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內容提要：隨著我國加入WTO，我國經濟市場化，國際化程度加深，進程加快。這將促進我國經濟的發展，同時我國經濟發展受到國際影響面臨巨大挑戰。證券市場作為金融重要組成部分，其發展狀況涉及金融安全，影響全局。證券監管作為證券市場健康發展的重要保障，需要結合具體國情不斷健全完善，以適應市場經濟的需求。本文試圖在分析證券監管基礎理論的基礎上，通過對我國證券監管的回顧和反思，結合國際化趨勢對現行證券監管體制的制度缺陷進行規范、完善，達到風險防范的目的，從而促進市場經濟的發展。

關鍵詞：金融安全，證券監管，制度規范，風險防范

一、入世后經濟全球化影響下的證券市場

我國的金融市場從形成到現在僅十多年時間，存在諸多問題待以解決。金融市場還不健全完善，我國金融市場規模小、管理不夠規范、發展相對落后。加入WTO后，金融市場開放的進程加快。20世紀后半葉，經濟全球化以人們難以預料及前所未有的速度迅猛前進，國與國之間的經濟交往依存變得越來越重要。在其進程中，金融國際化已成為經濟全球化的最主要表現形式和最本質的內容。世紀之交，中國加快了加入WTO的步伐并取得重要發展，入世后的中國經濟將迅速發展。①然而也面臨國際經濟風險對我國經濟的威脅。經濟安全特別是金融安全關系到國家的長遠發展。加入WTO后，我國金融安全面臨巨大挑戰。亞洲金融危機就是生動的一課。②我國證券市場也將應對一系列市場巨變，維護金融穩定勢在必行。

（一）加入WTO對我國金融安全形成挑戰。我國金融發展將面臨自身素質不高、體制尚不健全的不足和國際力量強力沖擊的嚴峻局面，關系到國家的政治安全與社會安全。

⒈我國現行宏觀金融調控面臨挑戰。在完全的資本流動下，以獨立的貨幣政策實現貨幣供應量的調控受到制約。我國現行的宏觀貨幣政策手段，主要通過控制國有商業銀行的信貸總量來調控貨幣供應量，在調控手段上還沒有真正實現間接化。[1]（P35-37）加入WTO后，國際金融市場的資金供應狀況的變化和利率的變動將直接影響我國金融市場和貨幣供應量，從而增加調控難度，使我國現行宏觀調控面臨挑戰。

⒉金融監管面臨挑戰。一方面，隨著我國加入WTO，金融日益市場化和國際化，金融風險更加出現不確定性。金融監管部門將面臨更加復雜的金融環境。另一方面，我國監管部門在十多年的工作中雖積累了一定經驗但一般多為立足國內，缺乏國際金融市場監管經驗。再者，對國內金融監管未真正實現間接調控和建立有效的監管體系。國際化進程將加快，國際資本流動將更加頻繁。一方面它將促使人民幣加快可自由兌換，加大我國對外匯市場的監管難度。另一方面，國際游資和國際資本的非法流出入也可能鉆我國金融市場不健全的空子而更加猖獗。，從而加大對我國金融市場的沖擊。

⒊尚不健全的金融市場面臨挑戰。

⒋金融機構的發展也將面臨挑戰。加入WTO后，我國將逐步取消對外資金融機構的經營業務和地域限制，外資金融機構將快速增加。在國內金融市場還不發達時，外資金融機構的大量涌入會導致國內金融業競爭加劇，國內企業無法與之對抗，從而不利于民族產業的發展。

（二）我國證券監管須盡快國際化，應對金融風險。依據加入WTO的相關規定，我國

券市場要在5年后對WTO成員國逐步開放。作為金融市場的關鍵部分，證券市場國際化程度加深加大，證券監管面臨挑戰。

⒈自身監管體制存在缺陷、不足，[2]（P47-50）影響效率、質量。主要表現在：第一，監管層次過于單一，還沒形成監管機構、證券業自律與社會輿論等多層次的監管體系。第二，監管缺乏足夠的透明性，即投資者很難預測股市政策變動的情況，從而形成難以估量的系統性風險。第三，監管手段運用不科學，監管水平低下存在著計劃與市場機制、行政手段與法律手段等運用不協調的現象。

⒉證券市場本身國際化、市場化日益加大，在廣度和深度上進一步發展。入世后，市場將發生一系列變化。[3]（P20-21）首先是參與主體將更加多樣化，國際因素增加，外國競爭者將會出現。其次是證券市場層次將更多樣化。其三，證券市場交易品種將更加多樣化。外資機構基于在業務能力、市場經驗、風險管理乃至資金等方面的競爭優勢，會相應地對國內證券市場的金融品種提出超前要求。金融衍生品將會應運而生。

在經濟全球化形勢下，我國經濟發展面臨發展機遇的同時也承受著國際風險的沖擊壓力。在金融市場面臨如何確保金融安全、防范金融風險的環境下，證券監管在保障證券市場健康發展方面擔當重任，其健全與完善是十分重要的。

二、證券監管理論的基本闡釋

（一）證券監管作為維護證券市場發展的重要舉措，其實際操作效果顯現等均需科學理論的指導，才能夠全面系統地審視和剖析實效，以達到最佳效績的目的。以下就證券監管的必要性及其理念、模式、組織因素等基本理論進行闡述：[4]（P30-32）監管行為及監管機構的出現與存在具有一定的合理性。監管，一般意義上是指為了實現監管目標，監管主體利用各種監管手段對監管對象所采取的一種有意識和主動的干預和控制活動，對監管的必要性，即為什么存在監管及其存在意義，有如下幾種理論。

⒈市場失靈的。市場失靈的論認為由于市場不完全性的存在，市場失靈不可避免。為了減少市場失靈的影響，需要政府進行干預即需要證券監管部門來彌補市場的缺失。反對者認為這種理論未必能夠站住腳，因為市場失靈論強調的只不過是在市場失靈是從市場外尋求一種力量的幫助來找到均衡點，但這種職能完全不必要設置一個監管者來實現，完全可以以立法的形式來解決問題。同時，市場是不完全的，但置身于市場中的政府同樣是不完全的，有時政府的不完全更勝于市場的不完全，按照這一理論監管不但不能提高效率，反而會給市場“添亂”。

⒉交易成本論。交易成本論源于新制度經濟學的觀點，即制度或法律之所以重要，在于交易雙方之間交易成本的客觀存在，而監管行為及監管機構則是為了減少交易成本而存在的。諾貝爾經濟學獎得主貝克爾在此基礎上認為，法律設計的最優勢，法庭來執法時最優的制度根本不需要監管來行使這種職能。與市場失靈論相同，交易成本論同樣存在正反兩派觀點，主張監管存在的人認為，監管好比交易雙方之間的媒介，其存在的合理性在于，盡可能的節省交易成本；而反對者認為這一媒介的存在完全沒有必要，不僅不會有效地節省交易成本，而且還會帶來其他更為嚴重的問題。

⒊信息不完全論。由于信息具有共享的特點，是一種準公共物品，就像市場只能提供不充足的其他物品一樣，市場只能提供不完全的信息，因而獲取信息的代價往往是昂貴的。當信息不完全時，由于經濟人的有限性和機會主義傾向，會使交易的費用趨于上升，市場效率低下，從而使市場有效配置資源的功能受到限制。所以，在證券監管方面，監管行為和監管機構存在是必要的。

（二）證券監管的理論、監管模式、組織因素。

前已述及，鑒于證券市場上市場本身有時失靈，交易成本的存在、信息的不對稱以及法律的不完備使得證券監管在理論上存在必要性和合理性。證券監管付諸于實施需要理念指導、模式選擇，更應當具體分析鑒定其組織因素，從而達到內部結構合理，層次分明，發揮實際效用。

⒈樹立正確的證券監管理念。[5]（P110）理念一詞是法理學、法哲學上的用語，與精神、思想詞義相近。一般理解，理念是一種理性的認識，是上升到一定理論高度的觀念.也可以說是指導思想、目標或原則。

⑴證券監管理念的提出。監管理念是監管者開展監管工作的目的、要求和行動指南，是證券監管工作的指導思想。正是基于此，證券市場上各國對理念的共同認識，1998年9月證監會國際組織在內羅畢會議上通過了一項國際監管的標準——《證券監管的目標》。監管理念的提出，讓我們對證券監管有一次全面系統地審視和剖析，這對證券監管大有裨益，有利于證券市場真正走上規范和健康發展的道路。

⑵證券監管理念的運用。監管理念雖然并不做為監管要素，但每個監管要素都受其影響，滲透在每一人監管要素之中，并且自始至終貫徹在整個證券監管的過程中，發揮著指導的作用。

⒉證券監管的模式選擇。即監管主體怎么監管。不同的監管理念決定不同的監管模式。

從世界各國來看，證券監管模式無外乎是政府主導型、行業自律型和以由政府監管和行業自律相結合的中間型三種。[6]（P38）

⑴政府主導型模式，即由政府成立專門監管機構進行集中統一的監管，行業自律在監管活動過程中發揮作用。我國和美國均屬于政府主導型。

⑵行業自律型模式，即主要由于行業協會自律組織進行證券監管，具有靈活、及時、準確等政府主導型不及的優點，政府在監管過程中處于宏觀調控，創造良好市場環境的角色。英國等歐洲一些國家屬于行業自律型.

⑶政府監管和行業自律相結合型。即由于前兩者均存在一定的缺陷，所以，采取綜合運用政府主導和行業自律的各個優勢，彌補其不足與缺陷，從而互相取長補短，此種類型為大多數國家所采用。

⒊證券監管的組織因素為其運行的基礎保障。主要包括監管主體、監管目標、監管對象和監管手段等四方面因素，構成監管體系的基礎，。

⑴監管主體，即有誰監管。

⑵監管目標，即為什么監管。

⑶監管對象，即監管什么。

⑷監管手段，即怎樣監管。

經過時間驗證的大量理論表明證券監管是必要的，也是重要的。合理恰當的監管將有利于證券市場的健康發展，更有利于國民經濟的發展。同樣，唯有以科學理論指導的監管體系才能起到應有的保障作用。

三、對我國證券監管的回顧和反思

中國證券監管體制是伴隨著證券市場的產生和發展而逐步建立起來的。證券市場由于建立時間短暫，各種制度體系尚未健全完善，許多問題亟待解決；與之伴生的證券監管體制也具備了證券市場的一些弊端，同時由于自身的特殊性，其不健全、不完備更為嚴重。亟待結合實際，立足于世界，認真分析其弊端之所在，并加以科學理論的指導改革，以達到建立完善的證券監管體制目標，服務市場發展。

（一）我國證券監管體制的回顧

中國證券監管體制是隨著證券市場的產生和發展而逐步建立起來的。其發展歷程體現著政券市場改革的變化。[7]（P58）

1證券監管體制的源淵及其發展。1992年以前，我國證券市場沒有集中統一的監管，主要由中國人民銀行主管，國家體改委，其他政府機構和上海深圳兩地政府參與管理。1992年10月，國務院決定成立國務院證券管理委員會和中國證監會，統一監管全國證券市場，同時將發行股票的試點從上海深圳等少說地方推廣到全國。從1996年3月，中國證監會授權部分省、自治區、直轄市、計劃單列市和省會城市的證券期貨監管部門對證券和期貨市場部分監管職責，至此形成中央和地方分級監管的全國證券監管體系。1997年，中央決定中國證監會對上海證券交易所、深圳證券交易所和各期貨交易所實行垂直管理，并分別在上海和深圳設立了監管專員辦事處。1997年金融工作會議決定對證券監管體制進行改革，完善管理體系，實行垂直領導，加強對全國證券期貨業的統一監管。①1998年，國務院證券委員會撤銷其職能并入中國證監會。

考慮到特殊的政治、經濟、文化、市場化進程等條件的限制，中國采用的是集中立法型監管模式，并于1998年10月正式確立。

2我國證券監管現狀。目前我國證券市場實行的是集中統一的監管體系：即以政府監管為主導，集中監管和市場自律相結合的市場監管框架。

⑴監管主體。1998年國務院批準了中國證監會的職能、內部機構和人員編制的“三定”方案，確定了證監會是國務院直屬機構，負責全國證券期貨市場，并成為取代國務院證券委員會職能的唯一最高證券監管機構。根據該方案規定，證監會將建立集中統一的證券期貨監管體系，在全國各地設立派出監管機構并實行垂直管理，但是現實中，我國監管主體存在多元化現象，主管部門之間關系較為復雜和不協調。

⑵自律組織是資本市場監管體制中不可或缺的一個重要組成部分。自律組織有兩種形式即社會性的監督組織和行業自律。前者主要包括證券業中介服務組織如會計師事務所。后者包括兩方面：一是證券交易所的場內自律，二是場外交易的自律即中國證券業協會進行的自律監管。

⑶監管法規體系。1998年以前我國證券市場和監管是通過一系列的行政法規包括全國性的行政法規和地方性的行政法規進行的。1998年《證券法》的通過標志我國證券市場依法治市進入一個嶄新的階段。《證券法》和《公司法》作為我國證券監管的法律基礎和其他證券法規共同構成證券監管法規體系。

（二）對證券監管體制的反思

我國證券監管剛剛起步，受制于證券市場發展大環境的影響，還存在諸多問題。因此對我國證券監管體制進行反思，進行制度缺陷的分析研究是十分必要。謹此依據證券監管的基本理論和我國國情，結合國際化進行現行體制的反思以利于發展。主要從以下幾個方面進行。

⒈我國證券監管體制自身的不足缺陷是導致監管效率低下、違法證券行為層出不窮的關鍵內因之處在。主要體現在以下幾方面。

⑴監管理念與市場要求存在偏差。監管理念作為證券監管的指導思想和實踐原則，滲透在整個監管過程中。監管理念確定的好壞準確與否直接從根源上決定著監管工作的效率。對比現行國際監管理念，我國證券市場與之距離甚遠：

第一，證券監管機構的功能定位于為國有大中型企業搞活服務，這使得國企在證券市場中受到政策的傾斜和特殊的照顧，造成了市場主體的人為不平等、證券監管的獨立性不能保證，公信力受到懷疑。第二，行政主導市場，及證券發行監管以行政審批、額度控制為主要手段。證券監管帶有濃重的行政色彩，手段直接，忽視市場公平、高效、透明的客觀要求。第三，重視政府監管，忽視自律作用。

⑵監管體制尚未健全，行業自律作用未能充分發揮?，F行監管體制主張集中統一監管由政府監管機構進行統一管理。而市場變化的復雜性和先天性的監管機構的監管缺陷不能保證證券市場健康運行。我國行業自律管理遠遠不能發揮應有的作用。主要體現在以下兩點：

①監管主體權限過大?？v觀證監會這幾年的監管行為，仿佛偏離了正確監管軌道。它事無巨細的凡涉及證券活動的事情都深度介入，證監會掌握著中國證券業的生殺予奪的大權，并以法律形式確定下來。從權限授予來看，證監會是“運動員”與“裁判員”兼于一身。權限的過度集中與壟斷從而可能導致腐敗。在行政法學理論中，僅有強調限制權力過度膨脹才能達到以“權”制約“權”。

②自律監管有名無實。我國目前除了兩家證券交易所從某種程度上講屬于一種行業自律組織，對其會員機構、場內上市公司行使部分監管職能外，作為行業性民間協會的中國證券業協會仍處于非常薄弱的地位。而證券交易所由于缺乏職責相對應的法律約束機制，表現為過多地追求盈利而忽視其應有的監督職能。其次，社會性的監督組織沒有起到應有的作用。其中問題尤為突出的當屬證券咨詢業的會計師事務所和律師事務所。總的來講，我國證券資格事務所的執業水平低下，執業道德約束沒有發揮應有的作用。

⒉證券監管體制自身不足是造成監管實效較差的根本原因。[8]（P93-95）但證券市場的外部環境不樂觀也在一定程度上增加了監管的難度，使之沒有發揮應有的作用。內外交困使證券監管面臨嚴峻形勢。主要有以下幾方面：

⑴我國證券監管的外部法律環境不健全。從我國法律環境看，法制不健全以及法規不能協調配合，致使監管部門很難對證券市場違法行為進行定性和查處。特別是我國證券法制框架還存在許多不足。與之相配套的公司法、合同法、稅法和破產法等法律法規缺位或不健全。如我國至今沒有出臺競爭法，對壟斷行為的處理無法可依，我國對證券市場的爭論解決體系及公正和有效的司法體系的建設存在很大缺陷，投資者的合法權益得不到保證，法院判例受地方保護主義的影響，而且我國法律間的協調存在問題，有時互相矛盾。尤其是公司法現已經明顯落后。

⑵監管的微觀主體治理結構不合理。如果證券監管的微觀主體缺乏約束機制，即使監管再得力，手段再有效，也難得理想效果。主要表現為上市公司結構中國有企業的治理結構相當不合理，普遍存在一股獨大的現象。大股東擁有絕對控制權，不僅中小股東利益得不到保障，而且企業缺乏長期的發展目標。從而難保障其依據經濟法則嚴格自律。在上市公司，特別是國企上市公司治理結構不出現根本改觀的情況下，企望其自律是一種空想。

⑶我國證券市場面臨信用困境。在一個社會信用缺乏的市場上，欺騙行為經常發生。我國目前證券市場上投資者（莊家）、上市公司和中介組織信用缺失情況嚴重。當欺騙收益大于道德收益時，道德風險將可能發生。從根本上講是由于社會信譽的缺失和欺詐行為所付出的代價太小而造成的。

四、關于證券監管的建議

改革是一個漸進的、系統的工程，需要全面考慮，放眼未來，對證券監管體制進行有效的改造。

（一）加強證券監管體制自身建設，逐步健全完善。證券市場是變化無窮的，僅有掌握客觀規律制定完善制度方能保障市場健康運行。主要有以下幾方面進行。

⒈樹立科學監管理念。在中國證券市場日益國際化的趨勢下，樹立正確的監管理念是監管工作的重中之重，也是健全監管體制的理論基礎。因此，監管理念主要包括：第一，保護投資者的合法權益；第二，確保公平、高效、透明；第三，降低系統風險；第四，樹立國際化意識。這些理念的發揮作用還依賴于認真貫徹執行于實際工作之中。

⒉明確監管職能，提高監管水平。[9]（P211）監管機構作為規則的制定者和執行者，其職能就是保障市場的公平、公開以及公正地對待所有市場參與者，體現其監管理念和目標。相應地其權限應當依據其職能而定，即僅能作為“裁判員”。并非事無巨細一概全攬并把“運動員”兼于一身。同時，改善監管手段，提高監管水平，努力實現手段的間接化、多樣化、市場化，減少政府對市場的操縱。此外，應當提倡監管行為程序制定的科學化、民主化，保證公正的權衡各方利益，保護投資者信心。

⒊完善監管體系，充分發揮行業自律監管。隨著證券市場的成熟，政府主導和行業自律相結合的監管體系日益成為大多數國家選擇的主流。充分發揮兩者的優勢，避免各自的缺憾，對于完善監管體系是十分重要的。行業自律監管的培養和成熟有助于彌補我國政府主導型模式的缺陷，有利于發揮其靈活性、高效性和及時性等諸多優點。我國立法機構應及時出臺行業自律監管的相關法律法規，提供法律上的依據做到有法可依。（二）改善證券監管的外部環境，營造良好社會氛圍。

監管環境的好壞關系到監管工作能否最大程度的發揮制度規范優勢，同時只有內外俱優才能達到效績最優。主要從以下幾方面改善外部環境。

⒈健全完善相關法律制度，建立良性的立法、司法環境。結合目前市場需求不斷完備證券監管的法律制度，盡快細化證券法的相關規則具體化操作，出臺相關的《證券交易法》、《證券信譽評級法》等法制，形成完善的證券法規體系。同時相進的競爭法、公司法、稅法等經濟法規也應出臺或改善其不合理的部分。此外，現有法律法規之間的協調、銜接應當強化，避免配合不力，以免影響法律手段在實際運用中難以奏效。

⒉市場微觀主體治理結構合理化，改善增強約束機制。①[10]（P315）監管的有效性在很大程度上取決于上市公司的自律和證券市場機制的作用。作為上市公司中的大多數企業，國有企業改變目前的股權結構和股權性質，可以從根本上改善法人治理機制結構，保護股東切身利益并最終加強公司自律。主要通過國有股減持、合理分散股權、創造股權新構等手段來使之完善。相應的，應改變公司經理層的生成機制，盡快健全職業經理人市場，使公司經理層通過市場達到優化配置，從而形成有效的激勵約束機制。

⒊重構社會信用體系，恢復我國證券市場的公信力。這需要政府對這一體系進行構建。可以從以下幾方面進行：第一，構建我國的經理人市場，從外部強化經理人員的責任，形成市場產生的壓力。第二，建立企業和個人信用全國聯網的信用體系，形成規范我國信用環境的社會極大約束力。第三，成立信用擔保中心和相應的配套機構。信用擔保中心主要為金融機構或其他需要信用服務的用戶提供擔保服務，承擔對所擔保對象的財務、經營狀況的跟蹤監督服務。

我國證券監管體系處于特殊的經濟發展時期，其本身體現了中國經濟改革時期的種種特征，或有利于證券市場發展，或不利于證券市場的前進。同時，在全球化程度加大的大環境下，我國證券監管體制應當立足國情，放眼世界，不斷健全、完善。證券監管體制的建設，不僅關系到證券市場的發展，更關系到經濟安全，國民經濟的長遠發展。

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