導語：國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期工農(nóng)關系論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、我國工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系和國民收入分配關系的現(xiàn)狀和矛盾

20世紀最后的二十多年，是中國經(jīng)濟走上騰飛之路的重要時期。近二十多年來，隨著國民經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟總量的擴大，我國農(nóng)村社會經(jīng)濟亦發(fā)生了深刻變化。農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高，我國主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量如糧食、棉花、糖等已躍居世界前列；農(nóng)民收入和消費水平大大提高，恩格爾系數(shù)下降，標志著農(nóng)民生活質(zhì)量得到顯著改善；我國扶貧工作取得歷史性突破，農(nóng)村貧困人口已由1978年的2.5億下降到目前的3000萬左右，農(nóng)村貧困率從30.7％下降到3％左右；在我國一些發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，已經(jīng)率先向現(xiàn)代化邁進，城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的格局已初步形成。

然而，從宏觀角度觀察，盡管我國農(nóng)村社會經(jīng)濟改革發(fā)展取得顯著成效，但當前工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間及國民收入分配關系尚未完全理順，國家資金、政策、制度等綜合資源配置向城市傾斜的格局沒有根本改觀，即是說國家總體改革發(fā)展的成果在城鄉(xiāng)和工農(nóng)之間的分配有失均衡。現(xiàn)就其主要矛盾和問題作些概略分析。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動和就業(yè)結(jié)構(gòu)變動不協(xié)調(diào)，城市化進程遲緩，大量勞動力滯留農(nóng)村。

從國際經(jīng)驗看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化必然導致就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，而且二者變化的速率大致接近，這是社會經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的必要前提。我國自20世紀80年代以來，隨著改革開放的推進，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，第一產(chǎn)業(yè)比重已由1980年的30.1％下降到2000年的15.9％，第二產(chǎn)業(yè)比重由48.5％上升為2000年的50.9％，第三產(chǎn)業(yè)比重由1980年的21.4％上升為2000年的33.2％，這標志著我國的工業(yè)化進程取得了重大進展。

問題是，我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)存在嚴重缺陷，主要是第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重過大，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重相對較小。1990年前后，發(fā)達國家第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重一般在10％以下，而第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)比重都在65％以上；相對發(fā)達的發(fā)展中國家第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)比重一般在20％左右或以下，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)多數(shù)國家在50％以上。而我國在1990年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重在60％以上，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重只有18.5％，即使到2000年，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重仍高達50％，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重只有27.5％。

由于就業(yè)結(jié)構(gòu)變化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同步，導致我國城市化進程滯后，城鄉(xiāng)關系不協(xié)調(diào)。按照世界銀行數(shù)據(jù)，1999年中國城市化水平只有32％，低于世界平均水平約14個百分點，低于中等收入國家的平均水平18個百分點，低于高收入國家平均水平45個百分點。我國總體城市化程度明顯落后于工業(yè)化進程，國際上城市化與工業(yè)化的比率一般為140％～250％，我國1978～2000年這一比率僅從40.45％上升到81.76％。城市化的滯后，制約了三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級進程。據(jù)統(tǒng)計，改革開放后的二十多年中，我國農(nóng)業(yè)勞動力每轉(zhuǎn)移1人去第二產(chǎn)業(yè)，只能帶動0.7人轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)，而在城市化與工業(yè)化同步發(fā)展的國家，這個指標是2人。在城市化落后的情況下，我國工業(yè)的發(fā)展未能形成推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力。從體制上看，城鄉(xiāng)分割還沒有受到根本觸動，一些地方在就業(yè)、入學、戶口、社會保障等方面甚至還在強化對農(nóng)民進城的限制。長期向城市和工業(yè)傾斜的國民收入分配格局，使相當嚴峻的“三農(nóng)”問題雪上加霜。這些因素阻礙農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)經(jīng)濟良性循環(huán)，導致地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距呈繼續(xù)擴大之勢。

（二）宏觀收入分配失衡，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家分配政策進行了重大調(diào)整，一個基本政策取向是改變過去長期實行的“高積累、低消費”方針，不斷提高個人所得份額，到2000年，個人所得占GDP的比重已由20世紀80年代初期的50％上升為70％。這是一個正確的選擇，對于妥善處理積累和消費的關系，提高個人收入和生活水平，調(diào)動社會各方面發(fā)展經(jīng)濟的積極性，發(fā)揮了重要作用。問題在于，在個人收入分配所得普遍提高的過程中，城鄉(xiāng)之間居民分配不均衡。特別是近年來我國農(nóng)民收入成為近二十多年來的第二個低速增長期。1978～2000年，農(nóng)民人均收入從134元提高到2253元，年均增長為7.43％，農(nóng)民收入水平總體上有了較大幅度的提高。但分階段看，農(nóng)民收入繼1989～1991年出現(xiàn)第一個低速增長期、年均增長0.7％之后，1997年以來進入第二個低速增長期，1997年為4.6％，1998年為4.3％，1999年為3.8％，2000年更是下降到2.1％。而城市居民人均可支配收入的增長卻是1997年為6.7％，1998年為5.1％，1999年為7.9％，2000年為7.3％。

由于宏觀收入分配失衡，農(nóng)民收入低速增長，當前城鄉(xiāng)居民之間的收入差距再度擴大。我國城鄉(xiāng)居民收入的比例1978年為2.57∶1，1984年為1.71∶1，1997年為2.47∶1，1998年為2.51∶1，1999年為2.65∶1，2000年為2.79∶1，可以說城鄉(xiāng)之間的差距比改革開放初期還大。

值得注意的是，隨著城鄉(xiāng)居民溫飽問題解決和消費水平不斷提高，城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)不斷下降。1978～2000年，城市居民恩格爾系數(shù)從57.5％下降到39.2％，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)從67.7％下降到49.1％（見表1）。恩格爾系數(shù)是反映消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和生活質(zhì)量提高的一個重要指標。恩格爾系數(shù)下降，表明居民對非食品類（如住房、文化娛樂、交通通訊、醫(yī)療保健等）的相對需求增加，對食品類相對需求減少，從而降低了對農(nóng)產(chǎn)品的收入需求彈性。因此，在農(nóng)產(chǎn)品供給總量問題基本解決之后，特別是20世紀90年代中期以來，糧食生產(chǎn)連續(xù)5年豐收，棉花、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等產(chǎn)量迅速增長，由于國內(nèi)需求沒有同步增長，結(jié)果主要農(nóng)產(chǎn)品價格從1996年以來一路下跌，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長并沒有能夠帶來農(nóng)民收入增長。

表11978～2000年城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)的變化％

附圖

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2001）》有關數(shù)據(jù)計算而得。

農(nóng)村居民收入低速增長和城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的嚴重性在于：不利于農(nóng)民生活的改善，不利于農(nóng)村市場的開拓，不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的良性循環(huán)。1997年和1998年農(nóng)村人均生活消費支出出現(xiàn)負增長，同期城鎮(zhèn)居民人均消費支出年均遞增達6.09％，城鄉(xiāng)消費差距從1996年的2.49∶1擴大到2000年的2.99∶1。農(nóng)村居民消費負增長導致了農(nóng)村消費市場份額不斷萎縮，直接阻礙了工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間通過商品交換和貨幣流通形成一個完整的經(jīng)濟整體，阻礙了啟動龐大的農(nóng)村消費市場。據(jù)有關統(tǒng)計，2000年縣及縣以下社會消費品零售額占全社會消費品零售總額的比例僅占38.2％，比歷史上最高水平的1982年低26個百分點。此外，農(nóng)民收入增長緩慢，也不利于農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)村社會穩(wěn)定。因此，千方百計增加農(nóng)民收入，有效控制城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，無疑應當成為下一步國家宏觀政策的一個重要目標。

（三）城鄉(xiāng)社會發(fā)展諸方面存在重大差距。

1.關于城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差距。城鄉(xiāng)居民受教育程度差別很大。1997年，全國縣級以下（包括縣本級）人口的平均受教育年限為6.23年，而城市為8.68年；農(nóng)村人口中具有大專及大專以上文化的僅為0.3％，而城市這一比重為7.97％；現(xiàn)在在校的大學生中，城鎮(zhèn)居民的子女約占70％，農(nóng)村子弟約占30％。這同全國總?cè)丝谥校r(nóng)村占70％、城市居民占30％的格局正好倒置；具有高中文化程度的人口，農(nóng)村只有4.87％，城市則達22.17％；文盲以及小學文化程度人口，在農(nóng)村高達64.1％，而城市只有34.9％。現(xiàn)在農(nóng)村青少年人口接受教育的面和質(zhì)量也遠遠落后于城市地區(qū)。以高中階段為例，1998年城市每萬人口中高中階段在校學生為815.6人，而農(nóng)村僅為369.1人。這表明，農(nóng)村處于“教育貧困”狀態(tài)，相當多的農(nóng)村兒童、青年和成年人不能獲得改善其生活水平所必需的教育機會。

城鄉(xiāng)基礎教育投入差別很大。城市基礎教育資金列入城市財政預算，基本上是有保障的。而農(nóng)村基礎教育的資金來源則主要包括三部分：一是列入縣鄉(xiāng)財政的支出范圍；二是農(nóng)村教育費附加；三是農(nóng)村教育集資。這表明，農(nóng)民事實上成為農(nóng)村基礎教育投入的一個重要承擔者。現(xiàn)在我國農(nóng)村正在進行“稅費改革”，在提高農(nóng)業(yè)稅稅率的同時，取消了農(nóng)村教育費附加和農(nóng)村教育集資，農(nóng)村基礎教育的資金來源渠道減少了。因此，當前和下一步，我國農(nóng)村基礎教育的發(fā)展面臨著更加嚴峻的形勢。

由于農(nóng)村基礎教育的投入不足，當前面臨的突出問題是，農(nóng)村、特別是一些貧困邊遠地區(qū)中小學危房率較高。據(jù)有關調(diào)查顯示，湖南省某市各類教學用的危房面積達21770平方米，占整個教學用房面積的7.62％，其中，一級危房16352平方米，占5％左右。另一個問題是農(nóng)村教師收入遠遠低于城市。即使如此，相當一部分地區(qū)農(nóng)村教師的工資不能按時發(fā)放，可以說，當前中國教師工資拖欠問題主要發(fā)生在縣鄉(xiāng)基層。

2.關于城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展水平的差距。城鎮(zhèn)居民基本上可以享受公費醫(yī)療或在醫(yī)療保險制度覆蓋范圍之內(nèi)。而農(nóng)村合作醫(yī)療保健制度大部分已經(jīng)解體，有合作醫(yī)療的僅占15％左右。廣大農(nóng)民基本上處于一種“小病不看，大病看不起，看大病即意味著傾家蕩產(chǎn)”的狀況。

農(nóng)民獲得醫(yī)療保健衛(wèi)生服務的能力要遠遠弱于城鎮(zhèn)居民。目前。農(nóng)村有三千多萬人口不能保證有及時的醫(yī)療服務；有四億多農(nóng)村人口尚未飲用自來水；農(nóng)村地區(qū)糞便無害化處理率僅為28.5％；貧困農(nóng)村地區(qū)婦女患病率明顯高于全國平均水平，嚴重缺乏經(jīng)過培訓的接生員；在農(nóng)村有近8％的嬰幼兒沒有享受免疫接種；預防保健工作薄弱，中西部相當多的省份疾病發(fā)病率仍然較高，人口預期壽命相對較低。

根據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的《2000年世界衛(wèi)生報告》，在191個國家和地區(qū)中，中國的醫(yī)療資源分配公正指數(shù)排第188位，是世界上公共衛(wèi)生資源分配最不公平的國家之一。

3.關于城鄉(xiāng)社會保障的差距。城市居民大多可以享受現(xiàn)代社會保障制度（盡管仍不十分完善），包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險，還有國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而占中國人口70％以上的農(nóng)民基本上被排斥在現(xiàn)代社會保障體系之外。

現(xiàn)在我國僅在部分農(nóng)村發(fā)達地區(qū)正在探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老制度。據(jù)有關統(tǒng)計資料，目前我國參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民僅占農(nóng)村總?cè)丝诘?.6％左右。這意味著農(nóng)村養(yǎng)老仍基本上是以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主，這種狀況對農(nóng)村的計劃生育工作也是極其不利的。至于其他的失業(yè)保障、醫(yī)療保障、最低生活保障等現(xiàn)代社會保障制度更與農(nóng)民無緣。

4.關于城鄉(xiāng)社會發(fā)展其他方面的差距。農(nóng)村電力基礎設施落后于城市。我國農(nóng)村電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，線損大，管理不善。農(nóng)村電網(wǎng)一般興建于20世紀70～80年代，大部分缺乏科學規(guī)劃，布局不合理，設備陳舊老化，低壓線路年久失修、供電半徑過大造成的電能損耗達30％～40％。長期以來，國家對農(nóng)村電網(wǎng)基本沒有投資，農(nóng)村低壓電網(wǎng)的產(chǎn)權屬于集體，電網(wǎng)運行費用分攤給農(nóng)戶。電力部門一般只管理配電變壓器高壓樁頭并按國家目錄電價結(jié)算抄見電量。從配電變壓器到農(nóng)戶的燈頭電價，包括農(nóng)村低壓電網(wǎng)的建設和維護，變壓器、線路、計量的損耗，以及農(nóng)村電工的報酬，都出自農(nóng)民所繳電費。

城鄉(xiāng)電價差異大。當前我國供電領域的一個重大問題是城鄉(xiāng)電價不同，農(nóng)村電價高于城市，且不同農(nóng)村地區(qū)乃至不同村落之間電價也不相同。在實行電力躉售辦法的電網(wǎng)中，農(nóng)村電價由躉售電價加農(nóng)村電網(wǎng)維護費、線損、變損、利潤及各種加價組成，農(nóng)村居民生活用電價格大都高于城市居民生活用電價格。由于農(nóng)村電價管理薄弱，線損過度，價格失控，有的電價高達1元/千瓦時，甚至2元/千瓦時以上。而城市電價一般較低，如北京居民家庭用電，盡管這幾年電價有所提高，但現(xiàn)在僅為0.44元/千瓦時。此外，農(nóng)民用電不僅有生活用電，而且還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電。由于電價畸高，農(nóng)民生產(chǎn)用電開支巨大。據(jù)了解，北方農(nóng)民澆1畝地每次大約需10元左右，一般每年需澆地2～3次，如某家農(nóng)產(chǎn)耕種20畝地，則一年這方面的開支需400～600元，由此進一步加大了農(nóng)業(yè)成本，成為農(nóng)民減收的一個重要因素。

（四）分區(qū)域看，我國城鄉(xiāng)之間社會經(jīng)濟發(fā)展的差別越往西越大。

眾所周知，改革開放以來，我國區(qū)域之間的總體發(fā)展差距呈擴大趨勢。由此決定，在不同區(qū)域，城鄉(xiāng)之間的差別也截然不同，其基本特征是：在東部發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)差距相對較小；在中、西部地區(qū)，城鄉(xiāng)差距相對較大，而且越往西越大。

同時，公共服務水平差距較大。根據(jù)公共財政的理論，一個地區(qū)基礎設施、公共服務水平主要決定性因素是地區(qū)的人均財力。2000年東、中、西部地區(qū)人均財力分別為803元、320元、317元，東部地區(qū)為中、西部的2.51倍和2.53倍，且地區(qū)差距呈擴大之勢，表明我國東、中、西部公共服務的均等化程度比較差。從東、中、西部地區(qū)一般預算收入占對應口徑全國財政收入的比重看，東部地區(qū)收入比重超過一半，而且呈上升趨勢；而中、西部地區(qū)的比重加起來還不到全國的一半，而且呈下降趨勢（詳見表2）。

表2東、中、西部地區(qū)一般預算收入占對應口徑全國財政收入的比重％

附圖

注：地方一般預算收入口徑是指包括地方本級一般預算收入和上劃中央“兩稅”收入（消費稅和增值稅的75％）。

資料來源：《財政部綜合司研究材料》，2002年第8期。

二、政策、制度是我國現(xiàn)行工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系和國民收入分配關系不合理的關鍵因素

（一）宏觀分配政策有失偏頗，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的長遠發(fā)展。

近年來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進入一個新階段，農(nóng)業(yè)基礎地位受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村剩余勞動力的壓力進一步加大，農(nóng)民收入增長緩慢，潛在的農(nóng)村市場難以成為現(xiàn)實的市場，其深層次的原因是扭曲的國民收入分配格局，也就是分配政策的城市傾向和國有工業(yè)傾向，而這種傾向在農(nóng)村財政政策和農(nóng)村金融政策上都得到了反映。

1.財政支農(nóng)政策不盡完善，影響農(nóng)業(yè)競爭能力和長遠發(fā)展后勁。財政支農(nóng)是國家財政對農(nóng)業(yè)的直接分配方式，它反映了工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的分配關系。在市場經(jīng)濟下，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和它在國民經(jīng)濟中的重要地位客觀上要求國家財政加大對農(nóng)業(yè)的投資力度，支持那些風險大、投資效益低，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起著保護、開發(fā)作用或有示范效益的項目（如大中型農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)業(yè)科技和推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護等），以彌補市場機制在資源配置中的缺陷，增強農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟中的競爭能力。

20世紀90年代以來，為了適應農(nóng)村新的情況和形勢，國家財政調(diào)整和完善了農(nóng)業(yè)支持政策，在增加農(nóng)業(yè)投入、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、加強資金管理等方面進行了很大努力。但我們必須清醒地看到，當前我國農(nóng)業(yè)財政政策并不是盡善盡美，實踐中仍存在一些值得注意的問題。

（1）政府支持農(nóng)業(yè)的資金總量不足。從國內(nèi)來講，與各個方面要求支持農(nóng)業(yè)的呼聲相比，政府因受財力的限制對農(nóng)業(yè)的投入不能滿足其需要，即使達到了《農(nóng)業(yè)法》所規(guī)定的每年用于農(nóng)業(yè)的支出不得低于經(jīng)常性財政收入增長的要求，我國對農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出，其絕對量呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，但占財政總支出的比重則并不高，近年來大致維持在8％的水平，比1990年的10％約低2個百分點，比1980年的12％約低4個百分點。當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)面臨著艱巨的結(jié)構(gòu)調(diào)整任務，加入WTO對我國農(nóng)業(yè)又將產(chǎn)生不小的沖擊，而上述政府支農(nóng)的低水平狀況與現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的形勢和任務很不相稱，需要改變。

（2）地方財政農(nóng)業(yè)支出增長不甚理想。以上內(nèi)容是把政府支農(nóng)作為一個整體來分析的，如果進一步分解，則會發(fā)現(xiàn)地方行為目標與中央政策不完全一致。地方財政農(nóng)業(yè)投入是一個十分重要的問題，一方面國家財政農(nóng)業(yè)投入的大頭在地方（約占80％左右），另一方面國家財政農(nóng)業(yè)投入的主要問題也出在地方。資料表明，1991～2000年，地方財政總支出由2295.81億元增長到10366.65億元，增長3.52倍，而地方財政農(nóng)業(yè)支出由220.74億元增長到689.47億元，增長2.13倍；地方財政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢，1991年為9.6％，1995年為7.9％，到2000年下降為6.6％。

值得注意的是，地方財政支農(nóng)支出預算的執(zhí)行還存在重大偏差。從實際看，地方財政支農(nóng)資金在預算安排已經(jīng)減少的前提下，在執(zhí)行過程中又大打折扣，甚至截留、擠占、挪用支出資金，這就從資金總量上削減了地方財政支農(nóng)的規(guī)模。

（3）財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理。一是財政用于生產(chǎn)性的支出比重下降，而用于各項事業(yè)費的支出比重上升。二是在農(nóng)業(yè)事業(yè)費比重上升的情況下，農(nóng)業(yè)事業(yè)費內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)有失偏頗，即人員機構(gòu)經(jīng)費增長較快，業(yè)務經(jīng)費增長緩慢，形成一種“有錢養(yǎng)兵，無錢打仗”的局面。這說明，近年來農(nóng)業(yè)事業(yè)費比重的上升并不意味著農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展具有良好的資金保障條件，恰恰相反，農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展普遍面臨著資金矛盾的困擾。三是我國間接支持多于直接支持。例如政府通過撥款支持農(nóng)業(yè)事業(yè)單位為農(nóng)業(yè)提供科技示范、病蟲疫病防治來為農(nóng)民服務，通過所謂修路引水、培訓指導等開發(fā)方式扶貧，為貧困地區(qū)創(chuàng)造最基本的生產(chǎn)和生活條件，幫助脫貧致富等，這都是必要的。但并不像發(fā)達國家有較大比重的財政支出直接用于農(nóng)民或農(nóng)場主收入補貼等。

2.金融政策向工業(yè)和城市傾斜，農(nóng)村信貸支持嚴重不足。中國長期實行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市的金融政策，農(nóng)村的金融機構(gòu)承擔著從農(nóng)村吸收資金為國家工業(yè)化服務的職能，為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)提供的貸款服務微乎其微。改革開放二十多年來，這種狀況依然沒有根本性的改變，農(nóng)村獲取信貸支持的能力嚴重不足。

當前存在的突出問題是農(nóng)村資金通過金融渠道大量流出，而且流出量不斷增多。據(jù)有關研究，改革開放以來，農(nóng)民儲蓄存款增長很快，遠遠大于農(nóng)民貸款的增長，2000年農(nóng)民在信用社的儲蓄存款余額由1980年的117億元增加到12355億元，同期農(nóng)民貸款余額由67億元增加到3588億元，通過信用社渠道農(nóng)民資金凈流出由22億元增加到590億元。1980～2000年農(nóng)民資金經(jīng)過信用社渠道凈流出累計8722億元，加上郵政儲蓄渠道，這一期間農(nóng)民資金凈流出合計10334億元（詳見表3）。

表3金融渠道農(nóng)民資金凈流出億元

附圖

資料來源：宋宏謀《中國農(nóng)村金融發(fā)展問題研究》。

近年來從整個金融狀況看，信貸資金供應非常充裕，但國家銀行對農(nóng)村信貸總規(guī)模和資金投入呈逐年減少的趨勢。在各項貸款總額中，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占的比重偏低，并且在20世紀90年代中期以來持續(xù)下降。這是造成農(nóng)村貸存比例下降、農(nóng)村信貸資金外流的重要原因。

就目前中國金融機構(gòu)的布局和分工來說，農(nóng)村信用社在支持“三農(nóng)”方面的作用是其他金融機構(gòu)所無法替代的。但從全國而言，1980年以來的統(tǒng)計資料顯示，農(nóng)村信用社貸款流向中分配給農(nóng)戶的比例都很小。1980年農(nóng)業(yè)貸款占農(nóng)村信用社貸款的比例曾達61.9％，到1994年已降到19.4％，近年來有所回升，但在2000年也只有34.2％。問題的嚴重性在于，由于農(nóng)村金融資源外流，農(nóng)民從正規(guī)金融機構(gòu)（國家銀行和信用社）很難得到貸款，就不得不依靠民間借貸，承受更高的利息，最終影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資金的發(fā)展。

（二）縣鄉(xiāng)財政困難加重，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏保障。

縣級財政是國家財政體系不可分割的組成部分，也是縣鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量。現(xiàn)在我國共有2400多個縣級財政，4.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，縣鄉(xiāng)財政運行對整個國家財政收支具有舉足輕重的影響。目前我國縣域范圍內(nèi)聚集著占全國70％的9億多人口，縣域經(jīng)濟總量占全國比重超過50％，這就決定了縣鄉(xiāng)基層政權在推動經(jīng)濟發(fā)展、促進社會穩(wěn)定與進步方面擔負著重要使命。可以說，政府實現(xiàn)職能一刻也離不開財政的支持，我國縣鄉(xiāng)財政只有建立在穩(wěn)步發(fā)展和財力不斷壯大的基礎上，基層政權才有權威，農(nóng)村公共產(chǎn)品才能得到提供，縣域社會經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展才有必要的保障。

20世紀80年代以來，隨著改革深化和經(jīng)濟發(fā)展，我國縣鄉(xiāng)財政不斷發(fā)展壯大，從財力規(guī)模到收支結(jié)構(gòu)都發(fā)生了顯著變化，在支持政權建設和經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但當前縣鄉(xiāng)財政運行中也存在較多困難和問題，已經(jīng)日益成為目前我國整個財政領域面臨的一個突出矛盾，同時也在很大程度上制約著農(nóng)村公共品的供給。

1.區(qū)域之間縣鄉(xiāng)財政存在極大的差異。大量資料表明，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展差別很大，反映在縣鄉(xiāng)財政方面亦為如此，甚至比經(jīng)濟差異還要大。1998年我國縣級總數(shù)2496個，其中億元縣為553個，一般縣897個，財政補貼縣高達1040個（含國定貧困縣577個）。1999年縣級總數(shù)2109個，其中上述三種縣分別為593個、480個、1036個（含國定貧困縣574個）。縣域之間無論是財政收入，還是可支配財力以及人均財力，都存在很大的差距。

2.縣鄉(xiāng)財政赤字和債務狀況較為嚴重。眾所周知，我國地方財政每年算總賬基本上是平衡的，但實際上地方各級財政情況不同，一個突出問題是基層財政赤字較嚴重。20世紀90年代中期以來，我國縣級財政赤字面一度高達40％以上，1998年和1999年仍分別高達31.8％和35.5％，而且這種狀況在我國越往西赤字面越大，有的省份赤字面甚至高達60％以上。基層債務數(shù)額較大，據(jù)有關統(tǒng)計，我國鄉(xiāng)村兩級凈債務3259億元，其中鄉(xiāng)級債務1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400萬元；村級債務1483億元，平均每村負債20萬元。關于縣級負債缺乏全國相關統(tǒng)計資料，但據(jù)筆者在陜西某縣調(diào)查，到2000年底，該縣累計債務余額為23448萬元，其中縣本級債務為16411萬元，占全縣累計債務總額的70.0％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務2858萬元，占12.2％；村級債務4179萬元，占17.8％。上述債務雖不是財政直接借的，但都屬于政府債務，對未來的財政發(fā)展將構(gòu)成壓力。

3.欠發(fā)工資問題主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)基層。保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放是財政的基本職能，但實際上我國財政運行并不能切實做到這一點。一般的講，縣以上各級政府的工資發(fā)放沒有問題或問題不大，問題主要在縣鄉(xiāng)基層，而且絕不是個別基層地方發(fā)不了工資。工資問題突出表現(xiàn)在三個方面：一是不能足額發(fā)放，有的工資政策兌現(xiàn)不了；二是不能按時發(fā)放，經(jīng)常拖欠；三是在中西部地區(qū)，此問題更為突出。

我國縣鄉(xiāng)財政運行除以上問題之外，有的地方還存在財政虛收問題，在農(nóng)村稅費試點地方程度不同地存在財政收支缺口增大等問題。那么，問題的癥結(jié)和原因在哪里？筆者判斷主要有以下幾個方面：（1）事權和財權不對稱。農(nóng)村義務教育發(fā)展是一個典型例子。在當前我國的財力分配格局中，中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了或很少承擔義務教育經(jīng)費的責任；縣鄉(xiāng)政府財力薄弱，卻承擔了鄉(xiāng)里大部分義務教育經(jīng)費。“小馬拉大車”，這種政府間財力與義務教育事權責任的不對稱，是農(nóng)村義務教育發(fā)展滯后的重要制度因素，也是縣鄉(xiāng)基層財力緊張的重要原因。（2）財政供養(yǎng)人口太多。據(jù)有關資料，全國共有4.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政供養(yǎng)人員1280萬，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)300多人。某省每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均達448人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達1177人。這必然會加重財政困難。（3）財政管理中存在開支隨意性大，鋪張浪費的問題。（4）有不少基層地方盲目辦企業(yè)，搞政績工程和形象工程，加劇了財力緊張的局面。（5）財源單一，以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟基礎差，財政收入增長乏力。

（三）農(nóng)村非稅項目繁多，非稅收入膨脹，農(nóng)民綜合稅費負擔加重。

農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村其他稅收是處理國家與農(nóng)民分配關系的重要方式，也是農(nóng)民應盡的義務。問題是，現(xiàn)在我國農(nóng)民除上繳規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅和其他稅收以外，還承擔大量的非稅負擔，包括統(tǒng)籌費、提留款、教育費附加，以及地方利用各種名目收取的亂攤派、亂集資、亂收費。由此導致農(nóng)民綜合負擔不斷攀升，苦不堪言。根據(jù)我國政府公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2000年農(nóng)民承擔的稅費總額1359億元，比1990年的469億元增長了1.89倍，其中農(nóng)業(yè)稅收負擔增長了4.28倍，村級提留增長了0.62倍，鄉(xiāng)級統(tǒng)籌增長了1.29倍，其他收費增長了4.70倍，農(nóng)民人均負擔增長了2.01倍。近年來農(nóng)民稅費負擔占農(nóng)民收入的比重大約在7％～12％之間（詳見表4）。

表420世紀90年代以來農(nóng)民總體稅費負擔的變化億元

附圖

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國農(nóng)業(yè)年鑒》有關數(shù)據(jù)整理。

須說明的是，農(nóng)村實際存在的其他收費（即“三亂”）要比上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)高得多。據(jù)國外有關專家估算，2000年中國農(nóng)村的“其他收費”可能在724億～1086億元之間，因此，農(nóng)村稅費總數(shù)在1809億～2171億元之間，農(nóng)民人均稅費負擔在225～269元之間，農(nóng)民承擔的稅費負擔占農(nóng)民收入的比重大約在10.2％～12.2％之間。此外，農(nóng)民稅費負擔在地區(qū)之間、農(nóng)戶之間還存在重大的差異。大量情況和資料表明：從區(qū)域看，在發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民負擔相對較輕；在不發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民負擔更重。從不同的農(nóng)戶看，較富裕的農(nóng)戶，農(nóng)民稅費負擔較輕；在貧困家庭，農(nóng)民稅費負擔較重。

眾所周知，我國從1997年開始農(nóng)產(chǎn)品價格已連續(xù)多年持續(xù)下跌，農(nóng)民收入增長面臨著艱巨的壓力。另一方面，農(nóng)村總體稅費項目繁多，綜合負擔不斷攀升。可以說，現(xiàn)在農(nóng)民的收入上不來，負擔下不去，已經(jīng)成為制約和影響國家與農(nóng)民分配關系的關鍵問題。

從歷史的視角看，自人類進入階級社會以來，農(nóng)民負擔問題一直與之相伴。中國自古就是一個農(nóng)業(yè)大國，在幾千年封建社會的歷史長河中，農(nóng)民負擔問題曾是歷代政權更迭的主要導火索之一，歷史經(jīng)驗表明，對農(nóng)民負擔問題決不可忽視，這是關系到治國安邦、政權穩(wěn)定的一個重大問題。

（四）從制度環(huán)境考察，“城鄉(xiāng)分治”格局并未改觀，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)得以固化。

城鄉(xiāng)戶籍制度是決定城鄉(xiāng)居民身份和地位的一項根本性制度。我國自1958年頒布《中華人民共和國戶口管理條例》起，就將全國人口截然分成了市民和農(nóng)民，這種戶籍制度的建立和固化，使我國構(gòu)成了典型的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。具有城市戶籍的居民在就業(yè)、收入、養(yǎng)老、社會福利、子女上學等方面都享有優(yōu)惠待遇，而具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民就被限制在土地上，即使能進城打工，也受到一系列的限制和不同程度的歧視。

眾所周知，我國農(nóng)村存在大量的剩余勞動力，農(nóng)民進城打工是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的一個必然選擇。然而，按現(xiàn)行有關制度規(guī)定卻增加了農(nóng)民進城打工的難度。1994年底國家有關部門頒布了《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），基本內(nèi)容是對跨省就業(yè)的民工實行按需流動，憑證管理。按照這個《規(guī)定》，農(nóng)民外出打工前，須在本人戶口所在地的勞動就業(yè)服務管理機構(gòu)進行登記，并領取外出人員就業(yè)登記卡；到達用人單位后，須憑出省就業(yè)登記卡領取當?shù)貏趧硬块T頒發(fā)的外來人員就業(yè)證，證卡合一才允許打工，否則一經(jīng)勞動監(jiān)察大隊發(fā)現(xiàn)，就做盲流人員處理。與此同時，一些大中城市和沿海地區(qū)也頒布了一些限制民工流入的措施。如東南沿海—發(fā)達省份，近年來采取了三條措施限制使用外地民工：一是在企業(yè)招工程序上實行“三先三后”的原則，即先城鎮(zhèn)后農(nóng)村，先本地后外地，先本省后外省；二是由勞動、民政部門組織珠江三角洲縣市與本省貧困縣市掛鉤，逐步把貧困地區(qū)的勞動力、人口遷移出來；三是設立“安置就業(yè)基金”，為本省就業(yè)難的勞動群眾提供就業(yè)培訓，以提高其就業(yè)和再就業(yè)能力。

此外，農(nóng)民進城打工須付出高昂的成本費用。農(nóng)村勞動力進城打工既有益處，但也要付出轉(zhuǎn)移成本。據(jù)有關典型調(diào)查，一個四川農(nóng)民到廣東打工，如果屬有組織的輸出，須辦理《就業(yè)登記卡》、《流動就業(yè)證》、《暫住證》等各種證件，約需200余元；此外還須向縣里有關部門交納培訓費、咨詢費、介紹費等約1000元，加上路費約需1400余元。有的用工單位還要求農(nóng)民上崗前需交500～1000元不等的保證金，女民工還要交計劃生育管理費，等等。這樣算下來，一個打工者在城市要得到就業(yè)，至少要付出2000元左右的打工成本。“2000元打工成本”是一個什么概念？大約相當于一個民工一年打工所得的20％—30％，或相當于全家人一年的務農(nóng)所得。

當前值得注意的一個問題是，現(xiàn)在大中城市都在進行城市化改造，大興土木，拓寬道路，擴大綠化帶，拆遷了大量的路邊市場和房屋，其結(jié)果是城市變漂亮了，同時許多打工的農(nóng)民失業(yè)了，城市居民生活也變得不方便了。例如，北京市2000年拆遷房屋300萬平方米，2001年拆遷400萬平方米，拆遷的同時，必然會大大增加進城農(nóng)民的失業(yè)風險，這些失業(yè)的農(nóng)民或者被迫無奈回家，或者滯留城市加大了社會治安管理的難度。

還有一個重大的制度缺陷是對待農(nóng)民進城子女的“就學歧視”。這主要表現(xiàn)在：一是受城鄉(xiāng)兩種戶籍制度的影響，城市公辦中小學不接受戶口在外地的農(nóng)民子女上學。流動兒童即使能上公立學校，也要比當?shù)爻鞘袑W生額外多交費用，如有的要交學校2000～5000元的贊助費，另外每人每學期還要交600元左右的借讀費。在許多城市，這些收費額的15％由學校上交教育主管部門。普通民工屬于低收入階層，交不起這些費用，他們的孩子就失去了享受義務教育的權利。二是適應普通農(nóng)民工子女上學的需求，一些收費低、專門招收流動兒童少年的民辦簡易學校應運而生，這是一件好事，但這類學校在一些地方得不到承認、管理和服務。國家教委和公安部1998年就了《流動兒童少年就學暫行辦法》，但許多城市至今沒有提出民辦簡易學校設立的條件，沒有明確社會服務機構(gòu)，致使民工子弟學校不能辦理合法的辦學手續(xù)，處于“三不管”的半地下狀態(tài)，有的被強制關閉，使流動兒童重又失學。城鎮(zhèn)規(guī)劃對民辦學校不予考慮，一些學校被迫多次搬遷，教學安定缺乏最起碼的條件。上述種種對農(nóng)民工子女的就學歧視，既損害了他們接受義務教育的權利，也不利于城市的發(fā)展，因為不少農(nóng)民工子女，將來就是城市的市民，因就學歧視造就的文盲，絕不是城市發(fā)展所希望的。

三、我國社會經(jīng)濟所處的發(fā)展階段與“三大關系”前瞻

當前和今后一個時期中國社會經(jīng)濟正處于一個極其重要的發(fā)展階段，這必將對我國的工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系及其國民收入分配關系產(chǎn)生重要影響。從宏觀和長遠戰(zhàn)略高度把握上述問題，無疑是今后處理和解決好“三大關系”的必要前提。

（一）我國社會經(jīng)濟發(fā)展階段的基本判斷。

一個國家社會經(jīng)濟處于什么發(fā)展階段，其實質(zhì)是判斷這個國家的工業(yè)化進程或工業(yè)化階段。按照世界銀行經(jīng)濟學家錢納里等人提出的工業(yè)化階段劃分標準，按匯率法換算為1998年美元，工業(yè)化初期人均GDP為1200～2400美元，中期為2400～4800美元，高級階段為4800～9000美元；按此法我國當年人均GDP為750美元，還未進入工業(yè)化初期。若按購買力平價法換算為1998年美元，工業(yè)化初期人均GDP為3010～5350美元，中期為5350～8590美元，高級階段為8590～11530美元；按此法我國當年人均GDP為3220美元，剛剛進入工業(yè)化初期。目前錢納里的劃分標準在國際上已不再流行，在我國學術界也有很大爭議。我們認為，中國經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化進程有自己的特殊性，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上與錢納里標準也有較大偏差。這種標準顯然不能準確反映中國工業(yè)化進程的實際情況，應當選擇符合中國實際的衡量標準，不能拘泥于錢納里劃分的工業(yè)化階段標準。

中國當前的實際情況是，伴隨著工業(yè)化進程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的由低級到高級、由嚴重失衡到向合理化方向發(fā)展的變動趨勢。從我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、制造業(yè)實力以及出口結(jié)構(gòu)來看，可以作出這樣的判斷：我國已經(jīng)由工業(yè)化初期階段進入中期階段。根據(jù)是：（1）在農(nóng)產(chǎn)品總量迅速增加的前提下，第一產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值比重明顯下降。1978～2000年，農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)產(chǎn)品供給實現(xiàn)了由長期短缺向總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變。同時，第一產(chǎn)業(yè)增加值比重由28.1％下降為15.9％，第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生積極變化，農(nóng)業(yè)比重下降，林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)比重上升，農(nóng)業(yè)單一生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N經(jīng)營，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)開始向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡。（2）在人口總量增加3億的情況下，農(nóng)業(yè)勞動者比重由70.5％下降為50％。第二產(chǎn)業(yè)增加值比重由48％上升到50.9％，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重由23.7％上升為33.2％，長期制約我國經(jīng)濟發(fā)展的原材料、能源和交通運輸?shù)取捌款i”得到基本緩解，現(xiàn)代服務業(yè)正在興起。（3）已經(jīng)建成比較完整的工業(yè)體系，制造業(yè)能力比較強大，有一定科技水平，能夠為國民經(jīng)濟提供相當部分的技術裝備；交通、運輸、通信設施日益發(fā)達，為經(jīng)濟增長創(chuàng)造了有利的基礎設施條件。工業(yè)增長迅速，結(jié)構(gòu)調(diào)整和科技進步的貢獻日益明顯，高新技術產(chǎn)業(yè)成為拉動工業(yè)乃至整個經(jīng)濟增長的重要力量，工業(yè)生產(chǎn)對需求變化的適應性逐步增強。（4）農(nóng)產(chǎn)品等初級產(chǎn)品在出口量迅速增加的情況下，在出口商品構(gòu)成中所占比重大幅度下降。從1980年到2000年，初級產(chǎn)品所占比重由50.3％下降到10.2％，工業(yè)制成品比重由49.7％提高到89.8％；高新技術產(chǎn)品出口從無到有，占出口總額的比重達14.9％。生產(chǎn)力布局發(fā)生重大重組。東部地區(qū)經(jīng)濟實力顯著增強，2000年東部11個省份中有7個省份人均GDP超過1萬元，中西部地區(qū)的發(fā)展也逐步加快。中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變動，呈現(xiàn)出由滿足基本需求為主轉(zhuǎn)向逐步適應消費升級和需求多樣化的趨勢，這是工業(yè)化加速階段的新特征。

當然，也需要說明，雖然我國已進入工業(yè)化中期，但仍然是發(fā)展中國家，還有一半勞動力在搞農(nóng)業(yè)，工業(yè)化任務遠沒有完成。

（二）社會經(jīng)濟發(fā)展階段變化對今后“三大關系”的影響。

首先，在今后工業(yè)化加速發(fā)展階段，中國經(jīng)濟長時期仍然可以保持較高增長速度，經(jīng)濟總量將不可抑制地擴張，這將為緩解工農(nóng)差距和城鄉(xiāng)差距奠定根本性的基礎條件。中國是一個擁有13億人口的發(fā)展中大國，大國的特點決定了其需求的潛力巨大，從而可以有力地帶動經(jīng)濟增長。需求和經(jīng)濟增長的關系十分密切，今后中國的需求潛力不僅表現(xiàn)在基礎設施需要大規(guī)模建設，而且工業(yè)化的推進和結(jié)構(gòu)變動將創(chuàng)造巨大的需求。眾所周知，工業(yè)化發(fā)展的基本趨勢是，第一產(chǎn)業(yè)比重要繼續(xù)降低，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)比重要隨之上升，由此會產(chǎn)生巨大的需求。同時，在現(xiàn)代經(jīng)濟條件下，工業(yè)化推進往往是與產(chǎn)業(yè)升級相伴隨的，而我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)恰恰需要加快改造或適度擴張，高新技術產(chǎn)業(yè)也需要大力發(fā)展，這必然帶動大量的投資需求。再一點，居民消費需求潛力巨大。根據(jù)世界銀行《2002年世界發(fā)展報告》，2000年按世界銀行換算的中國人均國民總收入（以下簡稱GNI）為840美元，僅相當于世界平均水平的16.3％、世界高收入國家平均水平的3.1％；即使按購買力平價換算，2000年中國的GNI也只有3940美元，僅相當于世界平均水平的53.6％、世界高收入國家水平的14.4％。1998年，按購買力平價計算，中國尚有18.5％的人口月均消費在1美元以下，尚有53.7％的人口月均消費在2美元以下。今后隨著“小康”社會的推進，居民收入和消費水平無疑會不可抑制地增加，這也是推動我國經(jīng)濟發(fā)展的一個潛在動力。

從國際經(jīng)驗看，在從低收入向中等收入發(fā)展的過程中，可以在較長時期保持經(jīng)濟的高速增長。我們研究了一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長和發(fā)展情況，在不同階段，經(jīng)濟增長情況不同。一般狀態(tài)下，當從低收入向中等收入邁進的過程中，經(jīng)濟持續(xù)高速增長可以維持較長時間（詳見表5）。這里的基本原因在于，在這一階段，這些國家存在巨大的需求拉動，這是支撐經(jīng)濟發(fā)展的強大動力。中國屬于發(fā)展中國家，1997年人均GDP只有720美元，2000年也只有900美元，屬于典型的從低收入國家向中等收入國家邁進的過渡階段。因此，今后我國的經(jīng)濟增長還有很大的潛力。

表5一些國家人均GDP達到700美元以后的經(jīng)濟增長率

附圖

資料來源：根據(jù)有關年度《世界銀行發(fā)展報告》計算。

綜上分析，可以有理由推斷，中國今后中長期經(jīng)濟增長潛力巨大。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心課題組對經(jīng)濟因素的分析和模型預測，2001～2010年期間中國經(jīng)濟的潛在增長速度可以達到7％～7.9％。這一速度雖然低于過去二十多年中國經(jīng)濟的平均增長速度，但仍是較快的。>其次，隨著工業(yè)化的推進，中國的城市化水平將會逐步提高，這就為農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移提供更為廣闊的空間。目前我國的城市化水平大約為36％，這不僅遠遠低于發(fā)達國家，而且與經(jīng)濟發(fā)展水平相近的國家相比，也存在明顯的差距。城市化水平的滯后未能有效充分地吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力，是造成我國城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村落后的重要原因。

有關研究表明，未來20年間，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，對外開放不斷擴大和加深，農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的體制條件和物質(zhì)條件將會明顯改善，城市化進程也會隨之加快。城市化水平如果每年提高1個百分點，2020年可望由2000年的36.2％達到55％～60％。1978～2000年農(nóng)業(yè)勞動者比重由70.5％下降到50％，減少了20.5個百分點，即每年平均降低1個百分點，這種勢頭在未來20年間可望得到保持，到2020年農(nóng)業(yè)勞動者比重將會降為30％左右。這些是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)明顯轉(zhuǎn)換的重要標志。

再次，工業(yè)化推進要求改變過去長期延續(xù)的國民收入分配格局，逐步強化國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持力度。中國工業(yè)化初期的建設主要是依靠農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供積累進行的，這是我國在“一窮二白”的基礎上強化工業(yè)化基礎的必然選擇。現(xiàn)在中國總體上已進入工業(yè)化中期階段，綜合國力顯著增強，已到了工業(yè)適度反哺農(nóng)業(yè)的時候了。1978～2000年，中國經(jīng)濟年均增長9.52％，是全世界增長最快的。2000年中國GDP達8.94萬億元人民幣，按可比價格計算，相當于1978年的7.4倍；按當年匯率折算，突破1萬億美元。世界銀行資料表明，2000年我國GDP總量排在美國、日本、德國、法國和英國之后，居世界第6位。如果按照購買力單價計算，我國經(jīng)濟總量還有很大增加，排次也更提前。隨著經(jīng)濟發(fā)展，國民財富由小到多，主要工農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅度增加，一些重要產(chǎn)品產(chǎn)量躍居世界前列。國家財力分配和金融資源亦發(fā)生了重大變化，2000年國家財政收入為13395億元，比1980年的1159億元增長了10.5倍；銀行存款余額同期由1661億元增加到123804億元，增長了73.5倍。這標志著國家當前和今后具備逐步強化“三農(nóng)”的物質(zhì)和財力基礎條件。

（三）充分認識縮小工農(nóng)差距和城鄉(xiāng)差距的重要性、長期性和艱巨性。

當前及今后中國社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，既包括結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（即工業(yè)化和城市化），也包括制度轉(zhuǎn)型（即市場化），這在世界上是獨一無二的，其困難程度可想而知。因此，在中國這樣一個特大型的發(fā)展中國家，我們對工農(nóng)差距和城鄉(xiāng)差距的縮小，不僅要看到其重要性，而且更要看到其長期性和艱巨性。

從世界范圍看，各國工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距的縮小是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。在中國，正視差距，縮小差距，顯得更為重要和緊迫。這不僅因為中國是實行社會主義市場經(jīng)濟的國家，不斷縮小工農(nóng)和城鄉(xiāng)差距能夠更有力地證明社會主義制度的優(yōu)越性；而且在于當前和今后中長期，擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟的穩(wěn)定增長日益成為宏觀調(diào)控的首要目標，而改變國民收入分配格局，加強國家對“三農(nóng)”的支持，恰恰是擴大內(nèi)需的重要內(nèi)容，這將在相當程度上為國民經(jīng)濟的長期穩(wěn)定增長提供重要的支撐。同時，各國經(jīng)驗表明，工農(nóng)和城鄉(xiāng)差距的縮小是一個動態(tài)的過程，決不可能畢其功于一役。特別在中國，我們需對其長期性和艱巨性有充分的估計。（1）農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的任務相當繁重。2000年我國農(nóng)村人口為9.28億人，其中農(nóng)村勞動力為4.8億人。據(jù)有關預測，未來我國每年新增農(nóng)村勞動力約在700萬～800萬人之間，而從長遠看中國農(nóng)業(yè)領域只需要1億～1.5億勞動力。剔除現(xiàn)在4.8億農(nóng)村勞動力中包括的1.28億鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動者，推算農(nóng)村勞動力供過于求的數(shù)量約為2億～2.5億人。如果向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的出路不暢，農(nóng)村就業(yè)壓力將十分沉重，人地矛盾也會日益突出。（2）農(nóng)民收入增長面臨很大壓力。農(nóng)民收入與其土地經(jīng)營規(guī)模及價格水平關系密切。但當前農(nóng)村不僅人地矛盾突出，而且受農(nóng)產(chǎn)品國際價格影響，我國農(nóng)產(chǎn)品價格從1997年開始已連續(xù)5年下跌，可以預料今后通過提價來增加農(nóng)民收入的愿望也是不現(xiàn)實的。（3）國家財力盡管不斷增強，需要加大對“三農(nóng)”的支持，但期望短期內(nèi)大幅度向農(nóng)村傾斜也不符合我國實際。

四、今后中長期正確處理“三大關系”的總體戰(zhàn)略思路和對策建議

從根本上說，我國國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟現(xiàn)代化和市場化相互交織的過程，而城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是我國轉(zhuǎn)型期政府宏觀調(diào)控面臨和需要解決的一個突出矛盾。因此，今后能否有效地緩解和縮小工農(nóng)差距和城鄉(xiāng)差距，這將在很大程度上關系到第三步現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標及其市場化改革戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。總體思路應把握兩條：一條是政府需要“花錢”，也就是從宏觀上著力調(diào)整國民收入分配格局，政府財力資源要加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村分配的力度；另一條是政府不需要“花錢”，即下決心著力推進制度創(chuàng)新，政府從制度供給方面改變現(xiàn)行對農(nóng)村歧視的做法，為城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化創(chuàng)造相對公平的制度環(huán)境。

根據(jù)上述思路和當前存在的問題，今后中長期為了正確處理工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系和國民收入分配關系，我們提出下述對策要點：

（一）政府基礎設施投資要向農(nóng)村傾斜。

一個重要建議是，今后的長期建設國債要加大對農(nóng)村公共設施投資力度。1998年以來我國實行積極財政政策，5年累計增發(fā)長期建設國債規(guī)模6600億元，作用巨大。綜合考慮國民經(jīng)濟發(fā)展需要，國債投資項目仍有較大規(guī)模尚未完工以及防范財政風險的因素，我們預測下一步積極財政政策尚不能完全退出，仍需持續(xù)2～3年時間，但力度要降低。因此，今后一個時期繼續(xù)增發(fā)長期國債仍將是我國財政政策的一個必要選擇。在這一背景下，建議調(diào)整長期建設國債的使用方向，增加農(nóng)村公共建設投資力度，重點解決農(nóng)村水、電、路公共設施問題。這不僅有助于改變農(nóng)村落后面貌，而且是擴大內(nèi)需和拉動經(jīng)濟增長的一個重要方面。

此外，從中長期看，今后即使停發(fā)了長期建設國債，國家財政的預算內(nèi)投資也要將農(nóng)村基礎設施建設作為一個投資重點，一方面改善農(nóng)村生活居住和生產(chǎn)條件，另一方面創(chuàng)造大量的就業(yè)機會，直接增加農(nóng)民勞務收入。力爭通過政府投資力度的加大，在未來5年內(nèi)使我國農(nóng)村水、電、路等基礎設施有一個根本的飛躍。

（二）完善財政支持農(nóng)業(yè)政策。

我國的國情決定了政府始終是農(nóng)業(yè)投入的重要渠道，而財政對農(nóng)業(yè)的支出財是政府支農(nóng)的主要手段。因此，強化政府支農(nóng)職能作用，完善財政支農(nóng)政策手段，首當其沖的就是要增加財政對農(nóng)業(yè)的投入，這是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，從而實現(xiàn)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標的必要條件。近年來國家財政的農(nóng)業(yè)投入保持了穩(wěn)定增長的態(tài)勢，但財政農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比重仍大大低于歷史上的較高水平，與農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求相比更是相距甚遠。考慮到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件落后的狀況以及加入WTO對農(nóng)業(yè)的沖擊，今后農(nóng)業(yè)財政支持政策的一個基本取向是：采取有效措施，逐步提高財政支農(nóng)支出比重，力爭在“十五”期末將這一比重由現(xiàn)在的8％提高到10％。（1）要確保國家新增財力向農(nóng)業(yè)傾斜。近幾年國家財政收入每年以1500億～2000億元的幅度遞增，據(jù)初步預測，這一增長勢頭在“十五”期間仍會保持下去。建議國家財政每年新增財力分配要劃出10％～15％的份額用于農(nóng)業(yè)，這是強化農(nóng)業(yè)投入的一條重要措施。（2）盡快出臺《農(nóng)業(yè)投資法》，將各級政府支農(nóng)行為納入法律規(guī)范。從今后的趨勢看，國家為了更好地實現(xiàn)支持和保護農(nóng)業(yè)的調(diào)控目標，改變農(nóng)業(yè)投資中的隨意行為，要盡快制定和出臺《農(nóng)業(yè)投資法》。立法應將國家（包括中央和地方政府）的農(nóng)業(yè)投資行為作為規(guī)范的主要對象，同時既要明確各級政府的支農(nóng)職責，也要對其農(nóng)業(yè)投入的數(shù)量界限作出規(guī)定，這必將促使整個農(nóng)業(yè)投資主體的行為規(guī)范，強化政府投資主體的導向功能。

明確農(nóng)業(yè)財政支持的方向和重點至關重要。今后財政支農(nóng)政策面臨的主要任務是，要按照WTO規(guī)定要求，針對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁嚴重不足的現(xiàn)實矛盾和薄弱環(huán)節(jié)，著力強化政府財政對農(nóng)業(yè)的支持力度，這是關系到農(nóng)業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的一個重大問題。具體考慮：（1）加大農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入，包括水利設施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、國土整治等。（2）支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。中國農(nóng)業(yè)已進入一個新的發(fā)展階段，面臨著戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，這就是要調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展有競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展畜牧業(yè)和林果業(yè)，促進農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。為此，財政要加大對“種子工程”、畜牧良種、優(yōu)質(zhì)飼料、區(qū)域化優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、退耕還林還草等方面的支持。（3）完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系。我國有2.3億個農(nóng)戶，經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)產(chǎn)品成本高，靠政府的價格支持和補貼受到限制，關鍵還是要完善社會化服務體系，搞好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務。在這方面，財政要增加氣象投入，建立、完善各種專門性自然災害氣象預報服務；加強對病蟲疫情監(jiān)控的投入，減輕農(nóng)民損失；增加對農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡和營銷組織建設的投入，逐步建立覆蓋全國城鄉(xiāng)、連接國際市場的農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡營銷組織；支持農(nóng)民合理儲備糧食，減輕國家糧食儲備壓力。（4）調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品補貼政策，改變農(nóng)產(chǎn)品補貼環(huán)節(jié)。多年來國家財政投入巨資用于農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的補貼，效益低下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民沒有受益，必須進行改革。改革的方向和措施是：大力減少農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的財政補貼，把這方面節(jié)省下來的資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁；另外，特別還要考慮把這些錢的一部分直接用于增加農(nóng)民收入。要具體研究通過建立農(nóng)業(yè)災害補助制度、農(nóng)產(chǎn)品市場風險補助制度、農(nóng)村困難群體糧食補助制度、特殊困難農(nóng)民生產(chǎn)補助制度等，從而為降低農(nóng)民的損失，增加農(nóng)民收入提供制度保障。

再一個問題是，要注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持政策的導向功能。農(nóng)業(yè)財政支持政策的運用，其意義不僅僅在于直接增加農(nóng)業(yè)投入，還在于有利于吸引和帶動全社會的農(nóng)業(yè)投入。為了提高社會農(nóng)業(yè)投資的吸引力，需要通過發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持的導向功能，進一步建立農(nóng)業(yè)投入的激勵機制。（1）要調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財政支出結(jié)構(gòu)，強化農(nóng)業(yè)基礎性投入，為社會投資主體增加農(nóng)業(yè)投入創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。（2）國家要在稅收、補貼、貼息等方面對農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎勵，以吸引社會資金投向農(nóng)業(yè)。（3）要改變財政投入方式，減少政府直接辦項目，加大對農(nóng)民和社會辦項目的補助。還要通過稅收優(yōu)惠等政策措施鼓勵農(nóng)業(yè)利潤用于農(nóng)業(yè)再投資。

（三）調(diào)整農(nóng)村基礎教育投入的分配政策。

我國基礎教育長期以來實行“地方負責、分級管理”的方針，這在一定時期內(nèi)，發(fā)揮了一些積極作用。問題是，作為基礎教育大頭的農(nóng)村基礎教育，其發(fā)展任務及資金投入職責主要落在了縣、鄉(xiāng)、村基層，與其所具有的財政能力極不匹配。就中央和省級來講，其財政教育投入分配，主體部分用在了高等教育，極少或很少用于支持基礎教育。由此造成的后果是，農(nóng)村基礎教育發(fā)展滯后，欠賬較多，成為當前我國整個教育領域最為薄弱的環(huán)節(jié)。

為了加速農(nóng)村基礎教育發(fā)展，當前乃至今后一個時期，最為緊迫的任務是，必須強化中央和省級支持基礎教育的職責和投入力度，真正將基礎教育發(fā)展特別是農(nóng)村基礎教育發(fā)展擺在國家財政分配的重要位置。

首要的措施是，需著力調(diào)整中央和省級教育投入結(jié)構(gòu)，進一步加大中央和省級整體基礎教育投入比重，改變現(xiàn)行重高等教育、輕基礎教育的不合理狀況。有兩個思路可以考慮選擇：一個思路是“十五”期間中央和省級在每年新增的教育投入總量中，拿出至少一半左右的資金用于基礎教育；另一個思路是，在確保教育投入原有渠道增長的前提下，“十五”期間中央和省級在每年新增的財政收入總量中，再拿出10％的資金專門投入基礎教育。上述思路的共同點是：教育投入結(jié)構(gòu)存量不變，增量調(diào)整，有利于加強和促進基礎教育發(fā)展。

此外，要建立科學有效的中央和省對下基礎教育轉(zhuǎn)移支付制度。這一轉(zhuǎn)移支付制度可以分為兩類：一是一般性基礎教育轉(zhuǎn)移支付制度，以縣為單位，計算縣級人均財力，以此作為對縣教育轉(zhuǎn)移支付的基本依據(jù)。人均財力是當?shù)刎斦芰Φ闹匾笜耍话阒v，人均財力水平高，則當?shù)刎斦顩r好，農(nóng)村基礎教育發(fā)展狀況也相對較好，反之亦然。因此，以人均財力作為教育轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，有助于將中央和省的基礎教育投入真正向中西部地區(qū)及其他困難地區(qū)的農(nóng)村基礎教育傾斜，從而切實有效地逐步改變這些地區(qū)農(nóng)村基礎教育落后的狀況。二是專項基礎教育轉(zhuǎn)移支付制度，重點解決農(nóng)村中小學危房改造及其他教學條件的改善等。需說明的是，上述無論哪類轉(zhuǎn)移支付資金，都要直接轉(zhuǎn)移到縣，避免中間環(huán)節(jié)截留和改變用途。

當然，從我國國情分析，無論是現(xiàn)在還是將來，縣級都是農(nóng)村基礎教育投入的重要力量。中央決定從2001年起，將農(nóng)村中小學教師工資的管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上收到縣。這一政策規(guī)定是完全正確的，表明中央對農(nóng)村基礎教育的重視，同時也加重了縣級的責任。今后為了有效發(fā)揮縣級支持農(nóng)村基礎教育的作用，要著力推進縣級公共支出改革，進一步調(diào)整和優(yōu)化縣級財政支出結(jié)構(gòu)，從而提高縣級支持農(nóng)村基礎教育的能力和保障程度。

（四）明確農(nóng)村金融發(fā)展的政策取向。

改革開放以來，雖然中國農(nóng)村金融取得了很大發(fā)展，但不容否認的是，農(nóng)村金融政策也出現(xiàn)了重大偏差，主要表現(xiàn)在：農(nóng)村信貸資金嚴重外流，農(nóng)村金融需求不能得到滿足，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的資金日益短缺。因此，必須研究和調(diào)整中國農(nóng)村金融發(fā)展的政策取向，盡快深化農(nóng)村金融體制改革。

至關重要的是，通過改革和政策調(diào)整，建立真正為“三農(nóng)”服務的農(nóng)村金融服務體系。為此，要調(diào)整農(nóng)業(yè)銀行改革思路，強化其對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的支持力度，主要體現(xiàn)在為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展方面提供信貸支持，以解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的資金需求和農(nóng)村中小企業(yè)融資難以及中小城鎮(zhèn)建設資金短缺等問題。具體講，要支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)通過“訂單農(nóng)業(yè)”、“公司帶農(nóng)戶”等方式，引導和組織農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，支持和做好種子、種苗、預購定金的投放和技術服務工作。尤其要加大對重點龍頭企業(yè)的營銷支持力度，集中規(guī)模資金，提高經(jīng)營層次和決策效率，滿足優(yōu)良客戶的資金需求。同時，應加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、環(huán)境保護、農(nóng)村電網(wǎng)等方面的信貸資金投入。還要進一步做好信貸規(guī)模工作，積極穩(wěn)妥地發(fā)放小額到戶扶貧貸款。

要使農(nóng)村信用社成為最基層的直接面向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的金融服務組織。這是解決農(nóng)業(yè)信貸難、打擊農(nóng)村高利貸的關鍵。建議全面推行農(nóng)戶小額信用貸款，簡化貸款手續(xù)，方便農(nóng)民借款，使農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)貸款需求基本得到解決；要積極配合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有選擇地支持高科技農(nóng)業(yè)、高附加值農(nóng)產(chǎn)品和出口創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)民擴大種養(yǎng)業(yè)規(guī)模，提高專業(yè)化水平；要積極創(chuàng)新信貸業(yè)務，發(fā)展農(nóng)民子女教育、住房、農(nóng)村交通運輸、生活大件消費品等消費性貸款。

（五）建立農(nóng)村剩余勞動力有效流動和轉(zhuǎn)移的新型制度框架。

有關研究表明，我國1/3農(nóng)村勞動力處于就業(yè)不充分狀態(tài)，現(xiàn)有農(nóng)村剩余勞動力總數(shù)在1.5億人左右。21世紀初期農(nóng)村勞動力將處于新的供給高峰，2001～2010年農(nóng)村將新增勞動力6350萬。因此，如何解決農(nóng)村剩余勞動力的出路是事關國民經(jīng)濟宏觀全局和現(xiàn)代化進程的一個重大戰(zhàn)略問題。

改革開放二十多年來，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，對農(nóng)民就業(yè)和流動的某些束縛被解除。但是，在改革城鄉(xiāng)分割制度方面仍沒有邁開實質(zhì)性步伐，進城后打工農(nóng)民在就業(yè)、公共服務等方面仍受到各種歧視性待遇，這在相當程度上限制了農(nóng)村剩余勞動力的流動和向外轉(zhuǎn)移。因此，必須盡快推進制度創(chuàng)新，消除對農(nóng)民進城打工的歧視性規(guī)定，促進農(nóng)村剩余勞動力的合理流動。首先要取消對農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制。當前農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)仍受到很多不合理限制。一些大中城市為了保證城市居民就業(yè)，限制農(nóng)民進入的行業(yè)和工種。農(nóng)民外出就業(yè)要辦理名目繁多的證件，面向外出打工農(nóng)民的收費也過多、過濫。一些地方存在簡單粗暴地清退進城務工農(nóng)民的做法。現(xiàn)在許多城市面臨就業(yè)壓力，對進城農(nóng)民工進行適當管理是必要的，但也要城鄉(xiāng)兼顧，控制適度，管理得當。目前的一些做法既不符合市場經(jīng)濟的公平競爭原則，也沒有真正起到引導農(nóng)民有序流動的作用。為此，要進一步完善和規(guī)范政府對勞動力市場的管理，清理各地區(qū)制定的對農(nóng)民進城務工的不合理限制政策和亂收費，改變重收費、輕服務的做法。要堅決糾正簡單粗暴清退農(nóng)民工的做法。其次，要加快戶籍管理制度改革。目前，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革正在全面推開，個別大城市的戶籍制度改革也有了較大的動作。事實表明，放開戶口后并沒有產(chǎn)生消極影響。今后要進一步加大戶籍改革力度。從長期看，應當允許農(nóng)民自由進城。這樣有利于解決城鄉(xiāng)居民兩種身份、就業(yè)和待遇不平等的問題，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展。最后，考慮到大多數(shù)進城農(nóng)民的就業(yè)并不穩(wěn)定，需要保持流動就業(yè)農(nóng)民原有土地承包關系的穩(wěn)定，使農(nóng)民形成在城鄉(xiāng)之間“雙向流動”的就業(yè)機制，這是保持農(nóng)村乃至整個社會穩(wěn)定的一個重要條件。

（六）進一步加大農(nóng)村反貧困政策支持力度。

反貧困是政府的一項重要職能，政府作為反貧困的主體之一，在反貧困中具有某種主導地位。因此，政府反貧困效率的高低對新時期農(nóng)村反貧困來說是一個非常重要的問題。“九五”期間，我國中央政府用于扶貧開發(fā)的投入逐年增加，從1995年的98億元增加到2000年的248億元，比1978年增加了30倍。2002年增加到291億元（包括財政扶貧和信貸扶貧）。以1990年價格估算的農(nóng)民人均年純收入300元計算，農(nóng)村尚未解決溫飽的貧困人口由1978年的2.5億人減少到目前的3000萬人左右，農(nóng)村貧困率從30.7％下降到3％左右。這標志著我國農(nóng)村反貧困已取得重大進展。

然而今后農(nóng)村反貧困的任務仍然十分艱巨，國家需要進一步加大對農(nóng)村反貧困的政策支持力度，以逐步降低貧困率，使農(nóng)村貧困人口盡快脫貧，分享整個國家改革和發(fā)展的成果。中國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，政府反貧困職能定位既要體現(xiàn)政府的公共職能，同時又要促進貧困地區(qū)和貧困人口的市場化進程。為此，今后農(nóng)村反貧困政策需著重解決以下三個問題。

首先要把農(nóng)村反貧困行動納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展整體規(guī)劃中，國家的產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、貨幣政策、區(qū)域發(fā)展政策、勞動和就業(yè)政策等宏觀經(jīng)濟政策要適當偏向于貧困地區(qū)和貧困人口。

其次，要繼續(xù)增加國家的扶貧開發(fā)投入。一是要合理增加財政扶貧資金。財政扶貧資金的增加要與政府職能、國家財力、貧困發(fā)生率及扶貧開發(fā)需要相適應。中央財政和地方各級財政都有責任增加扶貧投入。二是繼續(xù)保持并逐步增加信貸扶貧資金規(guī)模。三是鼓勵各種經(jīng)濟成分的企業(yè)特別是民間企業(yè)到貧困地區(qū)進行投資開發(fā)，在實行優(yōu)惠財政、稅收政策的基礎上，注重創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和便利環(huán)境。

最后，要正確把握國家扶貧開發(fā)資金的使用方向和重點。要加大人力資源的投資，加強貧困地區(qū)的公共基礎設施建設，支持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而促進貧困地區(qū)社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（七）逐步建立適合中國國情的農(nóng)村社會保障制度。

當前及今后一個時期，中國正處于向市場化轉(zhuǎn)軌的過程之中，種種跡象表明，向市場化轉(zhuǎn)軌固然有助于提高經(jīng)濟的整體運行效率，但同時也可能帶來社會不穩(wěn)定系數(shù)加大的負面影響。因此，在中國盡快建立和完善社會保障體系顯得日益重要和緊迫。

從當前實際看，農(nóng)村社會保障水平明顯低于城市，這是由過去長期的歷史原因形成的，也是由城鄉(xiāng)之間不同的生產(chǎn)力水平所決定的。今后在城鄉(xiāng)社會保障問題上，要注意防止兩種傾向：一是認為農(nóng)村比重大，農(nóng)民人口多，國家能解決好城市的社會保障問題就不錯了，因此存在重城市、輕農(nóng)村的傾向；二是不顧客觀現(xiàn)實情況，主張實行社會統(tǒng)一的社會保障體系。實際上，城市和農(nóng)村的社會保障同等重要，都需要發(fā)展，但由于城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間在生產(chǎn)社會化程度、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會分配結(jié)構(gòu)、收入消費結(jié)構(gòu)等方面存在著明顯的差別，因而城市和農(nóng)村的社會保障不可能采取一個統(tǒng)一的模式，農(nóng)村不能照搬城市的辦法。

從今后一個時期看，我國農(nóng)村社會保障制度最緊迫的是需要推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)。這里有幾個重要的政策問題需要明確：（1）我國農(nóng)村人口比重和農(nóng)村老年人口比重都相當高，而且受生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約，因此，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老體系是一個漸進的過程。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可先行一步，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展逐步拓寬范圍，我們不可能短期內(nèi)在全國馬上普及農(nóng)村社會養(yǎng)老體系。從長期趨勢分析，農(nóng)村養(yǎng)老的基本格局是，家庭養(yǎng)老保障和社會養(yǎng)老保障相結(jié)合，即使將來農(nóng)村社會養(yǎng)老保障普及了，也離不開家庭的保障功能，在當前尤其是如此。（2）作為一個發(fā)展中國家，我國當前和今后一個時期面臨市場化、工業(yè)化的雙重戰(zhàn)略性任務，財政資源需求與供給之間的矛盾是一個常態(tài)，加之農(nóng)村老齡人口數(shù)量龐大，因此，國家難以包攬農(nóng)民的養(yǎng)老保障。依靠農(nóng)民自身及其農(nóng)村集體的資金積累是發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)的基本途徑。而且籌資標準和保障標準要互相適應，都不能定高了，要考慮農(nóng)村的負擔能力。（3）考慮到農(nóng)村各地社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系應該允許在農(nóng)村各地存在一些差異，切忌養(yǎng)老水平和籌資標準的“一刀切”。

另一項任務是改革和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療是以農(nóng)村居民為對象，通過不同的籌資方式和管理辦法，實行集體與個人共同籌集醫(yī)療衛(wèi)生費用基金，按一定比例補償農(nóng)民的醫(yī)藥及預防保健費支出的農(nóng)村醫(yī)療保健制度。合作醫(yī)療基金籌資水平，既要考慮本地社會經(jīng)濟狀況和農(nóng)民的承受能力，又要考慮合作醫(yī)療的保障水平，具有一定的抗風險能力，以滿足農(nóng)民的基本醫(yī)療預防保健需求為宜。農(nóng)民個人籌集的數(shù)額，應堅持適度的原則，與農(nóng)民協(xié)商確定。有必要指出的是，農(nóng)民依個人意愿按村民討論通過的籌資標準繳納的合作醫(yī)療基金，屬于農(nóng)民的正常消費性支出，應該受到政策的支持和保護，不應列入“取消農(nóng)民負擔”項目。