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一、大陸行政法概念與香港行政法概念的比較

香港法律直接屬英美法系，其法律部門分類及對行政法的理解都直接受英美法系學者的影響。英國著名憲法學者戴西（Dicey1835—1922）曾對英國法治理論作出過突出貢獻，他所理解的法治主要有三點含義：（1）法律對于政府的權威有絕對的優勢，即“法律至上”；（2）普通法院據以審判的法律，對政府官員和人民普遍適用，即“法律面前人人平等”；（3）個人權利并非來自政府的成文法律的賦予，而來源于法院解釋和執行的一般法律，即來自“自然法”。他的思想雖然蘊含了現代行政法的寶貴精神，但同時他恰恰又否認英國行政法的存在。這主要與戴西否認法國行政法的地位，認為法國行政法并不符合“法治”原則有關，因為法國行政法規定政府與公民之間發生爭議不受普通法院管轄而由行政法院管轄，同英國制度不同，顯然戴西誤解了法國行政法，他犯了“以己律人”的毛病。

盡管戴西的觀點有一定深度，但未免顯得狹隘，其觀點還影響了以后的英美法學者。例如他把法律定義為“由法院實施的規則”，顯然把現代國家中大量由政府來實施的規則排除在外，因此目前在香港僅有的幾本行政法學著作中都把行政法局限在行政程序和司法審查方面。〔1〕這既是優點，又是缺點，其優點是強調行政法是“控權法”，強調對行政行為的程序控制和司法審查，這表示了現代行政法的一個重要發展趨勢，但是它犯了以偏概全的毛病。以大陸行政法學的觀點來看，行政法不僅僅是“控權法”，而且是“管理法”；不僅包括法院對行政機關活動的司法審查，而且包括行政機關自身組織的法制化、行政行為的法制化和對行政機關監督的法制化，其外延要寬得多，其內涵也豐富得多。行政法是有關行政權的授予、運行及對其監督的法律規范的總稱，它包括行政組織法、行政作用法和監督行政法三大組成部分，目前越來越多國家采用這樣的行政法概念。

二、香港的成功因素之一是有豐富的行政法

以大陸行政法學的觀點來看，香港行政法決不局限于行政程序和司法審查，而且包括許多部門和不同層級的行政法規范，這是導致香港經濟繁榮和社會穩定的重要因素。

香港地狹人稠，缺乏自然資源，第二次世界大戰后開始工業化，六、七十年代經濟急速增長，這其中重要原因就是實行市場經濟體制，在這種體制下，經濟生活主要按照價值規律、供求規律和競爭規律運行，因此這是一種開放的經濟、高效的經濟。但是我們仔細研究，正象世界各國、各地區沒有純粹的市場經濟一樣，香港也不是純粹的市場經濟，香港市場經濟體制本身就要求其政府管理具有適當性和有效性。研究香港的學者們雖然存在爭議和分岐，但一般都認為香港政府在管理經濟乃至社會生活中采取了一種“積極的不干預主義”，而且這種政府依靠“明確、可靠、堅定和持久”的法律支持。筆者通過觀察，了解到：香港實行自由企業制度，在這一制度下，資源分配是否有效，主要依靠市場的公平競爭，但當市場失效，出現壟斷或者市場增長過速對社會整體利益構成威脅或危機時，政府就需運用法律手段加以必要的限制和監督。香港政府在經濟管理中十分注意維護社會公共利益原則，并取得相當的成功；而且在“服務行政”、“前瞻行政”方面頗具特色，例如近幾年來在加強教育投資、加速科技發展方面很有成效。一般學者都承認香港政制的一個特色就是實行行政指導模式，即建立一個穩定的高效率的依法行政的香港政府對香港經濟、社會發展是至關重要的。對這個政府既必須在法律上賦予充分的權力，同時又必須配以有效的法律監督，這是一種責任政府的體制，對政府的控制既不能太嚴，也不致太松，太松的話會導致政府濫用權力或發生違法行為，太緊又可能使行政機關失去自由裁量的靈活性、應變性和機動性。正如政治學家塞繆爾。亨廷頓等學者在《民主的危機》一書中的描述的：“在權威與自由、權威與民主、政府與社會之間如何達到一種百分之百、令人滿意的平衡顯然有各種不同的觀點。事實上，實際的平衡是隨著一個歷史時期向另一個時期的發展而不斷變化的。這種平衡中的被動不僅是可接受的，而且也是立憲民主的有效機制的根本因素；同時，大幅度的波動不是產生過多的行政管理，就是權威太少。”〔2〕香港行政法在實現法治方面，在處理公權力與私權利的矛盾方面，有其一定的特色。例如最近在討論醉酒駕車與檢控方面法律規定和執法程序的問題，在討論香港稅務局向法庭申請搜查令取走醫生保存病人記錄引起的隱私權的保護問題，輿論界和法律界都對行政法的保障權力功能與控制權力功能的平衡關系作了有益的探索，這種討論以及研究成果在實踐中的應用正在把香港行政法推向一個新的發展階段。

三、香港行政法的特點和優點

1997年香港主權回歸中國之前，香港法律是由英國的普通法、衡平法、適用于香港的英國法例、香港自身的法律及習慣法等所組成的混合物。而香港目前的成文法除了《英皇制誥》、《皇室訓令》和樞密院令以及在香港適用的英國議會法例外，在實際生活中起作用的主要有香港立法局制定的條例以及香港的“附屬立法”-規例、附則和規則等，此外，還存在行政命令，在香港稱之為“法令”（order）。這些條例、規例、附則、規則、法令等等，涉及社會管理、經濟管理的方方面面，因此是香港行政法的眾多淵源（即表現形式），研究香港行政法主要研究這些行政法淵源。它們的特點和優點主要表現在以下方面：

（一）規范形式的多元性、層次性

前已述及香港立法局制定的條例（Ordinance），是香港法律的重要淵源，也是香港行政法的主要組成部分。香港以往雖然追隨英國法制，屬于普通法系，強調判例的作用，但是香港立法機關對成文法的制定還是十分重視的，作為立法機關的立法局，其主要職責就是制定條例。香港立法局成立以來，已頒布了六百多章條例，其內容包羅萬象，但相當部分涉及政府管理，例如土地管理方面就有《田地注冊條例》、《收回官地條例》、《政府土地權（收回及授權管理輔助辦法）條例》等近十個條例。涉及公民生活方方面面的條例很全面，例如有公安條例、道路交通條例、鐵路條例、城市設計條例、公共衛生條例、警察條例、海港管理條例、醫生注冊條例、稅務條例、電訊條例、社團條例、人民入境條例、廉政公署條例、危險品條例等等，可以說香港居民從搖籃到墳墓，其生活的主要方面都由條例加以規定。

香港行政法，除了立法局制定的條例外，主要還表現為“附屬立法”的規例、附例和規則。所謂“附屬立法”，是指條例之外的輔助法規，它是由香港立法局為實施條例而授權香港行政局、市政局等有關機關或政府官員制定的，其制定程序比條例制定程序要簡單，是實施條例的具體規范，其內容主要是有關適用條例的實施細則，它們必須依條例而制定，不能超越條例所現定的范圍，更不能與條例內容相抵觸。

此外，香港政府官員還根據香港條例的授權，為執行有關條例而頒布許多行政命令，這些命令是針對具體問題和一定范圍事務的普遍性規范，具有法的效力，大部分涉及香港行政管理的某一方面。例如有《邊境禁區令》、《山頂纜車（收費）令》、《海港管理（公共裝卸貨物區）令》、《人民入境（羈留場所）令》、《香港油麻地小輪公司（輪渡服務）令》等，這些行政命令均受條例的限制，凡違反條例而頒布的行政命令，都是無效的。可見，香港行政法形式多樣，層次井然，因而能適應香港行政管理的需要。

（二）規范內容的豐富性

香港雖彈丸之地，但“麻雀雖小，五臟俱全”，其行政法規范的內容十分豐富。香港法學界缺乏法律部門的專門分類，也缺少學者對此加以精心研究，但從大陸行政法學者看來，無論對行政法進行何種方式分類，香港行政法的門類是很齊全的。例如根據行政法規范的性質為標準，可把行政法分為行政實體法和行政程序法，香港行政法這兩方面性質的規范和規范性文件都有，例如專門有關行政程序法方面的有《行政上訴規則》等等。再如根據行政法的調整范圍和作用，可分為行政組織法、行政行為法和監督行政法，香港這三類行政法都有，《香港總督特派廉政專員公署條例》、《市政局條例》、《人民入境事務處條例》就屬行政組織范圍。根據行政法調整領域的不同，人們通常把行政法可分公安行政法、交通行政法、教育行政法、衛生行政法、稅務行政法、商業行政法等等，如按這些分類來看，香港各部門行政門類齊全，尤以經濟管理行政法和市政管理行政法最為突出，各行各業都有行政管理規范性文件可遵循。實際上，政府對公共事務的管理深入至基層，政府事務并不是也不可能完全由政府部門來處理，有些負責貫徹執行政府意圖和政策和組織也不屬于正式政府機構，在香港，這類公共或半公共團體的活動，也由行政法加以規范，例如有的根據立法局法例成立的法定機構，如房屋委員會（HousingAuthority）、魚類統營處（FishMarketingQrganization）考試局（ExaminationAuthority）都由行政法調整，香港大學、香港浸會大學、香港中文大學、香港理工大學等主要大學，都有條例如以規范，此外政府認為重要的營業公司，如地下鐵路公司、香港隧道有限公司，以至于私人開設的公用事業公司，如煤氣、電燈、電話、電臺、電視臺、輪渡、公共汽車等，都有行政法加以規范，這體現了政府對這些組織和機構不同程度的控制，使這些公眾團體和法定法人都能協助政府推動行政政策和實現政府目標，從而為香港經濟繁榮和社會穩定發揮作用。

香港政府的公務系統有顯著特色，它依照合法、高效、服務原則運行。目前布政司署（GovernmentSecretariat）是香港政府施政中樞，管理范圍很廣，包括行政、政務、教育、衛生、福利、保安、運輸、經濟、金融、工商等。香港公務員制度為政府所有部門及多種由政府提供服務的其他行政單位配備所需的人才，其公務員可分為一般性公務員和職業性公務員，一般性公務員可安置到任何政府部門工作，包括政務官（administrativeofficers）、行政官（executiveofficers）私人秘書、翻譯人員和后勤人員；職業性公員通常只是在某一種部門中工作以運用其特殊專業知識和技能為公眾服務，包括警察、獄政人員、消防隊員以及教師，政府律師等。研究香港行政法應在普遍了解香港各類行政制度基礎上對其具有特色的部分重點加以研究，從而對香港行政法內容的豐富性有更深刻的認識。

（三）行政立法的嚴肅性、周密性

香港行政立法的嚴肅性集中體現在制定條例的程序方面。香港民意咨詢制度是一個頗有特色的制度。幾乎所有香港政府及半官方機構，都設有各類咨詢組織收集意見為政府立法和決策提供參考，香港政府有關條例的制定首先要咨詢民意，并在報紙上展開爭論或討論。條例草案擬出后須經行政、立法兩局議員審議才能正式提交立法局進行公開辯論，最后在立法局三讀通過。所謂“三讀”，即首讀、二讀與三讀。“首讀”只不過宣讀法案的題目，“首讀”后馬上進行“二讀”，“二讀”由提出法案的官守議員對法案要點作簡短說明后，即告一段落。在進行“二讀”辯論前，非官守議員先對新法案進行審議，然后決定是否應成立特別專案小組進行詳細研究；如有反對意見，可在“二讀”辯論進行后提出；如法案爭論較大，“二讀”辯論則可能再次暫停，待修正后再恢復。法案經“三讀”后，立法局可成立一個特別委員會，對二讀辯論中提出的問題作詳細審查。在認為各項修正已經明確后，即由律政司動議進行“三讀”，三讀通常只是一個表決程序。條例法案經委員會審議和立法局三讀通過后，須經港督同意并簽署，才能成為法律。一般議案需要一個月左右才能通過立法局程序。可見，條例的制定是很嚴肅的，從而保證了立法的穩定性。

為了使行政立法不僅有穩定性，而且有必要的適應性和靈活性，香港政府通過“授權立法”形式產生“附屬立法”來補充條例，這些附屬規則的制定與修改程序比較簡單，能根據社會情況變化，及時解決條例實施中發生的新問題，對及時處理社會治安和社會秩序中的新矛盾十分有用。可見，條例與附屬立法有主有次，有統有分，相互配合，相得益彰。

（四）執法的嚴格性、權威性

嚴格執法是政府的生命，如果立法得不到有效實施，就等于無法。香港法制獲得相當成功，其最重要的一個特點是嚴格執法，使行政法得到全社會普遍的遵守，不僅公民的活動必須符合法律，而且政府自身的活動必須處于法律的控制之下，這正顯示出香港社會的行政法治特征。

香港行政執法體現了幾個原則：

1.行政執法合法性原則：

政府及其機構的權力必須有法律明確的充分的授予，香港政府條例對各機構的職權加以明確的規定，便于這些機構依法行使職權。例如核數署專門負責審核所有政府帳目和地方行政機構和公共團體的帳目；廉政公署必須按《防止賄賂條例》去進行肅貪工作；行政事務申訴專員專門負責處理市民對政府部門行政失當投訴事務

，這樣各機構各司其職，不易發生越權或失職問題，使行政執法機關能依法獨立地處理其職權范圍內行政違法案件，不受其他機關、團體和個人的干涉。

2.行政執法合理性原則

香港行政執法機關享有一定幅度自由裁量權力，這就要求執法機關依照法律精神和立法目的去執法，防止

顯失公正處罰等現象的發生。例如香港有關罰款上限比較高，但具體處罰時則由執法官員根據實際情況作出處罰，并經常和同類案件進行比較，使之處罰幅度合理，產生較好執法效果。

3.行政執法程序性原則

香港尚沒有統一的行政程序法，但有關條例對執法程序的規定比較周密，因此對行政執法的質量有所保證。香港報界刊載的案例中常常涉及對行政法程序問題的討論，例如1995年3月曾對機電工程署引用《安全條例》，指派成立紀律小組，以調查處理電梯意外事故案件中聆聽程序是否合法問題進行過討論，在該案中電梯商認為機電工程署長兼任檢控者及審判員角色，會形成偏見，反對聆聽；機電署發言人則認為：紀律聆聽小組成員包括各方代表，聆聽程序合法。又如1995年3月申訴專員公署完成對屋宇署清拆違例建筑物程序的調查，認為其執法程序尚有欠缺，需要改進，屋宇署則保留意見，展開激烈爭論。可見，有關執法程序的公正性、合理性在香港已引起重視，并常常把執法程序與人權保障掛起鉤來。

4.行政執法及時性原則

行政執法貴在及時，這是由行政執法的性質和任務所決定的。因為行政執法不及時，行政違法會向社會蔓延，造成的損害后果就會擴大，給公共利益造成難以彌補的損害。為此香港行政法中對執法的及時性加以規定。例如《香港法律》第232章《警察條例》明確規定警方的18項職權，主要是維持公共安寧，保障市民生命和財產安全，以至警方在截查、拘捕、羈押市民及入屋搜查方面擁有較大自由裁量權，但同時以嚴格執法程序和時效制度來約束警察權力，例如拘捕后必須在48小時立案關裁判司署審理，不得拖延。另外，行政執法程序中還有簡易程序的規定。（五）司法監督的廣泛性

原來香港的普通法院，一般只受理刑事和民事案件，不受理個人對政府提出控告的行政訴訟案件，這種情況到1952年香港當局頒布《政府訴訟條例》后開始改變，香港的司法審查和行政訴訟制度逐步建立起來，現行香港法例第300章《政府訴訟條例》是在1964年修訂后實行的，共34條，其要旨是規定政府可受司法審查的范圍和法律責任，根據此條例，“任何人士按照總督批準的最高法院規則規定之有效程序，可對政府提起訴訟。”該條例第4條至第8條，詳細列舉了政府在侵權行為中的責任；政府雇員在侵犯專利權、注冊商標權和版權以及其他超越授權范圍行為中，政府應負連帶責任等等。《政府訴訟條例》的頒布實施，使香港普通法院有了通過司法訴訟程序來監督政府行政活動的部分權力，使個人對政府提起訴訟的行政訴訟制度具備了基本的成文法律依據。

目前香港的政府訴訟除了在普通法院系統中進行外，更多的則是在近二十年來相繼建立的一些準司法性質

的行政裁判所中進行。在香港稱之為審裁處的這些裁判機構，也是根據專門的條例、規則設立并行使管轄權的，它們適用簡易的訴訟程序，例如1974年設立并于1982年起擴大行使原有租務審裁處部分權限的土地審裁處，是香港最大的審裁處，主要負責裁定因政府收回土地和因政府或私人征用土地而發生的糾紛并確定政府或有關人士應給予受影響的被征收者的賠償金額。

香港除政府訴訟制度外，還有本地不少渠道通過非司法救濟措施來解決政府與個人之間糾紛，例如前已涉及的咨詢制度，也包含了市民對政府不滿可通過眾多咨詢機構向政府反映，申辯“行政冤情”。根據現行香港制度，香港公民權利一般不是采用成文法典確定的形式，而是采用法律約束以外的“剩余原則”加以確定，即公民有做任何事情的權利，只要他不觸犯法律的規定。同時，由于英國政府承認聯合國兩項公約，即《經濟、社會與文化權利的國際公約》和《公民權利及政治權利國際公約》，并有所保留地適用于香港地區，因此香港公民的權利是廣泛的，這些權利的規定及救濟途徑的開拓對香港市民爭取和建立一個穩定繁榮的社會是有積極影響的。當然，由于香港行政法的形成與發展，有著特殊的歷史背景，其殖民主義色彩是不言而喻的，香港公民的權利也受到不少客觀上的限制，因此1997年香港回歸中國懷抱后就有一個香港政制的發展和行政法更新、完善和發展的問題。

四、香港行政法發展展望

目前離1997年7月1日中華人民共和國恢復對香港行使主權已為時不多。香港原有法律是香港處于英國管治之下，由港英當局按其立法程序制定有關法律，行政法亦如此，因此香港行政法也面臨一個如何過渡和發展的問題。這一過程應分為“九七”之前與“九七”之后兩個階段。

“九七”之前，香港行政法的“龍頭”是香港的“憲法性”法律，即英國在管治香港時曾頒布過構成香港

政制與法制基礎的幾個文件，包括《皇室制誥》和《英皇訓令》等，香港行政法不可避免地反映英國對香港以及香港各政府部門相互間的權力關系，反映英國管治下香港政治制度、法律制度的基本架構和基本原則。中國政府早在中英聯合聲明中作出了香港現行法律基本不變的莊嚴承諾。因此為了實現平穩過度，香港行政法應力求穩定，力求穩定的意思包括：

（一）在過渡期，不應該也不必要對香港現行行政法進行大面積修改，更不能對現行行政法作同《香港特

別行政區法》相抵觸的重大修改。最近幾年，港英當局往往不顧中方反對，也不同中方磋商，就按其單方面意圖，修改或重新制定法律，有一些修改反而使原來不同基本法抵觸的法律出現了同基本法抵觸的情況，這種情況值得注意。修改《社團條例》是一個突出的例子，這個條例本來有禁止本地社團發生聯系和海外政治團體不得在香港設立分會的規定，這同基本法第23條規定是一致的，但修改《社團條例》時卻公然無視基本法，把這個極重要的規定刪掉了。英國政府在中英聲明中也作出保持香港行法律基本不變的承諾，因此其企圖拋開基本法對現行法律作大修改是違背中英聯合聲明規定和精神的。

（二）目前香港預委會法律專題小組已開展對香港原有法律的審查工作，重點對條例進行仔細的審查，同

時旁及相當數量的附屬立法的審查。審查的初步結論是：絕大部分條例同基本法不抵觸，“九七”以后都可以作為香港特別行政區法律保留下來。同基本法抵觸的條例是少數，而在有抵觸的條例之中，整個內容同基本法抵觸到了“九七”后不能再采用的條例只是極少數。這就是說，香港行政法應是基本穩定的，這樣做，一方面維護了香港行政法本身的穩定性，另一方面對香港平穩過渡是很有利的。

（三）“九七”之后，香港政治地位將發生根本變化，英國的管治連同行使管治的機構、官職將不復存在

，取而代之的則是中國對香港的主權和香港特別行政區的高度自治。對于行政法來說，其“龍頭”不再是原來的《英皇制誥》和《皇室訓令》，而是《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，這必然會給行政法注入新的活力，并帶來一些變化，從長遠來看，對香港行政法的完善和發展具有巨大意義的。首先，在“九七”之后，“英女皇”、“皇室”、“聯合王國”政府等等字眼不能再在香港行政法中出現，因此必須通過法定程序對現有行政法加以修改，例如“皇家香港警察”應改為“香港警察”等等，這些修改是不難做到的。

（四）現有香港行政法的成功制度的經驗必須認真總結，在“九七”后進一步完善、發展，例如香港公務員制度以及肅貪防腐制度中有不少成功經驗，這些不但不應作變動，而且要做穩定工作，使之有延續性、穩定性，對今后香港穩定、繁榮有利。中英聯合聲明和基本法中所說的香港原有法律是指普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法。因此凡同基本法不相抵觸的都要保留。從長遠來看，在基本法的指導下，香港行政法還有一個繼續發展問題，因為香港基本法對香港社會經濟制度，對香港公民的基本權利和自由，對行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策都作了明確規定，這對香港行政法的發展是極為有利的，其他普通法國家和地區行政法發展的經驗可以被香港借鑒，大陸行政法的成功經驗也可以被借鑒，但這一切都要適應香港地區情況，并有助于香港基本法的實施，應該說，香港行政法上的發展前途是十分廣闊的。例如香港基本法規定了“特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理”，“香港居民有權對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟”，“香港特別行政區設立廉政公署，獨立工作，對行政長官負責”等內容，這些規定使香港公民參與行政管理的制度、行政訴訟制度、廉政公署制度等都有了更堅實的法律基礎，可見香港行政法在“九七”以后會有更光明的發展前景。

注釋

(1)如DovidClark、Benediotlai、AmeliaLuk《HongKongAdministrativeLaw》，PeterWesley－Smith：《ConstitutionalandAdministrativeLawinHongKong》。

〔2〕《民主的危機》一書第58頁，中國求實出版社1989年版。