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一、問題的提出

研究后布雷頓森林時代的美國匯率政策，不難發現其濃厚的匯率政治（politicsofexchangerate）色彩。這是因為，美國匯率政策的決策與其他公共政策一樣，是一個復雜的政治過程（politicalprocess）。這一政治過程既取決于美國政治體制的性質，又受國際政治經濟制度的約束。這一政治過程即“匯率政治”，更多地屬于國際政治經濟學的研究范疇。它重點研究的是美國匯率政策制定的整個政治過程，即不同的政策主體或角色之間圍繞匯率政策的出臺所進行的博弈、斗爭、折沖樽俎、協調以及妥協的過程。這里的政策主體或角色既包括不同的黨派和不同的利益集團及其同盟，也包括有關匯率政策立法過程中的政府（財政部）與立法機構（即國會）之爭以及國會中民主、共和兩黨之間的較量［1］。換言之，匯率政策的制定與調整涉及多方行為主體，是一個復雜的博弈過程。盡管美國政府對人民幣匯率問題的“關注”始于1990年①，但是在2002年以前，人民幣匯率并不是美國政府對華經濟政策中的核心問題。從時間的維度來看，人民幣匯率問題引起美國國內的相關利益集團、國會以及政府的關注，并成為中美雙邊經濟關系中最敏感、也最引人關注的問題之一，是在中國取代日本成為美國最大的貿易逆差來源國之后。此后，無論是小布什政府還是奧巴馬政府，都將解決人民幣匯率問題作為其優先目標之一。其中最明顯的標志，是將這一議題納入“中美戰略經濟對話”（SED）和以后的“中美戰略與經濟對話”（S&ED）之中［2］。然而，由美國次貸危機引發的2008年全球金融危機似乎在突然之間增強了中美兩國開展實質性金融合作的迫切性和重要性，從而使金融領域里的雙邊合作成為近年來“中美戰略與經濟對話”的核心內容之一［3］。本文認為，從某種意義上說，是美國的匯率政治在一定程度上推動了中美兩國政府通過“中美戰略與經濟對話”這一平臺來處理人民幣匯率問題，特別是推動了中美雙邊金融合作。當然，在這種合作的背后，也充滿了博弈、折沖樽俎以及妥協。值得關注的是，特朗普在競選和執政之后對人民幣匯率的態度發生了重大轉變。在競選期間，特朗普在推特上連續發表針對中國的強硬言論，指責中國政府操縱人民幣匯率；在勝選之后，特朗普聲稱要將中國定性為“匯率操縱國”，并對中國輸美商品征收45%的懲罰性關稅。但是在美國財政部于2017年4月14日公布的《國際經濟與匯率政策報告》（Semi-AnnualReportonInternationalEconomicandExchangeRatePolicies）中，沒有將中國定性為“匯率操縱國”；而是將中國和其他五個經濟體共同列入“觀察名單”之中（這五個經濟體分別為日本、韓國、瑞士、德國以及中國臺灣）。本文認為，這一轉變與美國的匯率政治有密切的聯系。如何理解美國的匯率政治對人民幣匯率問題的影響？為什么美國的匯率政治推動了中美兩國在金融領域里的合作？特朗普執政后中美金融合作面臨哪些機遇和挑戰？本文之所以從后布雷頓森林時代美國政府的匯率政策與匯率政治入手對這些問題進行研究，不僅是出于學理上的一種探索，即了解貨幣金融問題背后的政治②，而且也具有一定的政策研究含義。

二、后布雷頓森林時代的美國匯率政策與匯率政治

（一）美元匯率政策的主要影響因素布雷頓森林體系解體之后，由于美國政府實行的是浮動匯率制度，所以美元匯率水平的決定，或者說實行強勢美元政策還是弱勢美元政策，成為其匯率政策最重要、甚至是唯一的內容。而財政部作為美國匯率政策的制定者，其特殊的地位源于國會在20世紀30年代在貨幣金融方面的特別授權。換言之，國會的這一授權造就了強勢的財政部，使財政部的職能幾乎涵蓋了一切與國際經濟活動相關的領域。因此，但凡與匯率相關、甚至是不相關的國際經濟問題的談判和協調，通常都由財政部代表美國政府出面和協調①。也正因為如此，對財政部長即美國政府首要的金融官員的考察，在某種意義上是對美國匯率政策演變的考察。根據相關研究，來自制造業部門的財政部長通常偏好于弱勢美元政策，而來自華爾街的財政部長則往往偏好于強勢美元政策［4］。需要指出的是，在美國的政治體制下，對美元匯率政策具有重要影響的因素還包括以下兩方面因素。第一，黨派因素。國會中的民主和共和兩黨在匯率政策上的偏好是不一致的，存在明顯的政黨分野（PartisanDivergence）。如果以支持弱勢美元或強勢美元為劃分標準，一般而言，議員偏好弱勢美元政策，而共和黨議員則更傾向于強勢美元政策。導致這種不同的政策偏好的主要原因是選民構成的不同。的支持者基本上以藍領工人、非洲裔以及拉丁裔為主。從總體上看，這部分主要集中于制造業部門的選民，在20世紀80年代以來不斷加快的經濟全球化進程中是利益受損者。為此，希望通過美元匯率貶值擴大出口和限制進口以保證就業，是這部分選民的利益訴求。而共和黨的支持者主要來自金融界和工商界。這部分選民在匯率政策上傾向于強勢美元政策。因為堅挺的美元不僅能夠使美元在全球范圍內的購買力增強，而且也有助于維護國際社會對美元和美國經濟的信心。第二，利益集團因素。黨派因素之所以導致不同的匯率政策偏好，是因為其背后的利益集團這一因素的推動。利益集團作為擁有選舉資源的團體，決定了它們不是，而且也不可能從整個國家的利益來考慮問題，而是首先考慮其自身利益即局部利益；而美國的政治體制則保障并鼓勵這些利益集團在匯率政策的決策過程中的訴求權利［1］。如果以匯率政策劃分的話，美國國內的利益集團主要包括“改變現狀政策”的利益集團和“維持現狀政策”的利益集團［2］。前者主要代表美國制造業中小企業及其工人的利益；而后者主要代表美國金融業集團和跨國制造業集團的利益。至于利益集團的匯率政策偏好，從總體上看，“改變現狀政策”的利益集團傾向于弱勢美元政策，而“維持現狀政策”的利益集團則更傾向于強勢美元政策。需要指出的是，“旋轉門”（RevolvingDoor）即企業界人士或某些利益集團的成員與政府官員（特別是財政部長）或國會議員之間的“雙向流動”，在利益集團與政府之間搭建了一座橋梁，從而使某些利益集團可以通過這一途徑直接參與匯率政策的政治議程并對其施加影響。（二）特朗普新政對美元走勢強弱的影響如前所述，美國的匯率水平及其波動趨勢是由各種政治、經濟因素及其互動共同決定的。因此從目前來看，未來美元走勢的強弱一方面取決于美聯儲加息的節奏與次數；另一方面則取決于特朗普及其團隊的相關言論和政策。圖1報告了自2016年第二季度至2017年第一季度的美元指數的變化趨勢。圖中的第一個陰影區為2016年11月8日特朗普在大選中獲勝后，美元指數從97~98附近連續攀升至101左右的水平。圖中的第二個陰影區為美聯儲在2016年12月14日宣布加息25個基點之后，美元指數進一步上升至103左右的水平。而在圖中的第三個陰影區，即特朗普總統正式就任之后，美元指數則開始走弱。截至2017年第1季度末，美元指數已降至99附近的水平。從美元自2017年以來的走勢可以看出，特朗普總統及其團隊的相關言論對美元指數的下降產生了一定程度的影響。圖12016年第二季度至2017年第一季度的美元指數的變化趨勢資料來源：Wind數據庫。2017年1月13日，特朗普在接受采訪時對強勢美元提出了質疑，聲稱美元匯率過高，阻礙了美國企業與中國同行的競爭。此后，特朗普過渡團隊的成員安東尼•斯卡拉穆奇在瑞士發表講話時，再次強調了對強勢美元的密切關注［5］。值得注意的是，與特朗普相比，美國前任總統很少直接對美元匯率表明立場，而通常是由其提名的財政部長進行表態。如1995年，時任克林頓政府財政部長的羅伯特•魯賓最早提出了“強勢美元符合美國利益”這一觀點［6］。奧巴馬總統的首任財政部長蒂莫西•蓋特納也是強勢美元的支持者。由此可見，相比于前任總統，特朗普似乎更加倚重弱勢美元，同時利用言論壓低美元走勢。在特朗普執政之前，美國政府極少希望公眾存在弱勢美元的預期。因為從理論上講，美元走勢的強弱關乎其在國際貨幣體系中的地位，而后者是美國金融霸權的核心基礎。因此美國政府采取的策略往往是一方面構建強勢美元的公眾預期，另一方面壓縮美元走強的周期以維護美國的經濟利益。然而，目前特朗普打破了這一政府行為模式，似乎在構建自己的一套行為邏輯，而特朗普的行為邏輯必然與其權力基礎密切相關。特朗普贏得大選，在很大程度上歸功于美國的白人工人階層。這一階層并非美國最底層的公民，但卻認為是移民和底層的少數族裔搶走了他們的工作機會，導致他們的生活每況愈下。白人工人階層集中于美國中部，多為工業基地和制造業基地。特朗普將自己塑造成了這一階層的代言人，因此在上任之后需要回饋這一群體，而支持弱勢美元的言論是兌現其承諾的一個重要表現。除去言論上的壓力，特朗普的部分經濟政策也在強化美元的下行壓力。如特朗普宣布退出“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）和要求重新談判北美自由貿易協定的決策都明顯傾向于貿易保護主義，這等同于對弱勢美元的支持。就目前的市場情況看，美元的走弱使新興市場基本跑贏了絕大多數發達市場，全球經濟復蘇導致全球股市一片向好［7］。圖2報告了2017年第一季度全球主要股票市場的變現情況。從中可以看到，新興市場股指的平均表現要明顯高于發達市場。新興市場表現出眾的根本原因在于經濟的復蘇，而階段性原因則在于全球股票市場對美元走弱的預期，這一預期則與特朗普目前的言論和重點實施的政策密切相關。圖22017年第一季度各主要國家的股指漲幅資料來源：Wind數據庫。（三）美國匯率政治與人民幣匯率之爭的發展趨勢自2003年起，人民幣匯率問題開始成為美國對華經濟政策中的一個核心問題。盡管此前已經存在各種說法，但“美國政府在人民幣匯率問題上的態度轉變始于其財政部長斯諾在2003年6月16日發表的講話”［4］。在美國國內，匯率問題往往被看成是一個貿易問題，這是由美國國內的相關利益集團造成的［8］。美國對“匯率操縱國”設定的第一個標準即為“持續對美國保持單邊順差”。特朗普聲稱上任第一天就把中國列為“匯率操縱國”，也是出于美國對華貿易逆差的不斷攀升。由于相關利益集團的游說以及美國的黨派政治，政府最終落實具體的匯率政策，中國因此成為最近十多年來最受美國匯率政治關注的國家。據統計，在2005年7月至2016年3月這一期間，美國對人民幣匯率施壓的事件數達到116起，施壓事件的主體分別為美國國會和美國政府部門［9］。在國會方面，部分議員針對人民幣匯率問題提出議案，參議院財政委員會和眾議院籌款委員會就該問題召開聽證會。而美國政府部門則通過多層次的雙邊交流（中美兩國元首會晤、財政部長訪華、中美經濟與戰略對話以及中美商貿聯委會）對人民幣匯率進行施壓。需要指出的是，無論是美國國會還是美國政府部門，其人民幣匯率問題背后的關鍵推動力是多元化的利益集團之間的博弈。而針對利益集團圍繞人民幣匯率的博弈，存在兩個值得關注的現象：一是存在“院外援華集團”對美國保護性利益集團的游說形成了一定程度的制衡；二是“面臨國會對人民幣匯率問題進行立法和要求向其匯報人民幣匯率政策的壓力，美國財政部并沒有一味迎合國內保護性利益集團的政策偏好而在對華匯率外交中采取咄咄逼人的態度”［10］。本文對2001年以來美國施壓人民幣匯率的代表性事件進行了分類（見表1）。從表1中可見，美國相關利益集團與國會通常對人民幣匯率問題采取非常強硬的態度；相比之下，美國政府部門施壓的頻率和強度要有所降低。美國政府部門對人民幣匯率的施壓之所以相對溫和，其主要原因在于兩國日益密切的經濟相互依賴關系。實際上，人民幣匯率問題是否被激化與美國的政治經濟“氣候”密切相關，對人民幣匯率的施壓在一定程度上是解決美國國內問題的一種手段［8］。2016年的美國大選依然離不開對中國貿易政策和匯率政策的攻擊。特朗普上任后，其對待人民幣匯率問題的出發點依然基于美國對華貿易逆差。特朗普內閣成員圍繞貿易政策問題的政策主張基本上分為兩派，即以國家貿易委員會主席彼得•納瓦羅（PeterNavarro）①為首的強硬派和以國家經濟委員會主席加里•科恩（GaryCohn）為首的溫和派。特朗普在上任初期更傾向于強硬派的主張，這在其2017年3月1日向國會提交的《貿易政策議程報告》可見一斑。該報告強調WTO組織的規則不夠強硬，更暗示特朗普政府可能動用《美國貿易法》中的部分條款對中國增收懲罰性關稅①。然而，這一論調并沒有持續太長時間。特朗普在提交了《貿易政策議程報告》之后，其態度趨于溫和，并開始傾向于來自高盛（Gold⁃manSachs）的科恩一派。在特朗普內閣成員中，財政部長史蒂文•努欽（StevenMnuchin）和副部長吉姆•多諾萬（JimDonovan）均來自高盛。高盛“溫和派”在特朗普政府內閣中的地位，在某種程度上決定了目前特朗普并沒有開展實質性的貿易戰的意圖。更為重要的是，自2015年“8•11匯改”以來，中國政府已經動用了5522億美元的外匯儲備以支撐人民幣匯率，因而美國對中國政府“匯率操縱”的指控已完全過時。圖3報告了自2015年至2017年人民幣兌美元匯率、外匯儲備與外匯占款的月平均走勢。“8•11匯改”政策的當月，人民幣兌美元的月平均匯率從6.12降至6.31，創單月最大降幅，市場上存在著較大的貶值壓力。由于央行在一定程度上放棄了對中間價的管理，因此穩定匯率的手段主要依賴在公開市場上出售美元以購買人民幣。這一調控手段必然導致中國外匯儲備的下降。自2015年8月至2016年2月，中國外匯儲備的存量由3.55萬億美元下降至3.20萬億左右，在這半年時間里共縮水3550億美元。外匯儲備的第二次連續下降是從2016年7月至2017年1月，由3.20萬億美元下降至2.99萬億美元，下降幅度達到2028億美元。而在這一期間，中國央行最終將人民幣兌美元匯率控制在6.92以下的范圍內。與此同時，中國在出口方面也已經不完全是西方國家所認為的“出口機器”。在2008~2016年期間，中國出口占國內GDP的比重已經從30.58%降至19.53%。顯然，美國已經難以找到關于中國政府通過匯率操縱低估人民幣以擴大出口的跡象。在多種因素的影響下，2017年4月13日，中美雙方在人民幣匯率問題上達成諒解。特朗普在接受《華爾街日報》采訪時一改之前對中國管理人民幣方式的看法，明確表示不會把中國列為“匯率操縱國”。特朗普之所以改變看法，主要是“因為中國最近幾個月沒有再操縱人民幣匯率，而且他不想因此影響有關朝鮮的談判”［11］。布魯金斯學會資深研究員杜大偉（DavidDollar）也認為，中國實際上在通過調控支撐人民幣匯率，特朗普承認了這一點。由此可見，美國政府部門相比于利益集團和美國國會，更關注國家的整體利益。更為重要的是，中美兩國在人民幣匯率問題上達成諒解是加深中美金融合作的重要契機，這一合作將有利于兩國的經濟轉型與經濟增長。

三、美國的匯率政治、中美戰略與經濟對話和中美金融合作

（一）美國的匯率政治與“中美戰略與經濟對話”自2000年中國取代日本成為美國最大的貿易逆差來源國之后，無論是小布什政府還是奧巴馬政府，都高度重視人民幣匯率問題，并通過“中美戰略經濟對話”（SED）和以后的“中美戰略與經濟對話”（S&ED）等平臺與中國政府進行交涉。從某種意義上說，是美國的匯率政治在一定程度上推動了中美兩國政府通過“中美戰略與經濟對話”這一平臺來處理人民幣匯率問題，特別是推動了中美雙邊金融合作。2000年，針對中國對美貿易順差的擴大、外匯儲備的迅速上升以及隨之增加的軍費開支，美國國會通過“2001年弗洛伊德斯彭斯國家國防授權法案”，建立了“美中經濟與安全審查委員會”（U.S.-ChinaEconomicandSecurityReviewCommission，USCC）。從2001年開始，該委員會每年都向國會提交一份報告。2005年，該委員會在向國會提交的年度報告中指出，美國各行業的制造業者面臨著日益增強的、來自中國境內的外資和華資制造業者的競爭。該報告建議，在人民幣不可能馬上針對美元或以貿易為基準的一籃子貨幣升值25％的情況下，國會應該從四個方面對中國在重估人民幣幣值的行動中采取行動①。根據該委員會的建議和美國國會的要求，小布什政府于2006年同中國政府首腦共同發起了中美戰略經濟對話（StrategicandEconomicdialogue）。②然而與美國國會的預想不同，面對美國國內日益高漲的保護主義壓力，時任美國財政部長的亨利•保爾森在以人民幣匯率問題向中國施壓的同時，試圖將國會及公眾的注意力從狹義的人民幣匯率問題引向中美雙邊更長遠、更廣闊的戰略經濟對話；而這一對話也推動了全球金融危機后中美兩國在金融領域里的合作［4］。保爾森在第一輪中美戰略經濟對話中指出，人民幣匯率是中美戰略經濟對話的核心問題，要求中國政府在人民幣已經升值5%的基礎上繼續升值3~5個百分點。而與此同時，中美兩國政府在雙邊金融領域也開始達成一系列協定①。由此可見，建立中美高層次的對話機制一方面是美國國內的政治需求，即美國政府借助雙邊對話安撫國會和利益集團的不滿情緒；另一方面則是美國政府希望超越貿易和投資的范疇，在中美兩國之間構建起一個多元化的國際宏觀政策協調的框架，其中最具實質性意義的就是在金融領域的進一步合作。2009年初奧巴馬執政后，中美雙方將“中美戰略對話”（SD）和“中美戰略經濟對話”（SED）兩大機制合二為一，建立了中美戰略與經濟對話（S&ED），形成了“一個框架、兩個軌道”的對話體系②。從經濟對話的角度來看，對話議題以宏觀經濟、金融體制以及貿易投資為主。在2009~2016年的八輪對話期間，人民幣匯率的市場化改革經歷了幾次標志性的改革。2012年4月16日，中國人民銀行公告，將銀行間即期外匯市場的人民幣兌美元交易價浮動幅度由5‰擴大至1%。根據國際清算銀行的計算，2012年度的人民幣名義有效匯率從100.19上漲至105.92，升值5.71%；實際有效匯率從102.54上漲至108.66，升值5.97%。③2014年3月17日，中國人民銀行再次針對人民幣匯率的波動幅度公告，將銀行間即期外匯市場人民幣兌美元交易價浮動幅度由1%進一步擴大至2%，并以此增強人民幣匯率雙向浮動的彈性機制。與此相適應，2014年4月，中國人民銀行《中國金融穩定報告2014》宣稱“加快實現人民幣資本項目可兌換”④。2015年8月11日，中國人民銀行改革了人民幣兌美元匯率中間價的報價機制。相比于前幾次匯率制度的小幅調整，這一改革立即導致了人民幣匯率的價值波動。從成效上來看，人民幣匯率雙向浮動特征明顯，跨境資金流出壓力得到了階段性的緩解；同時，人民幣由此擺脫了“匯率操縱”的標簽，抑制了美國匯率政治在人民幣匯率問題上大做文章的勢頭，基本上消除了中美之間爆發“貿易戰”的預期。由此可見，中美戰略與經濟對話在一定程度上實現了兩國就人民幣匯率問題的良好溝通。而從長期來看，人民幣向“自由浮動”的邁進將有助于中國逐步推進國內的各項金融改革，這也將更為符合兩國通過對話機制推動中美雙邊金融合作的長遠目標。（二）以“中美戰略與經濟對話”為平臺的中美金融合作在過去的八輪對話中，中美兩國政府就金融部門改革、加強金融監管以及加快金融市場開放進行了系統磋商。具體來看，“中方的承諾集中在深化金融體制改革、提高金融體系的對外開放程度等；美方的承諾則集中在金融監管改革、促進金融穩定以及給予中資金融機構同等待遇等方面”［12］。在中美戰略與經濟對話這個平臺上，中國的改革成效主要體現在以下幾個方面：第一，給予合格的境外機構投資者（QFII）以更加靈活的投資空間，包括提高QFII投資額度和縮短資金鎖定的期限；第二，放寬QFII的投資范圍和持股比例；第三，允許外資銀行發行人民幣次級債券。截至2016年12月28日，中國外匯管理局共批準了278個合格境外機構投資者進入中國的資本市場，總額度達到873.09億美元。其中，注冊地在美國的機構共有43家，投資額度共計89.13億美元，占全部QFII總投資額度的10.2%。表2報告了審批額度在2億美元以上的美國在華QFII的審批情況。從該表中可見，無論是機構投資者數量還是投資額度，中國在2014年顯著提高了對美開放金融市場的力度，投資主體也更加多元化。雖然這一勢頭在2015~2016年這一期間有所下降，但從審批額度來看，所允許的QFII的投資額度依然保持上升的趨勢。在美國方面，美國對中資金融機構的申請在部分程度上給予了與其他外資金融機構相同的標準待遇：一方面，自2011年起，美聯儲開始陸續批準交通銀行、中國銀行、中國農業銀行、中國建設銀行以及中國工商銀行等大型國有控股商業銀行在紐約、舊金山和芝加哥等地開設分行；另一方面，自2012年起，美聯儲批準中國工商銀行、中國投資公司以及中央匯金投資公司成為銀行控股公司。尤其是2012年5月，美國聯邦儲備委員會首次批準了一家中資金融機構收購一家美國銀行（即中國工商銀行收購香港東亞銀行美國分行），此舉意味著美國首次承認中國銀行業監管標準。在第八輪中美戰略與經濟對話中，美方同意加強在美人民幣的交易和清算工作，并確定一家符合條件的銀行作為人民幣清算行。從經濟合作的角度來看，中美戰略與經濟對話中的談判主要集中于提高經濟運行的市場化程度，即中國政府的承諾基本上圍繞簡政放權，以及利率和匯率的市場化改革等問題。由此，中美金融合作也成為自這一對話機制開啟后進展最為顯著的內容。

四、特朗普執政后中美金融合作的機遇與挑戰

當前中美金融合作的內容主要分為兩類：一類是人民幣匯率、金融市場開放、投資協定以及貨幣互換等雙邊性金融問題；另一類則是共同應對全球金融危機、國際金融體系改革以及金融監管等涉及全球金融治理的問題［13］。如前所述，2008年全球金融危機之后，金融合作迅速成為中美戰略與經濟對話的核心內容，且具有實質性的進展。究其原因，是中美經濟合作需要新的動力。在此之前，中美兩國在貿易領域的相互依賴關系遠遠超過金融領域，呈現出明顯的非對稱性。也正是因為這一點，近幾年來中美兩國之間的貿易摩擦和紛爭頻發，這似乎證明了中美雙邊貿易關系的競爭性開始大于互補性，從而導致繼續深化雙邊貿易合作的潛在收益開始降低。特別是在特朗普執政后，其“美國優先”的執政理念使得美國在貿易領域的對外合作空間越來越窄，整個中美關系也經歷了一波三折。特朗普在競選期間和入主白宮的初期，其對華的強硬態度曾引發了中美關系對抗升級的強烈預期，為后奧巴馬時代的中美雙邊經濟關系平添了不確定性。然而在不到半年的時間里，中美關系便開始峰回路轉。2017年4月，中美兩國元首于佛羅里達海湖莊園會晤后，雙邊經濟關系似乎經歷了一個美好并融洽的“蜜月期”。同年7月19日在華盛頓舉行的首輪“中美全面經濟對話”（Sino-U.S.ComprehensiveEconomicDialogue），作為海湖莊園會晤達成的中美兩國對話機制的升級版，涉及的議題不僅包括兩國之間具體的經貿問題，而且還聚焦長期戰略挑戰。中美雙方就雙邊貿易與投資、經濟合作“百日計劃”和“一年計劃”、全球經濟治理、宏觀經濟政策以及金融業和農業等議題進行了深入的討論并達成了廣泛的共識。同年11月8日，特朗普總統攜美國商貿代表團（包括29位商業及政界領袖）訪問中國。而就在特朗普總統訪華的最后一天，作為此次訪華在經濟領域所達成的重要共識，中國金融業的進一步開放政策正式落地。其中包括未來外國投資者對證券、基金、保險以及期貨市場的投資比例不再受限，同時中資銀行外資持股比例與合計持股比例的限制也將取消①。中國政府在特朗普總統訪華之時釋放中國金融業深化對外開放的信號，為當前和未來的中美金融合作提供了強勁的推動力和堅實的制度基礎。換言之，中美兩國在人民幣匯率問題、金融市場雙向開放以及中美雙邊投資協定（BIT）等方面都將迎來新的歷史機遇。第一，在人民幣匯率問題上，特朗普暫時解除了對中國“匯率操縱”的指控這一做法［14］，在客觀上標志著中國現行的人民幣匯率形成機制得到美方的承認，從而為兩國更深層次的金融合作奠定良好的制度基礎。為此，中美雙方應該及時把握住這一時間窗口，加快兩國在金融領域的合作。首先，在“人民幣匯率穩定已經成為事實上的首要目標”的情況下，中美兩國可以加快推動雙邊貨幣互換協議的達成［15］。與美國進行貨幣互換意味著一國可以將本幣作為抵押，以交換所需的美元流動性，從而對本國的外匯市場進行穩定匯率的操作。中國作為全球第二大具有系統重要性的大國，其宏觀經濟或是金融市場的劇烈波動都可能對美國經濟造成影響，尤其是美國不愿意看到人民幣匯率的貶值，因此中美兩國簽訂貨幣互換協議符合美國的長遠利益。對中國來說，與美國達成貨幣互換協議意味著中國可支配的美元流動性的增加，此舉將顯著增強穩定現有人民幣匯率水平的市場信心。其次，中美貨幣合作可以在貨幣互換的基礎上完善全球貨幣互換網絡。2010年5月，面對歐洲主權債務危機的持續升級，美聯儲、歐洲央行、英格蘭銀行、瑞士央行、加拿大央行以及日本央行結成了以貨幣互換網絡為基礎的全球金融安全網［15］。當前，人民幣匯率已逐步實現市場化的匯率形成機制，為人民幣加入以全球六大央行組建的金融安全網絡創造了條件。更為重要的是，中國人民銀行的加入可以加強其他成員國與中國構建央行層面的信息溝通，從而起到宏觀經濟政策協調的作用。最后，中美兩國可以共同構建多元化的國際儲備貨幣體系。在2008年全球金融危機爆發之后，國際儲備貨幣的多元化改革的重要性日益突出，其中將人民幣納入“特別提款權”（SDR）的貨幣籃子成為這項改革的一個重要環節。而在這一過程中，中國不僅需要加快改革以達到國際貨幣基金組織（IMF）的現有標準，同時也需要美國的支持。人民幣要納入“特別提款權”，需獲得IMF執行董事會85%以上的投票支持，而美國擁有一票否決權。在中美第七輪戰略與經濟對話舉行之前，時任美國財政部長的雅各布•盧（JacobLew）曾作為美國總統奧巴馬的特別代表于2015年3月訪問中國。在雅各布•盧訪華期間，中方公開表示希望美方支持人民幣納入“特別提款權”。然而，盧在訪華結束后并未支持人民幣加入“特別提款權”，而是聲稱“中國還要付出更多的努力”。然而，就在同年11月，雅各布•盧在20國集團（G20）土耳其會議上又表示，如果人民幣達到IMF的標準，則美方對人民幣加入“特別提款權”持支持態度。一個月后，國際貨幣基金組織正式宣布將人民幣作為第五種貨幣納入“特別提款權”貨幣籃子。這一歷史性事件表明，中國自2010年以來實施的人民幣匯率改革得到了國際社會的普遍承認，尤其是“8•11”匯改的成效已逐漸顯現。更為重要的是，美國并未真正阻礙人民幣納入國際儲備貨幣體系之中，這為兩國在全球金融治理方面的合作奠定了良好的制度保障。為此，中美雙方都應該充分認識到，兩國在多元化的國際儲備貨幣體系中的相互合作才真正符合兩國各自的長遠利益。第二，在中美兩國金融市場雙向開放的問題上，中國金融業開放新政的落地，將切實提升中美兩國的發行人和投資者參與對方國內金融市場的積極性和便利性，進而推動兩國在金融服務業開放進程中的雙邊合作。一方面，銀行業開放將有實質性的突破，外資銀行的發展空間將顯著提升。2008年全球金融危機爆發之后，跨國金融機構普遍面臨內外交困的局面，故不得不根據跨境成本和收益的變化調整其在新興市場國家的布局。多數外資金融機構都選擇了回歸母公司所在的本土市場以降低損失。且在2012年之前，中國要求外資金融機構在國內金融機構中的參股比例不超過1/3。此后，這一比例上調至49%。根據中國證監會在市場準入方面的數據，外資參股的證券公司共有11家，其中只有中國國際金融公司的境外股東出資比例達到49%；相比于證券公司，外資參股的基金公司共有45家，其中有15家公司在這一比例上達到了上限。外資參股比例影響著合資企業的經營模式，會導致合資金融機構能夠在中國開展的業務范圍受到限制，從而不利于中國市場對國外金融產品和金融業務的開放。然而與此相對應的是，美國金融市場對中國金融機構開放的程度也同樣較低。中資金融機構之所以在美國面臨復雜的多重審查機制和程序，在一定程度上源于中資金融機構的控股結構以及尚未完全市場化的經營模式，從而導致了其在美國設立分支機構和收購股權等方面受到了限制。此次取消中資銀行外資持股比例的限制，放寬境外金融機構的市場準入限制，進而落實境外發行人和投資者的國民待遇，勢必將為外資銀行提供更大的利潤空間。而美國作為全球金融業最發達的國家，其金融機構在各國的覆蓋面最為廣泛，投資于中國金融市場將符合其全球資源優化配置的核心利益。當然，一旦中國放開了銀行業股權配置比例，美國的安全審查機制也會相應減少中資金融機構在進入美國金融市場時所受到的限制。另一方面，包括證券、期貨、基金管理和保險公司在內的政策調整將在金融市場的廣度與深度上提高金融開放的實質性與有效性。中國金融市場的發展路徑與發達國家不盡相同。具體而言，中國的金融市場是在基礎信用不完善的情況下建立起來的。這一情況導致國內金融市場的制度、規則與監管體系等與國際規則的接軌程度較低，市場封閉性較為嚴重。尤其是在金融改革的過程中，不同類型的金融子市場開放差距較大。雖然中國在加入WTO之后已經在形式、地域和業務范圍等方面逐步放寬對外資金融機構的限制，但依然是為數不多的在銀行、證券以及保險等行業嚴格設定外資持股比例限制的國家（如目前外資證券機構只能通過合資的形式，從事外資股與債券的承銷和經紀業務等）。此次取消外國投資者在此類機構中投資比例的限制，意味著境外投資者的業務范圍和管理權限將有明顯提升，甚至部分金融機構在未來有可能成為外資絕對控股的企業。這一開放將顯著提高金融業市場競爭的透明度，加快國內的金融市場化進程，進而提升資源配置的效率，促使資金成本下降，最終有利于實體經濟的發展。在這種情況下，來自美國的境外投資者與發行人對于市場規則的顧慮會明顯降低，其對于中國國內市場競爭環境的判斷會更加明確，從而有利于其基于自身戰略決策制定投資策略。而中國金融市場國際化程度的提高，也同樣有利于中資金融機構的國際競爭力的提升，促進中國對外投資主體和方式的多樣化發展。第三，中國金融業釋放深化對外開放的信號是促使中美雙邊投資協定（BIT）談判成功的關鍵契機。中美雙邊投資協定自2008年正式啟動談判以來，便成為中美金融合作的重要環節①。其重要意義在于，除去“負面清單”所涉及的行業外，中美兩國的投資者可以在其他行業中進行對等的投資，并給予對方投資者以國民待遇和投資保障，增強兩國雙向投資的意愿，最終有助于緩解中美雙邊貿易的嚴重失衡②。近幾年來，中國企業對美國直接投資的熱度一直高于美國企業對中國的直接投資水平。根據中國商務部和美國經濟分析局的最新數據顯示，截至2016年底，中國企業在美國的直接投資存量已達到605億美元。其中，中國企業對美國制造業的投資規模增長尤為迅速，從2012年的37.94億美元增長至2016年的151.82億美元，增速達到400%；而相對于制造業投資的快速增長趨勢，中美兩國在金融業的相互直接投資則呈現出迂回曲折的特征。據統計，中國對美國金融業的直接投資存量在2014年曾達到147.46億美元，然而在一年后又減至103.15億美元（見圖4）。而美國對中國金融業的投資凈頭寸在2012年為-8.18億美元，在2014年達到19.5億美元，在此后的一年又減至6.34億美元。從目前雙邊投資的比較優勢來看，中國對美國直接投資優勢經歷了從金融業向制造業部門的轉變，而美國對中國的投資優勢一直停留在制造業部門。2012年中國有44%的投資存量分布在金融業，制造業的比重為28%；而在2016年，金融業的比重下降為26%，制造業的比重上升至36%。在美國對華直接投資中，制造業的投資比重一直占據明顯優勢，從2012年的30%增長至2016年的68%，金融業的投資比重則一直處于20%以下的水平（見圖5）。從中美兩國實際的直接投資狀況中可以看出，中美雙邊金融合作水平尚停留在初級階段，同時也存在著巨大的潛在收益。由此，中國金融市場準入的實質性擴大，將有助于美國擴大對中國金融業的投資規模，進而有助于推進中美雙邊投資協定的談判。圖52012~2016年美國對華直接投資凈頭寸的行業分布（單位：百萬美元）資料來源：美國經濟分析局（BEA）。中美金融合作在面臨重要機遇的同時，仍然需要面對長期以來阻礙雙邊金融合作的多種因素。中美雙方在金融合作上的努力已經延續了八輪中美戰略與經濟對話，然而在金融市場準入方面，兩國均有大量的訴求未得以實現；至于在金融監管、金融政策透明度以及利用金融手段促進兩國和全球的基礎設施投資等領域的合作更是進展緩慢［3］。尤其在全球金融治理層面，中國在現有的國際金融體制之外開始有步驟地進行區域層面的金融建制行動［16］，然而美國對此采取了明顯的抵制態度。為配合人民幣國際化的發展戰略，中國在新興國家和周邊區域進行了一系列的金融制度創新，包括建立金磚國家開發銀行、創建亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）以及總規模為400億美元的絲路基金（SilkRoadFund）。面對中國的金融建制行動，美國利用公開批評和極力游說等方式與中國展開制度競爭：一方面，美國批評中國發起的多邊金融機構缺乏“透明度”和“性質模糊不清”；另一方面，美國則以“出人意料的決心”大力勸說其重要盟國不要參與其中。截至2016年12月，中國已經與35個國家簽訂貨幣互換協議并建立了一個貨幣互換網絡，德國、英國、法國、新加坡、澳大利亞等歐洲和亞太發達國家都在其中。但是，美國至今未與中國在貨幣合作方面達成任何國際協議，其對中國的防范態度一直十分顯著［17］。最后，中美雙方在全球金融穩定和國際政策協調方面仍然存在較大的分歧。2008年全球金融危機以后，包括中國在內的國際社會一直呼吁美國應該關注其量化寬松貨幣政策的外溢效應。尤其對于持有大量美元資產的新興經濟體來說，美國量化寬松貨幣政策的實施必然會在一定程度上導致其資產價值的貶值。然而，奧巴馬執政期間的兩任美聯儲主席均表示，美國是以國內經濟恢復為目標推行其經濟政策，“美國國內經濟狀況將是唯一影響美國貨幣政策的因素”［18］［19］。而從中美兩國在宏觀經濟與金融政策協調方面來看，兩國央行體系的組織構成、政策目標以及貨幣政策信息披露的運作模式都存在較大差異，雙方在信息溝通上存在顯著的制度性障礙。綜上所述，中美金融合作雖然在人民幣匯率問題上取得了較大進展，但是在金融市場準入、貨幣合作以及聯合成立多邊開發性金融機構等方面依然存在較大障礙。中美金融合作的困境有著深層次的制度原因，特別是雙方仍然缺乏充分的戰略互信。從中國自身的角度來看，中國的經濟決策模式和經濟運行的市場化程度與發達國家存在明顯的差距；而從美國的角度來看，特朗普政府在國際經濟領域挑起爭端的可能性也依然存在。為此，中美兩國未來的金融合作，需要集中于提升現實利益，即使雙邊金融合作對促進中美兩國的經濟增長產生顯著的激勵效應，以克服兩國在金融領域合作的多重障礙。

五、結論性評述

對于美國的匯率政治，相關利益集團的游說通過美國的政黨政治施壓政府落實具體的匯率政策，往往導致了局部利益被過度放大的結果。作為對美貿易順差規模最大的國家，中國也因此成為近年來最受美國匯率政治關注和影響的國家。為此，只要中美雙邊貿易存在嚴重的失衡，人民幣匯率問題就很難從根本上擺脫美國匯率政治的“陰影”。就在特朗普政府宣布不會將中國定性為“匯率操縱國”之后不久，參議院領袖查克•舒默（ChuckSchumer）就表示，要對中國采取強硬手段，再次迫使特朗普展開行動［20］。然而，盡管中國對美貿易順差在短期內不會發生根本性的改變，但是中國匯率制度的市場化改革也抑制了美國的匯率政治。可以肯定的是，中美兩國在人民幣匯率問題上的合作是加深中美金融合作的重要契機。從長遠來看，中美金融合作的實質性進展也將是抑制美國匯率政治的有效方式。如果中美兩國達成貨幣互換協議，并進一步開放金融市場準入，將在微觀層面上擴大雙邊金融合作的市場基礎和社會基礎。簡言之，兩國貨幣關系的穩定將有利于促進兩國更加平衡的雙向貿易和雙向投資的實現。為此，中國應該抓住這一歷史機遇，進一步加快國內的金融體制改革和結構調整；與此同時，加強與美國財政部和商務部等政府部門之間的磋商與合作，以建立經濟、金融領域的戰略互信、鞏固雙邊金融合作的制度基礎。

作者:王冠楠 項衛星 單位:吉林大學經濟學院