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摘要：資源型城市轉型面臨著接續產業發展乏力、失業、基礎設施落后、社會保障明顯不足等問題。本文以內蒙古根河市為例，就林業資源型城市發展困境及如何實施轉型戰略進行探索。

關鍵詞：林業資源型城市；轉型戰略；根河市

據統計，我國共有資源型城市118個。其中，東北地區35個，占29.7％，林業資源型城市18座，占51.4％。根河市是典型的林業資源型城市，地處大興安嶺腹地，是聯系大興安嶺南北與東西的樞紐城市。根河市是一座因林而建、因林而興的典型純國有林區城市，森林覆蓋率為87.2％，林業人口12萬人，占總人口的72.8％。但該市接續產業發展乏力，資源型城市積累的問題在這里比較集中，失業、基礎設施落后、社會保障明顯不足等問題比較嚴重，加之生態環境的約束，城市的發展步履維艱。根河市面臨的社會經濟發展問題集中了我國資源枯竭型城市、生態功能重要地區、生態脆弱地區及作為國家“限制開發區”的眾多矛盾，問題十分典型。研究根河城市轉型問題，對資源型城市的可持續發展有積極的借鑒意義。

一、根河市城市發展現狀

根河市是純國有林區，是典型的資源城市。市內駐有大興安嶺森林集團所屬的五大森工公司和板業集團，森工企業歷史欠賬多、負擔重，下崗分流人員比重大，社會保障體系脆弱。1998年國家對大興安嶺地區實施“天然林保護工程”(簡稱“天保工程”)，“天保工程”的實施，使根河市木材采伐量大幅削減，木材采伐量由1998年的184.3萬立方米削減為2007年的86.7萬立方米，木材加工企業原材料供應不足，企業效益下降甚至虧損，直接導致大批林業工人下崗或轉崗，給林區經濟發展帶來極大困難。林區就業也趨于停滯狀態，大量人員失業。2007年，全市享受低保人口2.17萬人(占總人口的13.2％)。其中，林業人口占60％，這還不包括已買斷工齡超過五年而應享受低保的5000多林業工人。據呼倫貝爾市市政協調研組2006年的調研報告，林區百戶職工家庭中，溫飽線以上的有39戶，達不到溫飽線的有61戶。

(一)主導產業“斷裂”，經濟結構失衡

長期以來，根河市一直把主要力量用在林木資源的開發上，其它產業沒有得到相應的發展。根河市現有的主要產業為礦產開發、旅游業、特色種植、養殖業，但由于基礎設施比較差，配套能力不強，主體功能區政策及環境治理水平與資金的缺乏、企業經營管理水平相對較弱等一系列因素，使替代產業發展乏力。經過50多年的采伐，森林資源蓄積量大幅度減少。隨著“天保工程”的實施，建立在原木采伐基礎上的經濟體系面臨著資源供給的嚴重制約。五個森工公司產值平均下降7.06％，以林業經濟為主體的地方經濟增速下滑，1998～2008年地區生產總值年均增長3.7％，遠低于同期全國的平均水平。資源依賴型經濟的衰退，對根河市經濟發展產生重大影響。

(二)經濟發展水平落后，政府提供公共服務水平低

根河市經濟發展水平落后，自身積累能力差，政府提供公共服務和公共物品的能力低下。主要經濟發展指標與全國平均水平相比有較大差距，嚴重依賴資源開采，經濟結構單一，特別是實施“天保工程”后，地方財政非常困難，積累能力差，致使政府無力提供均等化的公共服務和公共物品。地方政府財政收支缺口不斷加大，2007年財政收入不足1億元，而財政支出達4億元以上，更無力達到企業退休人員養老金和城鎮居民最低生活保障金等財政兜底的要求。給、排水設施建設落后，大多數居民不能安全飲水。根河市區給水工程現有供水能力為1.5萬立方米／日，用水戶數為3300戶，用水人口為2.85萬人，用水普及率為36％。市區排水設施趨于空白，沒有完整的污水排放系統。大量污水未經處理，勢必造成地下水的污染。

(三)體制性矛盾突出

根河市因林設市，是典型的“林業挺進——以場定居——地方政府跟進”的模式，形成林(林業)地(地方政府)兩套系統并存的狀況，地區資源難以整合。一方面，林場歸部門所有，各城鎮處于地方政府與林業管理部門兩層皮的狀態，形成地方政府與林業企業分割的局面。另一方面，在林業企業內部政企不分，企業辦社會現象十分突出，巨大的社會負擔使企業難以按照現代企業制度深化改革和發展。國有林區的體制是一大難題，林權是矛盾的焦點。林業企業不僅擁有城市絕大多數的人口，而且擁有絕大部分的林地空間。這樣，一方面地方政府沒有林權，也就沒有土地使用權，也沒有林地之下礦物資源的探礦采礦權，地方政府可以使用的自然資源非常有限，地方經濟發展是無米之炊，因此十分乏力。另一方面，企業“辦社會”的負擔極其沉重。

二、根河市城市轉型的基礎和困境

(一)城市轉型的基礎

根河市產業資源豐富，替代產業具有較強的發展潛力。一是礦產資源豐富，處于得耳布爾與大興安嶺兩大成礦帶交錯地區，蘊藏著豐富的有色金屬等礦產資源。二是根河市大陸性寒溫帶濕潤氣候具有“長冬無夏，春秋相連”的特點，獨具特色的冷資源使特色種植、養殖業資源豐富，在發展狐、貂、獺兔、馴鹿為主的特色養殖業和以野生漿果藍莓、卜留克、食用菌、山野菜、中草藥等為主的特色種植業方面具有較強的潛力，并且根河市特色養殖業和特色種植業已具備一定的基礎，根河市已初步形成了以貂、狐養殖為主的特色養殖基地(主要分布在金河鎮、阿龍山鎮)和以食用菌栽培為主的特色種植基地(主要分布在好里堡鎮、滿歸鎮)。三是生態旅游資源豐富，境內有汗瑪自然保護區、奧科里堆山、根河斷橋碧波山風景區、鹿鳴山風景區、伊克薩瑪風光、第二北極村滿歸、潮查原始森林景觀區等諸多自然景觀，獨具特色的敖魯古雅鄂溫克民族風情、森工文化等構成了引人注目的人文景觀。近幾年，根河市旅游業發展較好，根河市已成為呼倫貝爾市旅游資源的核心地帶。四是木材精深加工潛力仍較大。盡管自1998年國家實施天然林保護工程以來，根河市木材采伐量銳減，但至今仍保持了86.7萬立方米的采伐量，全市森林覆蓋率為87.2％，活立木蓄積量15272萬立方米，人均占有林木922立方米，未來可利用林業資源的稀有性、獨特性等比較優勢，發展木材的深加工、細加工，延長產業鏈條。(二)城市轉型困境

根河市城市轉型面臨以下困境：一是根河市本身沒有能力支付轉型的社會成本。城市轉型的社會成本主要包括五個部分，即崗位創造成本、隱性失業顯性化成本、社會救濟成本、人力資本投入及制度節約成本。而根河市經濟發展水平落后，自身積累能力差，主要經濟發展指標與全國平均水平相比有較大差距，地方財政非常困難，根河市每年財政收入不足1億元，而財政支出要達4億元以上。財政收入中，剔除用于經濟發展、環境保護的支出，能用來解決社會問題的投入很少，根河市自身脆弱的經濟供給能力無法滿足城市轉型社會成本的需求。二是地理條件上的比較劣勢。根河市處于邊緣區位，與內蒙古經濟中心城市距離較遠，而且也不在東北區經濟中心的輻射范圍內，增加了生產過程中的運輸成本。同時，也難以接受發達地區流出的資金、人才和技術等生產要素，屬于市場的邊緣地區。交通條件較差、經濟社會發展的外部推動力量不足，給資源型城市轉型造成一定困難。三是體制性障礙難以逾越。由于根河市與多數資源型城市相似，企業體制仍然是政企不分的計劃經濟體制，導致企業機構臃腫，冗員負擔沉重，與地方政府常常發生矛盾，發展無序，無法形成區域經濟發展的合力，制約了資源型城市的順利轉型。

三、根河市實現城市轉型的戰略

根河市的城市轉型要遵照國家“主體功能區劃”和“資源型城市可持續發展”戰略的總體部署，借鑒生態經濟發展的一般模式，同時充分挖掘自身的生態資源優勢，在制度創新、重點產業選擇、空間管制模式、生態移民和環境治理等方面制定城市轉型戰略：

(一)制度創新戰略

根河市面臨的經濟社會發展問題集中了我國資源枯竭型城市、生態功能重要地區及作為國家“限制開發區域”的眾多矛盾，解決問題的過程是長期的，所以制度建設非常重要。可在根河市進行下列制度建設的試點：第一，進行國有林區的林權試點改革，培育林權市場，完成對國有林業企業的現代企業制度改造，發揮政府的職能，最終在體制上實現轉軌，在發展方式上實現從粗放到科學發展的根本性轉變。第二，建立針對資源開發(利用)企業的生態補償機制，通過制定進入林權市場的門檻，通過征收資源稅、生態恢復準備金等制度使企業切實承擔起資源與生態環境保護的社會責任。第三，探索建立地區之間的“生態交易”制度，鼓勵經濟發達地區(“優化開發區域”和“重點開發區域”)向生態功能區投資，換取本地“生態(或土地)份額”，同時實現對限制開發區域的“生態服務”提供補償。

(二)培育接續產業戰略

產業發展是經濟發展的基礎，沒有產業做支撐，經濟發展就成為無本之木，要解決根河市城市面臨的諸多問題，必須以產業發展作為支撐。強化綠色接續產業開發，提高城鎮就業吸納能力。依托區域內豐富的生態資源，加強環境友好型產業的開發力度，為人口向中心城鎮遷移提供保障。在接續產業選擇上要秉持生態經濟的理念，堅持生態、環境和經濟等綜合效益最大化原則，在開發過程中通過清潔生產、循環經濟等技術手段實現生態效益和經濟效益的共贏，并使當地居民在產業開發中得到實惠。依據根河市的現狀，重點培育旅游業、有色金屬采選業、特色種植和養殖業、林產加工等接續產業，發展木材深加工、細加工，提升木材加工業的質量和效益，形成以開發和轉化當地豐富生態資源為基礎的生態經濟型產業體系，加快根河市經濟轉型的步伐。

(三)借助外力戰略

落實國家提出的“衰退產業援助機制”和“資源開發補償機制”是資源型城市實現社會經濟轉型的根本條件之一。在自身積極努力的同時，爭取國家、省給予的財政轉移支付。積極爭取生態補償和生態援助等外部推動。依托根河市的實際情況，以資源型城市轉型、生態補償、生態經濟援助、限制開發區域等名義，通過多種渠道爭取國家和各級地方政府的扶持。同時，加大對外宣傳力度，并在宣傳方式上進行創新，吸引域外資本支持根河市的經濟轉型和生態經濟開發建設。

(四)生態功能保護戰略

根河市地處大興安嶺腹地，生態功能極其重要，因此，在今后的城市轉型進程中要不斷加強在生態建設和環境治理等方面的投入力度，根據當地的自然環境和經濟社會條件開展一系列有針對性的生態環境治理工程，逐步解決因以往過度開發所導致的森林生態系統退化、水土流失等環境問題，遏制當地生態系統的退化趨勢。