīng)村民會(huì)議討論決定，將補(bǔ)償金直接發(fā)放給移民戶的做法也不符合法律要求。(3)應(yīng)采用以土地為補(bǔ)償對(duì)象、以工程運(yùn)行期為補(bǔ)償期限。依據(jù)我國(guó)《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《物權(quán)法》等的相關(guān)規(guī)定，逐年貨幣補(bǔ)償安置方式應(yīng)以被征收的耕園地作為補(bǔ)償對(duì)象、以工程運(yùn)行期為補(bǔ)償期限，項(xiàng)目業(yè)主可將屬于土地“兩費(fèi)”的逐年補(bǔ)償資金一次性撥付給地方政府，由集體經(jīng)濟(jì)組織召開村民會(huì)議討論補(bǔ)償資金的使用方案后進(jìn)行兌付。4．2建議。(1)統(tǒng)一逐年貨幣補(bǔ)償安置政策。為全面發(fā)揮該安置方式的作用，應(yīng)盡快在國(guó)家層面出臺(tái)關(guān)于逐年補(bǔ)償安置適用范圍、補(bǔ)償對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、兌付方式等的政策規(guī)定。(2)完善逐年補(bǔ)償資金管理機(jī)制。根據(jù)法律要求，項(xiàng)目業(yè)主可將屬于土地“兩費(fèi)”的逐年補(bǔ)償資金一次性撥付給地方政府，由地方政府負(fù)責(zé)兌付。逐年補(bǔ)償金數(shù)額一般較大，其管理、歸口、發(fā)放等工作較為復(fù)雜，對(duì)相關(guān)責(zé)任方的要求較高。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)逐年貨幣補(bǔ)償資金的管理，制定完善的管理、撥付和使用辦法，強(qiáng)化政府補(bǔ)償資金的管理能力。(3)識(shí)別化解逐年補(bǔ)償政策風(fēng)險(xiǎn)。一是在制定政策的過程中，應(yīng)全面深入分析相關(guān)政策與我國(guó)現(xiàn)行法律之間的關(guān)系，杜絕政策規(guī)定同法律要求相違背的情況。二是在制定政策的過程中，應(yīng)充分考慮對(duì)其他安置方式、該安置方式的原政策的影響，做好新老政策銜接。

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作者:汪奎 鄧益 陳敬 吳曉 單位:中國(guó)電建集團(tuán)