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編者按：本文主要從國家優勢與有效制度供給不足的悖論；國家主導型制度變遷下提升制度供給能力的困境；市場崛起：走出國家困境的再出發；結論：制度變遷中國家重要性及作用領域的重新界定進行論述。其中，主要包括：國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源、制度是一種秩序，由一系列的規則構成、通過引進或集中開發新技術、擴大市場規模引導制度變遷、不論是誘致性制度變遷或強制性制度變遷中，國家的作用都是明顯的、中國公用事業的制度變遷才得以啟動、相關法律規范不健全、企業市場主體地位尚未確立、有效的競爭機制尚未形成、科學合理的價格管制體制尚未建立、國家固然也有建立有效率產權結構的動機、國家財政收入壓力、重新審視國家在制度變遷中的作用，并重新界定其作用領域等，具體請詳見。

摘要：“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”，這一悖論使國家成為新制度經濟學研究的核心，將國家作為影響經濟績效和制度變遷的內生變量納入分析框架，并運用經濟理論進行研究和探討，從而形成了其獨特的國家理論。其中關于國家與制度變遷關系的闡述又是這一理論的重要內容。本文將利用這一理論的研究成果，對轉型期我國公用事業民營化改革進行一定的反思，從而進一步探討國家在公用事業民營化改革這一具有重要意義制度變遷中的作用。

關鍵詞：制度變遷；公用事業；民營化；國家作用；反思

“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。”[1]這一悖論使國家成為新制度經濟學研究的核心，將國家作為影響經濟績效和制度變遷的內生變量納入分析框架，并運用經濟理論進行研究和探討，從而形成了其獨特的國家理論。而其中關于國家在制度變遷中作用的闡述又是這一理論的重要內容。本文將利用這一理論的研究成果，對轉型期我國公用事業民營化改革進行一定的反思，從而進一步探討國家在公用事業民營化改革這一具有重要意義制度變遷中的作用。

一、國家優勢與有效制度供給不足的悖論

在新制度經濟學看來，制度是一種秩序，由一系列的規則構成。T·W·舒爾茲說：“我將制度定義為一種行為規則，這些規則涉及社會、政治及經濟行為。”[2]制度變遷是指制度的替代、轉換與交易過程。當要求改變現有制度的行為主體集合的力量超過了要求維持該制度的行為主體集合的力量時，制度將發生變遷。一般來說，它是一種效率更高的制度安排對另一種制度安排的變遷。按照馬克斯•韋伯的定義，國家是一種在某個給定地區內對合法事業強制性手段具有壟斷權的制度安排。由于在使用強制力時有很大的規模經濟，因此，國家屬于自然壟斷的范疇，因為國家具有強制性、壟斷性以及規模經濟的天然優勢。所以，國家一旦形成，就能利用其優勢干預和推動制度變遷，對制度變遷發揮著獨特的、舉足輕重乃至決定性的作用。按照我國學者黃新華的總結，[3]具體表現在如下幾個方面：

首先，從制度變遷的需求上看，國家既可以通過改變產品和要素的相對價格比例來促進制度變遷，也可以通過引進或集中開發新技術、擴大市場規模引導制度變遷。

其次，從制度變遷的供給上看，國家既可以通過修改憲法保持寬松繁榮的研究氛圍，加強知識存量的積累，增加制度的供給能力，鼓勵制度創新的積極性，也可以利用其強制性和規模經濟的優勢，降低制度變遷的供給成本，解決制度供給的持續性不足(即制度供給少于制度需求的現象)。

再次，從制度變遷的方式上看，不論是誘致性制度變遷或強制性制度變遷中，國家的作用都是明顯的。誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。[4]誘致性制度變遷的特點可以概括為贏利性、自發性和漸進性。作為一種自發性變遷過程，在誘致性制度變遷中，國家的作用主要是以法律、命令等形式承認由個人或一群人響應獲利機會而創立的新制度。強制性制度變遷是由國家命令與法律引入和實行。強制性制度變遷的主體是國家,因此國家發揮了決定性的作用：(1)憑借自己壟斷的強制力，國家能以最短的時間和最快的速度推進制度變遷,從這一點上看，強制性制度變遷的效率很高。(2)國家可以通過制定強制性規則、意識形態控制、稅收等手段減少或抑制搭便車現象，從而降低制度變遷的成本,加速制度變遷的進程。(3)憑借自己的暴力潛能和規模經濟的優勢，國家可以在強制性制度變遷中降低組織成本和實施成本。（4）供應作為純公共物品的制度。有些制度是屬于純公共物品性質的，個人無意、無法也無須創造，這就需要國家來組織供給。

以上是新制度經濟學國家理論關于國家與制度變遷關系簡單的概述，不管是從制度的需求角度還是從制度的供給角度，以及不同的制度變遷方式，即強制性制度變遷或誘致性制度變遷的角度來看，都體現了國家在制度變遷中的優勢地位。事實上，正是國家這種天然優勢，中國公用事業的制度變遷才得以啟動。因為，中國公用事業的民營化改革在以適應市場經濟的制度安排取代適應計劃經濟的制度安排的過程中，市場取向的制度變遷主要表現為國家起主導作用的自上而下的強制性制度變遷。這種判斷主要是基于以下事實：（1）國家主體借助行政命令、法律規范及經濟刺激，在一個金字塔式的行政系統內自上而下地規劃、組織實施和監督公用事業改革；（2）盡管潛在制度收益的出現會誘發微觀主體（市場）的制度需求，但只有當國家的制度創新收益大于成本時，實際的制度變遷才能發生；（3）國家為公用事業設置了嚴格的進入壁壘，即其他利益主體只有得到國家授權才能進行制度創新。然而，隨著我國公用事業民營化改革的不斷深入，這種國家優勢在實踐中卻表現出了與民營化改革有效制度供給不足的悖論，具體體現如下：

1．相關法律規范不健全。公用事業從計劃經濟條件下的壟斷到市場經濟條件下的開放、競爭，是一個利益博弈的復雜過程，必須有嚴格的法律基礎，以保證改革有序運作。而目前的情況是，大多公用事業的民營化改革要么無法可依，要么難以適應市場變化和改革所需。如電信改革雖進行多年，卻一直無法可依。1986年六屆全國人大常委會通過的《郵政法》沒有涉及電信產業，2000年國務院第31次常務會議通過的《電信條例》也只是行政規定。又如，在吸取民營投資方面，我國也沒有一個整體性系統性的法律規范，以便于為公用事業的民營投資提供法律保障。民航、電力、鐵路等產業雖有專門法律，但都制定于產業改革前，對市場運作和市場規范幾乎沒有涉及。

2．企業市場主體地位尚未確立。改革開放后，我國對公用事業高度合一的政企關系進行了一定的調整，但迄今為止，政企合一、政府壟斷經營的體制并未完全打破。企業并未成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的市場主體，缺乏自主權和積極性。公用企業的生產經營活動，特別是較大的投資活動一般均由政府安排，企業沒有實質性的經營決策權。考慮到公用企業在生產經營中虧損巨大，而國家財力有限，所以有些地方政府盡量控制企業的生產能力，只要求滿足基本供求矛盾，不鼓勵技術創新，寧可讓多余的生產能力閑置。例如，北京市政府禁止外地公民購買公交月票。

3．有效的競爭機制尚未形成。目前來看，我國公用事業的主要業務大多是由政府的企業（或機構）獨家壟斷經營的，政府既是管制政策的制定者和監督者，又是具體業務的實際經營者，這就決定了企業缺乏內部與外部的競爭壓力，沒有追求成本最小化的動力和壓力，從而導致組織管理的X低效率，[5]服務質量差，管理水平低，內部非效率現象嚴重；人浮于事、工作效率低下等現象普遍存在。以中國電信為例，電信網的技術水平、設備先進性已超過了不少發達國家，但動作效率、運行素質和經濟效益與發達國家相比則相差甚遠。據統計，美國7家“小貝爾”每員工接線主線數平均為329，歐洲為230，而中國電信只有91。到1997年上半年，北京的裝機等時間平均仍然高達36天。[6]

4．科學合理的價格管制體制尚未建立。首先，定價偏離成本，有礙公平競爭。過去市政公用設施的建設費用主要由國家承擔，價格資費從未按成本計算，而今市場準入形成多元化投資結構后，又因各投資實體成本核算的復雜性，價格資費也未按社會平均成本計算，不僅有悖于《價格法》“依據社會平均成本等制定政府定價和政府指導價”的規定，而且“一廠一價”極易導致不公平競爭；其次，價格聽證收效甚微，價格決策的公正與科學性大打折扣。價格聽證制度實行五年來，全國舉辦各類價格聽證會不下500場，由于聽證申請方的局限性、聽證代表素質構成的差異、信息掌握的不對稱等原因，各類聽證總是為“漲”不為“降”，而且論“漲”的理直，論“降”的理虧，有的甚至公開做秀，嘩眾取寵，論證價格幾乎成了運營者的獨角戲；再次，價格規制的反競爭性產生了從管制中獲益的利益集團。價格管制限制其它企業以價格或質量來贏得市場，從而提高了現存企業的價格和利潤，不僅壟斷發膚無損，引入競爭形同虛設，而且大量收入的再分配促使政治力量與受管制企業經濟利益相互作用，成為腐敗滋生的溫床。

5．多渠道的投融資體尚未形成。我國公用事業建設投資主體單一，缺乏穩定、規范的資金來源渠道，沒有形成多元化的投融資新機制，造成公用事業建設滯后于城市整體發展，難以滿足社會經濟發展和改善城市居民生活的需要，資金不足的問題仍然比較突出，不僅使許多新建工程項目不能如期完成，也使得城市公用事業企業經營更加困難。以電力為例，中國政府自80年代以來就開始實行以“集資辦電”為主要內容的投融資體制改革。但迄今為止，電力短缺狀況不僅沒有得到根本緩解。從空間上看，已由局部性缺電擴大為全國性缺電，1994年除寧夏電力供應略有剩余外，其它29個省級行政區都不同程度地“入不敷出”；從時間上看，已由間隙性缺電發展為延續性缺電。1992年我國全年共缺電1117-1489億千瓦時，按每千瓦時創造的工業產值4.9元計算，全國因缺電而損失的工業產值就達5473-7296億元。[7]

二、國家主導型制度變遷下提升制度供給能力的困境

應當肯定，既定的強制性制度變遷在以較低成本啟動中國公用事業民營化改革方面發揮了重要作用，是在特定的政治、經濟、文化背景下作出的現實選擇。但隨著改革的不斷深入，這種方式與進一步提升制度供給水平之間存在根本性的沖突，它不能再以較低的成本實現民營化的制度選擇目標。

從制度供給的角度來看，國家進行制度創新要實現的目標是雙重的：一是通過降低交易費用使社會產出最大化；二是通過形成產權結構競爭與合作的基本規則使權力中心及由其代表的利益集團的收益最大化，以贏得最大化的政治支持，抑制對其執政地位構成潛在威脅的反對派勢力的生長。但是，這兩個目標并不是完全一致的，“在使統治者（和他的集團）租金最大化所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效率的體制之間，存在著持久的沖突”，[8]國家很難在這兩者之間選擇一個“皆大歡喜”的“均衡點”。（如圖1所示）因為，國家為實現第一個目標，它要求形成一個排他性和可轉讓的產權結構，以提高資源配置效率；而為實現第二個目標，國家將為不同利益集團設定不同的產權，低效率的產權結構將不可避免。

從右圖來看，統治者（國家）很難在產出最大化與租金最大化之間找到一個滿意的均衡點，是讓oa>ob，還是ob>oa，或者oa=ob，這并不是由統治者的偏好決定的，而是受該國社會政治經濟發展情況、歷史傳統以及外在競爭壓力等多種因素的制約與影響。如在全球化競爭的背景下，產出最大化成為統治者所普遍追尋的目標。[9]

圖1國家進行制度創新的目標與沖突

在強制性制度變遷方式下，國家固然也有建立有效率產權結構的動機，但國家推進產權制度的變革，面臨著交易費用約束和競爭約束，往往不得不選擇一些無效率的產權結構。“即使對歷史和當代世界最一般的考察，也可清楚地看到''''無效率''''的產權是常態而不是偶然”。[10]這在強制性制度變遷方式下就表現為制度變遷方式與制度選擇目標之間的沖突。也就是說，公用事業既有的制度變遷方式在向市場經濟的過渡過程中存在難以逾越的障礙，不能在短時間內促成民營化制度選擇目標的建立。

與此同時，新制度經濟學還指出，只有當統治者的預期收益高于他強制推行制度變遷的預期成本，強制性制度變遷才會發生。但是國家進行制度變遷的動力比個人遠為復雜，國家的預期效用函數中除了經濟因素外，還有非經濟因素。因此，以國家為主體的強制性制度變遷的有效性受到許多因素的制約，其中主要有:統治者的偏好和有限理性、意識形態剛性、官僚政治、集團利益沖突和社會科學知識的局限性、國家的生存危機等。正因為如此，強制性制度變遷的結果可能是維持了低效率的制度。

因此，我國公用事業民營化改革在既定的強制性制度變遷方式下，還受到以下一些因素的限制和約束。

1．國家財政收入壓力。國家進行制度創新的目標之一是促進經濟增長，實現社會總收入最大化，提高稅收，進而使財政收入最大化。從目前我國中央與地方財政收入的構成來看，公用事業利潤占有相當大的比重。根據國家統計局有關部門公布資料顯示，2000年政府能控制的總額最大的10家大企業集團依次為：中國石油天然氣集團公司、中國移動通信集團公司、中國石油化工集團公司、國家電力公司、中國電信集團公司、廣東省電力企業集團公司、上海煙草（集團）公司、玉溪紅塔煙草（集團）有限責任公司、上海寶鋼集團公司、中國國際信托投資公司。這10個企業集團的利潤總額高達504.75億元。[11]這些部門如果真正放松管制、引入競爭，可能會出現國家財政收入下降。面對這種情況，國家尤其是政府主管部門不可能積極地進行制度供給。

2．利益集團的沖突。“任何一種均衡的實際制度安排和權利界定（包括重新安排和重新界定）總是更有利于在力量上占支配地位的行為主體的集合”。[12]換言之，在其它條件既定的情況下，特定制度下的權利結構對該制度的變遷方式起著決定性的影響。從中國現實情況來看，公用事業的既得利益集團是處于強勢主體地位的，如果國家進一步確定產權，這有可能損害該利益集團的利益，從而打破原有的力量均勢，對政治秩序的穩定性產生潛在威脅。因此國家為了實現政治支持最大化，常會進行消極的制度供給。

3．意識形態的約束。統治者為減小統治國家的交易費用，并使選民們對自身權威的合法性和現行制度安排的公平性有較強的確信，都會發展一種服務于他自身目的的意識形態，并使自身的權威與這種意識形態緊密聯系起來。因此，統治者為了維護自己的權威，在改革過程中，可能性純粹為意識形態而戰，反對一些與意識形態相沖突的制度創新。我國公用事業的進一步改革會受意識形態的剛性約束，主要原因是，我國一直把公用事業當作福利事業進行管理，其所有制的性質及其價格水平往往與社會主義國家性質聯系起來。公用事業的全面改革意味著產權結構的調整，以及一些自然壟斷產品（如自來水）價格的提高，這在一定程度與原有的意識形態相沖突。權力中心在沒有建構新的意識形態之前，將最大可能地維持現有的制度安排。

4．社會科學知識的局限性。一般來說，制度安排選擇集合受到社會科學知識儲備的束縛。國家如果缺乏進行制度創新的有關社會科學知識，就難以建立正確的制度安排。對我國政府來說，如何在市場經濟的框架下正確地管理經濟，特別是具有自然壟斷性質的公用事業民營化改革，還是一個全新的領域，知識儲量明顯不足。

三、市場崛起：走出國家困境的再出發

公用事業民營化的制度目標是適應現代市場經濟和全球經濟一體化所作出的必然選擇。然而，如上所述，公用事業民營化改革在既定的強制性制度變遷方式下卻面臨著國家所無法逾越的障礙，那么，要提升有效制度供給能力，發生以市場為主體的誘致性制度變遷有沒有可能呢？換句話說，問題的關鍵就是，在現階段，個人或合作團體等市場主體有沒有進行制度創新的內在動力和能力？回答是肯定的。根據新制度經濟學的觀點，“要發生誘致性制度變遷必須要有某些來自制度不均衡的獲利機會”[13]，也就是說，制度創新是否發生將取決于個別創新者的預期收益和費用。而在任何情況下，個人總是在尋找使他自己獲得好處的機會，作為一個整體而言，“社會將抓住獲利機會的制度安排創新中得到好處”[14]。在公用事業民營化改革過程中，由于制度選擇集合、技術和要素產品相對價格的長期變動，新的獲利機會和外部利潤會不斷產生，這使個人或合作團體等市場主體有了進行制度創新的內在動力。

事實上，由于公用事業產品需求相對穩定，受經濟周期的波動影響很小，整個行業具有良好的流動性和回報穩定的特點，因此，公用事業的民營化進程廣泛地受到了穩健型民營企業的青睞，也是上市公司和各種投資基金追逐的對象。隨著全球經濟的放緩，以傳媒、生化等為代表的新經濟產業紛紛遭遇寒潮，城市公用事業產業卻一直保持較穩健的業績和較高的回報率。根據深圳證券信息有限公司的統計，深滬兩市48家電力、煤氣和水的生產及供應上市公司盈利能力遠高于同期兩市平均水平。第四期上證所聯合研究計劃則稱，中國的公用事業公司具有最穩定的凈利潤率，其盈利水平顯著高于世界上的其他公司”。2002年前3季度，滬深股市公用事業行業每股收益達到0.185元，位居所有行業之首。[15]而在中國和海外上市的中國公司中，公用事業可能是最穩定的行業。在香港上市的公司1996——2001年的凈資產收益率在11.2％到20.9%之間，平均值為15.3，這是中國公司相對于外國公司而言具有穩定的業績和決定性利潤優勢的幾個行業之一。據不完全統計，2003年以來已有30多家上市公司開始投資或者加大對公用事業的投資。[16]

當然，另一個方面，經過多年的發展，中國的市場力量得到大力的發展，民營企業的個數于1999年底達到近151萬，為1989年的16.7倍，平均年增長率為32%。而在1997到1999年間國企和三資企業數目都在減少。民營經濟在1989到1999年間的產出的增長可從下圖看到：[17]

表11991年以來民營企業的發展（略）

圖2民營企業產出的增加（略）

在1993-1994年間民營企業年產出的增長率幾乎達到一倍，這是不正常的，1995以后逐漸恢復正常。以后中央政府為了控制過熱的經濟，將通貨膨脹率從24%(1994)降低到2.8%(1997)。在這樣緊縮的宏觀環境下，民營經濟仍然保持了20%以上的增長。1978年到2001年，民營經濟對我國國內生產總值的貢獻率由42.2%提高到67.2%。[18]與此同時，一些規模較大的民營企業，其管理者素質和企業經營機制逐步適應現代企業運營機制的需要，加上城市公用事業不需太多的高新技術，投資者可以比較容易地開展經營，使民營企業具有了參與大型公用事業基礎設施建設的資質和能力。如規劃中的寧波杭州灣跨海大橋投資118億元，是迄今中國橋梁投資額最大的一座。引人注目的是，由17家民營企業組成的5個投資公司所占的比例達到總投資額的50%以上，民營企業成為這項宏偉工程的最大的股東。從這個角度上講，作為市場微觀制度創新主體的企業或個人也將有能力進行新的制度創新。因而，民營企業的發展，市場力量的崛起，公用事業民營化改革逾越國家的不足，發生誘致性制度變遷是完全可能的。

四、結論：制度變遷中國家重要性及作用領域的重新界定

傳統的國家優勢在實踐中表現了與我國公用事業民營化改革有效制度供給不足的悖論，國家主導型制度變遷下又使國家面臨著無法逾越的障礙；與此同時，公用事業相關行業穩定的回報率和民營企業等市場力量的快速發展，帶來了市場主體進行制度創新的內在動力與能力，使公用事業的誘致性制度變遷成為可能。這一變化讓我們不得不重新審視國家在制度變遷中的作用，并重新界定其作用領域。因為，“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”。

市場力量的崛起，使提升公用事業民營化改革的制度供給能力有了新的突破點，也彌補了國家的不足，但并不意味著國家不再重要。一方面，隨著加入WTO和市場機制的的逐步完善，要求市場發揮基礎性作用，國家在制度變遷過程中應逐步減少控制，把更多權力歸還社會，而不僅僅是純粹的國家行為；另一方面，國家有責任激活個人和團體等市場主體進行制度創新的積極性和創造力，以形成多元主體的制度創新和供給體系，這主要是指宏觀制度創新主體（國家）與微觀制度創新主體（市場主體）之間形成協調合作機制，各主體間相互配合，實現預期的制度目標（如圖3）。[19]

圖3多元主體的制度創新過程與目標的達到（略）

事實上，哪怕是誘致性制度變遷仍無法離開國家的推動，“其必須通過政府放松約束才能實現”。[20]“由于政府提供的是經濟剩余賴以建立的秩序構架，而如果沒有由政府提供的這種秩序穩定性，理性行為也不可能發生，所以政府政策對經濟增長的重要性是怎么強調也不為過分的”。[21]尤其是我們這個深受儒家文化影響推崇國家力量的國家內，在市場機制還不完善的情況下，國家在制度創新過程中仍將起到很大的作用。

然而，另一方面，“經濟生活中也存在著這么多由政府弄出來的禍害，以致于很容易就訓戒政府參與經濟生活一事寫上滿滿的一頁”[22]，那么，作為國家代言人，明智政府和不明智政府的區別是什么呢？答案或許在于如何引導個人激勵。誘致性制度變遷的關鍵問題在于會碰到外部效應和“搭便車”（freeride）問題。例如中國農村改革中的家庭聯產承包責任制，最初是由一部分農民自發組織起來創造性地設計出的適合中國農村現狀的制度創新安排，但當這種制度安排被創造出來后，其他農民則可以模仿這種創新并大大降低他們組織和設計新制度安排的費用，因此，創新者的報酬將少于作為整體的社會報酬。相應地，在整個經濟改革過程中，如果創新者不能得到有效的創新激勵和創新報酬，則誘致性的制度變遷也將呈現供給不足的狀況。因此，一方面，國家可以通過放松約束來降低誘致性制度變遷的交易費用，并在誘致性制度變遷的基礎上與有關制度主體建立長期的契約關系；[23]另一方面，國家應當對誘致性制度變遷的制度創新主體提供必要的創新激勵和創新報酬，并且在適當時機發揮強制性的作用，對誘致性制度變遷的成果加以鞏固和擴大，以達到一種所謂的“規模效應”[24]。另外，國家可以改變產品和要素的相對價格促進個人和團體進行制度創新。“因為產品和要素相對價格的變化會產生新的贏利機會，從而改變人們討價還價的能力，進而引發人們重新締約、訂立制度以獲取和分配新利潤的努力。”[25]

正如林毅夫所言，“為了一個國家經濟的發展，政府有必要冒超一般化的風險去建立一種鼓勵個人生動活潑地尋求并創造新的可獲利的生產收入流的系統，和一種允許用時間、努力和金錢進行投資并讓個人收獲他應得好處的系統。具有這種特征的制度安排——更確切地講，在產品、生產要素和思想方面清楚界定并良好執行的產權系統——本來就是公共貨品。它不可能由誘致性制度創新過程建立。沒有政府一心一意的支持和強制性的推行，社會上不會存在這樣的制度安排”。[26]

更為具體的講，作為宏觀制度創新主體，國家在引導個人激勵，推動公用事業民營化改革的制度變遷進程中，其作用將主要表現在如下幾個方面：一是為個人和群體提供外在制度環境的支持和約束，確立秩序以規范個人和群體制度創新的方向和范圍；二是制度變遷中個人和群體無法將外部性內在化時，國家可主導制度變遷克服搭便車（freeride）問題；三是制度變遷面臨巨大的政治阻力和組織成本情況下，國家需要適當介入；四是充當仲裁者幫助個人、群體等市場主體獲取收入進行制度安排；五是為制度變遷提供相應的意識形態支持，減小制度變遷成本。下圖反映了具體國家在公用事業民營化各個環節的作用：

民營化初始階段民營化進行階段民營化形成階段

結構調整

l法的、制度的改編（分割以及引進競爭）

l提高商品性

國家放權

l所有權或經營權轉移

l直接處理公開上市

再制約

l強化競爭政策（制約壟斷）

l監督價格以及服務質量

領導作用事后措施

克服抵抗消費者

圖4公用事業民營化改革各個階段中的國家作用（略）

事實上，在新出臺的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題決定》中不難發現，國家的職能和角色，無論在理論上，還是在實踐上，都正在發生實質性的變化。如《決定》所指出，要“深化行政審批制度改革，切實把政府經濟管理職能轉到為市場主體服務和創造良好的發展環境上來”。[27]也就是說，國家將作為制度變遷過程中的宏觀制度創新主體服務于微觀制度創新主體（市場），進一步促進整體性制度供給能力的提升。這是新時期、新形勢下國家（政府）管理理念的偉大創新，也為我國公用事業民營化的改革實踐指明了新的方向。