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摘要：改革開放以來，中國農業和農村經濟發生了翻天覆地的變化。實行了家庭聯產承包責任制，廢除了制度，突破了計劃經濟模式，初步構筑了農村新經濟體制框架。這些根本性改革，極大地解放和發展了農村生產力，結束了主要農產品長期短缺的歷史，基本上解決了全國人民的吃飯問題。農民收人有較大幅度增加，農民生活正在實現從溫飽到小康的歷史性跨越。鄉鎮企業異軍突起，帶動農村產業結構。就業結構變革和小城鎮發展，開創了一條有特色的農村現代化道路。農民的思想觀念順應時代要求發生了深刻變化。農村改革的成功，為改革、發展、穩定做出了重要貢獻。

關鍵詞：農業改革發展趨勢對策農業產業化

Abstract:Sincethereformandopenpolicy,theChineseagricultureandtheruraleconomyhashadtheearth-shakingchange.Haspracticedthefamilyjointproductioncontractmanagementsystem,abolishedthePeople’scommunesystem,broketheplannedeconomypattern,hasconstructedthecountrysideneweconomicsystemframeinitially.Thesefundamentalreform,emancipatedandhasdevelopedthecountrysideproductiveforcesenormously,hasfinishedthemainagriculturalproductlong-termshorthistory,basicallysolvedthewholenationtoeatmealthequestion.Thefarmerbuysagirlchildhasthegreatscopetoincrease,thefarmerlivesisrealizingfromthewarmandsufficientconditiontowell-offthehistoricalspanning.TheRuralenterpriseissuddenappearance,leadsthecountrysideindustrialstructure.Thestructureofemploymenttransformationandthesmallcitiesdevelopment,foundedonetohavethecharacteristiccountrysidemodernizationpath.Farmer’sideologicalconceptcompliedwiththetimerequesttohavetheprofoundchange.Ruralreform’ssuccess,forthereform,thedevelopment,hasmadethesignificantcontributionsstably.

keyword:Agriculturalreformtrendofdevelopmentcountermeasureagricultureindustrialproduction

研究背景

農村仍然存在以下問題：土地承包依然缺乏長期、完整。有法律保障的土地使用權；對農村亂收費和農民不合理負擔的問題仍然缺少治本之策；農民一家一戶的小規模分散生產、勢單力薄，談判地位低，信息不靈，在交替出現的“買難”和“賣難”中，難以承受市場風險和利益損失；在世界農產品貿易日益自由化的大背景下，中國農業正面臨著市場競爭的考驗；鄉鎮企業面臨著產業結構升級的市場壓力；農村工業化過程中城鎮化滯后的問題日益突出；城鄉分割體制依然沒有徹底沖破，等等。在本文中，我們著重對中國農業改革與發展中的一些關鍵性問題進行探討。

一、食品政策：從自給自足到適度進口

中國農業資源緊缺、人口眾多，努力增加糧食有效供給，始終是農業發展的頭等大事，任何時候都不可忽視。中國農業生產長期發展中面臨的嚴峻問題是，糧食生產將難以滿足需求的增長，糧食的供需缺口將進一步擴大，未來的糧食進口量將逐步上升。

在實現中國糧食中長期供求平衡的戰略選擇上，存在兩種不同的思路：一種思路主張必須把糧食自給作為目標。另一種思路主張，在國內農產品價格逐步達到國際市場價格水平的時候，盡可能地利用國際市場，利用相對廉價的進口糧，彌補近期內中國因無法大量增加農業投入而可能出現的糧食供給不足，同時節省下寶貴的資源用于非農產業的發展和實現農業人口的產業轉移，不能片面地強調糧食的“自給自足”。

我們認為，從中長期看，保證糧食的供求平衡，既不能過份強調自給自足，也不能過度依賴國際市場，而只能選擇“立足自給，適度進口調劑”的戰略。

堅持糧食自給自足是不必要的，也是行不通的。近年來，中國糧食生產的要素邊際生產率呈遞減現象，由此導致糧食生產成本和價格不斷攀升，目前，中國糧食的市場價格已高出國際市場的價格。

在這種背景下，為了實現糧食自給，就必然要求：大量使用耕地；大量增加對糧食生產的投入，以挖掘糧食的資源潛力和技術潛力；不斷提高糧食價格；對國外廉價糧食的進口通過采取關稅和非關稅的措施進行限制，等等。這些措施，或者是難以行得通，或者要付出很高的代價。例如，過分強調糧食自給，土地和資本兩項要素的機會成本將會很高，這不但影響農民增加收入，也會損害非農業的發展；不斷提高農產品價格，不但會成為國內通貨膨脹的潛在因素，而且會推動工業勞動成本的提高，影響整個經濟比較優勢的發揮；在經濟日益國際化、貿易日益自由化的條件下，過份限制國外糧食進口，會遇到貿易伙伴的反對和報復，同樣要付出代價。

適度進口糧食，調劑品種余缺，彌補產需缺口，增加儲備，對于提高中國稀缺資源的利用效率無疑是有益的。今后，國際糧食市場的供給能力，仍是可以進一步提高的。但考慮到大量進口糧食對世界市場的影響，糧食安全、糧食進口能力以及糧食大量進口對國內生產的影響，今后在擴大糧食進口上，又應當采取非常謹慎的態度。中國糧食的中長期供求平衡，必須立足于國內，不能過度依賴國際市場。

加入世界貿易組織（WTO）將對中國農業進出口貿易產生巨大影響，其利弊如何最終取決于中國農產品的國際競爭力。但近10年來，中國糧食生產成本平均每年以10％的速度遞增，使糧食價格也隨之提高。目前中國小麥、玉米、大米及棉花等大宗農產品的國內價格已高于國際價格，在國際市場上失去了以往的競爭優勢。中國的油料、糖、奶業自然條件好，原料充足，但由于加工技術落后，目前植物油、食糖和奶制品價格已高于國際市場價格，在國際市場上失去了以往的競爭優勢。中國一些勞動密集型的產品，如蔬菜、水果、花卉和水產品、畜產品，由于資源成本低，目前價格大都低于國際市場價格，在國際市場上具有較強的競爭優勢。上述農產品出口水平卻還比較低。如中國的水果類產品，目前的年出口量僅占其總產量的1％左右。造成這種狀況的主要原因是，農產品品質差、農產品加工、包裝、貯藏等環節還非常落后。此外，對這些產品的國內支持還不夠。

適應參與國際市場競爭的要求，今后農業發展的目標應是在繼續確保糧食綜合生產能力穩定提高的基礎上，更加重視根據比較優勢原則來優化農業結構，提高中國農業的國際競爭力。

二、農民收入政策：從價格

支持政策轉向結構調整政策

增加農民收入，是關系到中國經濟發展和社會穩定的一個全局性問題。在市場經濟條件下，如果農民收人預期不好，就不愿擴大農產品供給。因此，實現增加農產品有效供給的目標，必須使農民收入能穩定增長。90年代末以來，中國農村經濟增長中的一個突出矛盾就是，在農產品供給全面好轉的形勢下，農民收入的增長處于緩慢狀態。

目前農業收入仍占農民收入的60％以上，工農業之間的交易條件仍是影響農民收入增長的最重要的因素之一。農業是一個觀風險產業，同時又受到恩格爾法則的制約，在市場競爭中常常處于不利地位。在農產品市場化的改革中，政府制定農產品保護價格政策，對減少農產品價格的不穩定性保護農民收人是至關重要的。

有關研究表明，政府對農業的價格保護程度，與經濟所處發展階段密切相關。一般說來，經濟越發達，政府對農業生產者的價格保護程度越高。從中國目前所處發展階段和財政實力看，像目前發達國家那樣大量補貼農業是不可能的。現在，應逐步減少對城鎮居民和城市國有企業各種補貼，大幅度削減農民的各種負擔。從長遠看，實行農產品貿易自由化是一種趨勢，實行高保護政策的國家必將大幅度削減農業的價格補貼，逐步開放農產品市場。而且，即使中國經濟發展達到了很高的階段，農業人口份額降低到了較低的程度，也不可能直接采用價格手段對農業進行高保護。

增加農民收入，單靠政府的價格支持是遠遠不夠的，而且這方面的潛力也會越來越有限。增加農民收入，最根本的途徑是在保證糧食安全的前提下，調整農業結構，構建高效農業體系。

改革開放以來，農業結構調整已取得了顯著成效，但是，應當承認，過去農業結構的調整仍然是初步的、低層次的、階段性的。農業進入新的發展階段之后，農業結構性矛盾日益顯露出來。突出表現在三個方面：一是產品質量不高，大路貨多，名優產品比例低；二是一般性品種多，專用品種少；初級產品多，加工產品少，精深加工產品更少。目前中國水果的優質果率只占水果總產品的30％，約有20％的劣質果適口性差，部分蔬菜。茶葉中農藥殘留量超標，蔬菜、水果、花卉等產品貯藏、保鮮、加工水平低，難以保證儲藏質量和商品質量。三是雖然農業生產的區域化分工有了很大進展，但區域比較優勢尚未充分發揮出來，區域性農作物結構不同程度存在大而全、小而全問題。在結構調整中，地區之間重復投入，常常一哄而上，帶有很大的盲目性，造成了過度的盲目競爭和資源浪費。果品、蔬菜產地市場之間的激烈競爭，已經暴露了在品種、布局方面的趨同性。

抓住農產品總量平衡的有利時機，加快農業結構調整步伐，促進結構優化升級，就成為農業發展面臨的一項重大課題。新一輪的農業結構調整決不能再走簡單的數量、比例變動的老路子，必須注重調整的質量。這次結構調整，主要是向生產的深度進軍，提高農業的質量和綜合經濟效益。

根據中國農業資源利用和農產品供求的現狀，構建高效農業體系，應在繼續發展種植業的同時，加快林業和畜牧水產業的發展，提高其在大農業中的比重。與此同時，在大農業內部，提高種植業與林牧漁業之間的多層次綜合利用水平，努力實現農牧結合、農林結合、牧漁結合，更加集約地利用各種農業資源。

農產品加工業的發展，既是提高農產品質量的重要途徑，又會提高農業的比較利益水平，甚至可變廢為寶，提高農產品的綜合利用率，更好地滿足消費者對農產品及其加工品的多樣化需求。發達國家農產品加工業產值與農業產值之比大都在3：l，而中國只有0．79：1。發達國家加工食品約占90％，而中國只占25％。發達國家食品工業產值一般是農業產值的1．5－2倍，而中國還不到1／3。從上述差距中，可以看出中國發展農副產品加工業還有很大的空間。農產品的包裝、儲藏、分級水平低，已經嚴重影響了中國農產品的國際競爭力和經營的經濟效益。中國農業生產結構的優化，應把加強產后系統開發、特別是發展農產品加工業，作為一項重要內容，以利于其高產優質高效的實現。

三、農業產業化：農業發展的新趨勢

長期以來，中國農業生產、加工和銷售三個環節相脫節，導致農產品“買難”和“賣難”交替出現，這既使得農產品加工企業常常得不到穩定的原料供給，農民的利益也經常受到損害。針對這種情況，近年來，中國提出了“農業產業化”的發展思路。農業產業化在實踐中是一種內容相當豐富的現象，雖然在理論上對其內涵并沒有一個清晰的界定，但多數意見認為，推進農業產業化，通過中介組織的帶動，一頭連給農戶，一頭連接市場，既保持了家庭承包制的穩定，同時又通過延長產業鏈，發揮一體化組織的協調功能，把分散的農戶組織起來，進行商品生產，在一個產品、一個產業、一個區域內形成了產品規模、產業規模和區域規模，實現了規模經營。這種形式，有利于克服千家萬戶的分散經營與千變萬化的大市場的矛盾，使分散的農民家庭經營與大市場之間找到了一種有效的連接方式；有利于在更大范圍內和更高層次上實現農業資源的優化配置和生產要素的重新組合，提高農業的比較效益；有利于在家庭經營的基礎上，逐步實現農業生產的專業化、商品化和社會化。

農業產業化在中國廣大農村的實踐，內容豐富，形式多樣。概括說來，主要有以下四種類型：一是龍頭企業帶動型。主要是以農產品加工或流通企業為龍頭，帶動農戶從事專業生產，將生產、加工、銷售有機結合，實施一體化經營。這種類型一般以“公司十農戶”為基本組織模式。二是中介組織帶動型。主要是以社區合作經濟組織、專業合作經濟組織（包括農民專業協會）、供銷合作社等為中介，帶動農戶從事專業生產，將生產、加工、銷售有機結合，實施一體化經營。這類組織一般以合作經濟組織十農戶為基本組織模式，但也有一些是“公司+合作經濟組織+農戶”。三是專業市場帶動型。主要是以專業市場為紐帶，帶動主導產業，連結廣大農戶。四是其它類型，如各農業研究和推廣部門為農戶提供產前、產中、產后服務。

無論采取何種組織形式，推進農業產業化經營的核心問題是在生產、加工和銷售之間建立合理的利益分配機制。從實踐看，農戶與農產品加工企業和其它組織的利益連接方式主要有以下幾種形式：

一是“買斷”關系，即農戶與企業之間除了純粹的市場交換關系外，沒有任何其他

的經濟聯系，企業僅是一次性收購農戶的原料，雙方不簽定經濟合同，價格隨行就市。在這種買斷型的利益關系下，農產品生產、加工和銷售之間并沒有形成有機的內在聯系，更沒有形成利益共享、風險共擔的機制，企業與農民的關系很不穩定。嚴格說來，如果企業與農戶之間僅僅停留在這種“買斷”型關系上，還不能說是實現了農業一體化經營。

二是契約關系，即農戶與企業在自愿、平等、互利的前提下，簽訂規范的經濟合同，明確規定各方面應當享受的權利和所承擔的義務，建立了相對穩定的購銷關系。在這種形式下，農戶與企業的利益關系的緊密程度也有差別。多數企業一般都向農戶供應良種、優良種畜、種禽和化肥、農藥等生產資料，并提供技術指導、培訓，有些企業還以相對穩定的價格收購農民的產品，或參照市場價，制定保護價，當市場價低于保護價時，以保護價收購農民的產品。在這種方式下，農民與企業之間的利益關系與“買斷”型相比，更進了一步。但在許多情況下，農戶不履約或企業拒收、壓級壓價等現象是經常發生的。

三是新型的合作關系，主要是通過建立各種類型的合作組織，實行利潤返還，入股分紅，逐步形成“利益共享，風險共擔”的利益共同體。從合作組織形成的方式看，主要有以下幾種：（1）供銷社吸收農戶入股，興辦專業合作社；（2）農民自發組建專業合作社；（3）一些協會吸收農民入股發展成合作社；（4）龍頭企業吸收農戶入股，組建股份合作制企業等。從合作組織內部的服務內容看，有些合作組織（主要是農民專業協會）主要還是提供信息、技術培訓、物資供應等服務，有的則實現了合作加工和銷售。從合作組織內部的利益關系看，有些合作組織與農戶之間還是以服務為紐帶連結在一起，而有些合作組織（包括企業）則與農產形成了新型產權關系，對農戶實行利潤返還和按股分紅。從總體上看，這種利益聯接方式還不多，發展也比較緩慢，許多合作組織還不夠規范，特別是多數合作組織經濟實力還比較弱，這使得它在促進農業產業化經營中發揮的作用還比較有限。

農戶與其他利益主體建立什么樣的利益聯接方式，是受多種因素影響的，如產品性質、企業實力、農戶素質等。今后，中國農業產業化的發展仍將以“公司+農戶”作為基本組織形式，以契約作為基本的利益聯接方式。積極扶持龍頭企業的發展，對推進農業產業化進程仍具有重要的意義。只有龍頭企業素質高、競爭力強，農產品及加工品才能立足市場、占領市場，農業產業化才能順利進行。龍頭企業在發展方向上，要高起點，堅持以質取勝，以效益取勝。龍頭企業要處理好與農民之間的關系。龍頭企業不是單純的農產品加工或流通企業，它要為農民提供經濟技術等方面的配套服務，這樣才能使農民的生產符合市場的要求。龍頭企業要努力做到與農民利益共享，風險共擔，努力與農民結成共損共榮的經濟利益共同體。四、土地政策：賦予農民長期而有保障的土地使用權

雖然家庭承包經營制度的改革獲得了巨大的成功，但進一步穩定和完善這一制度仍有大量的后續工作要做，特別是如何進一步完善農村土地產權制度，仍是農村深化改革的重要內容。

目前，中國農村土地產權制度的一個基本特征是，土地所有權繼續歸農民集體所有，農戶則以承包方式獲得土地使用權。這樣一種獨特的制度安排，雖然沒有從根本上觸動土地的集體所有制，但由于較好地解決了制度下普遍存在的集體成員“搭便車”問題，從而帶來了生產率的巨大提高。由于農村土地制度的改革是在缺乏成熟的理論準備與系統的政策設計的情況下進行的，農村土地產權制度的不規范是難以避免的。近年來為了完善農村土地產權制度，政府出臺了一些重要政策，并試圖使這些政策在法律上得到具體化，但農地產權制度仍不夠完善。現行農地產權制度存在的最主要的缺陷是農民土地權利的穩定性得不到有效的保障。在大多數地區，根據人口的變化，周期性地進行土地的調整是司空見慣的事。這種調整嚴重地損害了土地承包經營權的穩定性。而政府關于將土地承包期在原先耕地使用權15年的基礎上再順延30年的政策；也沒有得到較好的執行。

農民土地權利不穩定，還表現在農民土地承包經營權的內容仍不夠充分，例如，在現行制度下農民缺乏抵押上地使用權以獲得銀行貸款的權利。更為重要的是，農民在現實中缺乏充分行使自己土地權利的能力。雖然政府要求農戶和集體之間要簽定書面的土地承包合同，但在現實中，隨意解除土地承包合同，侵犯農民合法權益的現象是經常發生的。

穩定土地承包關系，目前遇到的一個爭議較大的問題是30年承包期內是否調整土地。一種觀點主張應明確規定30年承包期內不調地。另一種意見是，在承包期內，應允許進行有限制的小調整。近年來的經驗表明，采用行政手段，周期性地調整土地，以緩解人地矛盾，固然可以滿足部分農民的愿望，但副作用很大，不利于鼓勵農民改良土地。考慮到落實30年的承包期本身阻力就較大，如果在30年的承包期內再完全不允許調整土地，執行起來就會更困難。因此，比較可行的選擇是，針對承包期內土地的調整制定更為嚴格的限制條件。新的《土地管理法》在這方面已有了很大的改進，如規定：在土地承包經營期限內對個別承包者土地的調整，必須經村民會議1／3以上成員或2／3以上村民代表同意。但這還不夠，還應規定更為嚴格的限制。特別是對把土地承包給集體以外的單位和個人經營，要有更為嚴格的限制條件，如規定任何調整首先應得到現在的承包戶的同意。這方面存在著基層干部濫用權力的現象，強行出租集體土地，強行收回農民承包地的現象是時有發生的。在很多國家的土地法律中，無論是對私地的出租，還是對公地的出租，都有“續相權”的規定。在荷蘭，政府頒布的土地法令也規定，煙農的土地租期至少為12年，并可續租。在澳大利亞，大約85％的農地（主要是草場和林地）屬于“公地”（crownland）。這些公地大都采用長久租用制，也都有續租的法律規定。例如，草場的租用期一般是99年，到期后都可續租。中國自來代就有了永佃制。明清時期永佃制在江蘇、浙江、福建和廣東等地區已經很盛行了。永佃制的特征是“一田兩主”，即把土地的田底權與田面權分離開來，地主擁有田底權，傭戶擁有田面權。地主可以把田底權出賣、典押，但不能隨意趕走擁有田面權的佃戶。佃戶可以出

賣、典押田面權，在這種情況下，地主的田底權不變。這種土地制度在歷史上曾對保護佃農的利益和促進農業的增長發揮了重要作用。為了賦予農民更長久的、有保障的土地使用權，應當在有關土地的新的立法中，充分保障農民在30年承包期滿后，有權繼續承包土地。中央的政策是給農民長期而有保障的土地使用權。承包期再延長30年，30年內嚴格限制調地，滿30年后有權續租，只有這樣，才能真正讓農民感到自己是土地的主人，才能真正有利于使農民形成長期的預期。

穩定家庭承包經營制度，土地承包期長固然重要，但關鍵是明確界定土地承包權的性質。農民的土地承包權，從法律性質看，一開始就是以債權的形式出現的。物權和債權是大陸法系民法上相對應的兩種財產權利。在英美法系中，沒有這種概念。物權和債權的法律效力是不一樣的。物權是一種排他性的財產權利，而債權則不具有排他性。物權對世上任何人都有約束力，因而又稱“對世權”。債權只對某個或某些人有約束力，因而又稱“對人權”。物權又可分為自物權和他物權。自物權即所有權。他物權則又可分為用益物權和擔保物權。用益物權包括：地上權、永佃權、地役權等；擔保物權如抵押權。債權即租賃權。由此可見，所謂土地權利，是指一束權利。僅在英美法系中，就有50多種土地權利。土地承包權的債權屬性具有很大的隨意性，農戶對抗他人侵權行為（尤其是對抗鄉村集體干部隨意調整土地、更改土地合同行為的效力），因土地承包權的債權性質而降低。實踐表明，把土地承包權界定為債權，不利于農戶樹立起保護自己土地權利的法律意識，不利于防止農村基層干部隨意調整土地，侵犯農民的土地權利。改變土地承包權債權性質，實現土地承包權的物權化，賦予農民更充分的土地權利，如占有權、使用權、收益權、轉讓權、繼承權、抵押權等，有利于減少現行土地產權關系中內含的不穩定性，有利于增加國家對農民的產權保護，有利于使農民形成長期的預期，也有利于在發揮土地社會保障功能的同時，推動農地的市場化流轉，從而提高農地的利用效率。在《物權法》中，可以在明確土地歸集體所有的前投下，把農民的土地使用權或承包經營權作為一種新型的物權來看待，對農民的土地權利作出更加明確、更加具體、更加嚴格的法律界定。這樣才有助于讓農民樹立起依法保護自己土地權利的法律意識。

土地作為一種生產要素，只有合理流動，才能提高使用效益。特別是在當前農業結構調整中，為了實現區域規模化種植，要求建立土地使用權的流轉機制，搞活土地經營權。土地流轉的形式可以多樣化。例如，一些地區創造出的“反租倒包”的模式，就是土地流轉的一種好形式。這種土地流轉形式在充分尊重了農民的土地承包權的前提下，改變了一家一戶分散種植的格局，實現了區域的規模化種植；這種流轉形式在充分發揮公司統一種植、統一管理、統一收獲的優越性的同時，也充分發揮了農戶家庭分散勞動的優越性，把兩種優勢有效地結合了起來。促進土地流轉最有效的方法應該是培育土地使用權市場，通過私人之間土地使用權的自愿轉讓，來實現農場規模的擴大。政府的作用應當主要體現在健全土地法規，界定土地產權和制定土地流轉的規則上，而不是用行政命令手段，去推進規模經營的發展。從整體上講，中國土地適度規模經營的發展，應以發展適度規模的家庭農場為主，不應把規模經營與家庭經營對立起來，動搖家庭聯產承包制。

五、農業剩余勞動力：從就地轉移到跨地區有序流動

改革開放以來，中國農業剩余勞動力的轉移取得了舉世矚目的成就。盡管如此，目前農業勞動力的就業壓力并沒有得到很大緩解。

解決規模龐大的農村剩余勞動力的出路問題，必須采取“多渠道分流，多種形式轉移”的戰略，依靠一、二、三產業的全面發展，全方位開拓就業門路，最大限度地增加就業機會。為了防止大量農村人口過度涌入城市，誘發“城市病”，應該充分挖掘農業內部的就業潛力，使農業有效地發揮過剩勞動力的“蓄水池”作用。同時，應積極開拓國際勞務輸出市場。但這兩條渠道吸納農業剩余勞動力的能力畢竟是有限的。今后，解決農業剩余勞動力出路的根本途徑，在于非農化和城鎮化。鄉鎮企業今后在安置農村剩余勞動力方面，仍將發揮主渠道的作用。

能否緩解農村剩余勞動力的就業壓力，關鍵取決于鄉鎮企業能否繼續保持較高的吸納勞動力能力。現在鄉鎮企發展面臨的制度環境和市場環境已發生了根本性的變化，在新的環境下，鄉鎮企業不可能在所有的行業都與城市企業展開競爭，在經濟發展進人結構調整時期，大部分行業生產能力出現相對過剩的情況下，鄉鎮企業要適應國內和國際市場競爭的要束，對產業結構進行戰略性調整，這是保證鄉鎮企業持續增長和就業容量不斷提高的關鍵。

一是大力發展農產品加工業。從城鄉布局看，在改革開放前，中國農產品加工業大都分布在沿海大中城市，形成了農村生產原料，城市加工的格局。這種格局割斷了農產品加工業與農業的有機聯系，不僅造成農產品原料損耗大，加工成本高，也不利于農業生產的發展。改革開放以來，由于鄉鎮企業的異軍突起，這一局面有了一定改觀。1997年農產品加工業產值城鄉比為1：0.89，食品工業還是城市占主導地位，城鄉比為1：0．60。中國農產品加工業目前仍主要集中在城市，特別是農產品的深加工大都在城市。從農產品加工業的區域布局，1997年東、中、西三大區域農產品加工業的產值比為66：24：10，也就是說，農產品加工業主要還是集中于東部沿海地區（近2／3），而內地的比重則很小，尤其是西部地區只占1／10。鄉鎮企業要抓住機遇，把發展農產品加工業作為再次創業的突破口。中西部既是農產品的主要產區，也是農產品加工業發展最具潛力的地方，要加快農產品加工企業向中西部轉移的速度。中國今后農村剩余勞動力的壓力主要在中西部地區，發展勞動密集型的農產品加工業，不僅有利于中西部地區吸納更多的農村勞動力，而且可以緩解農村剩余勞動力跨地區流動的壓力。

二是大力發展第三產業。相對于第二產業發展的規模和要求而言，農村第三產業發展總量不足，發展相對滯后。現階段的農村第三產業，主要集中于一些傳統的、低水平的交通運輸和商業飲食服務業之上，在某些傳統行業中，由于區域之間產業結構的相似性，進入過剩、低水平過度競爭的局面也

早已形成。如在鄉鎮第三產業的傳統交通運輸業中，運力的發展多集中于短途客運和內河運輸業之上，運力增長相對于運力需求和道路過剩的現象較為嚴重。一些農村發展亟需的（新興）第三產業行業（如科技服務、信息咨詢、金融保險等方面）發展嚴重不足，如農村金融業，不僅業務范圍窄，信用手段落后，而且極不規范，難以滿足促進農村資金流動的需要。加快發展農村第三產業。一是重點建設好農產品批發市場，積極開拓農村資金和勞動力等要素市場；二是把交通、通訊、保險、金融、信息服務、技術服務等行業作為發展重點；三是要開發農村房地產和旅游等新興產業。

引導鄉鎮企業發展與小城鎮建設相結合，促進第三產業的發展，應是今后解決農村剩余勞動力就業問題的根本出路。

從80年代中期以后，尤其是進入90年代以來，農村勞動力的跨地區流動日趨活躍。根據國際經驗，90年代和下個世紀的頭20年，將是中國社會經濟結構變化最劇烈的時期。可以說，近年來數千萬“農民工”的大流動，不過是未來相當長的一個時期內農村勞動力跨地區大流動的序曲。

如此大規模的農村勞動力跨地區流動，以及自發流動不可避免的盲目性，致使流入地區的一定時期勞動力吸納能力受到挑戰，城市基礎和交通運輸面臨巨大的壓力，城市的住房、環境管理、衛生醫療設施、治安管理和人口生有控制都面臨著越來越大的壓力。

近年來農村勞動力大量流入城市，雖然引發了一些問題，但不能因此而普遍嚴格限制農村勞動力向城市的流動。除了像少數特大城市對農村勞動力的流人采取一定的限制措施外，大多數城市應向農民打開城門，鼓勵農民企業家進城投資辦廠，吸引部分農村勞動力進城就業。近年來，在沿海一些大、中城市，隨著體制改革的深化和經濟的迅速增長，不僅城市就業問題已迎刃而解，而且還吸收了大批外來勞動力。這說明，現有大、中城市在解除了舊體制的束縛之后，經濟若能蓬勃發展，其吸納農村勞動力的能力依然是不可忽視的。允許一部分農民進入大、中城市就業，并努力使一部分具備條件的農民，由常年性外出打工，轉變成穩定性移民，應當成為今后解決中國農村剩余勞動力出路的一條重要途徑。

要加大戶籍制度的改革力度，逐步消除城鄉勞動力市場的分割狀況。改革以來，雖然市場機制在勞動力配置方面的作用日益加大，但迄今尚未形成城鄉統一的勞動力市場，仍然存在著城市人口對城市就業機會相當程度上的壟斷。長期保持城鄉勞動力市場的分割，不用農民的就業競爭去抑制城市勞動費用的上漲，不僅農業失去了發展的機會和條件，而且城市工業部門和服務部門的勞動效率也難以提高。戶籍制度改革的核心內容是剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等，獲得統一的社會身份。為此，在就業制度上，應建立“企業自主用人，勞動者自由擇業”的市場化就業制度。建立新的人口登記和管理制度，就是要建立對人口實行開放式管理的戶口制度，即任何人無論是從鄉村遷移到城市，還是從一個城市遷移到另一個城市，或從一個農村區域遷移到另一個農村區域，以及從城市遷移到鄉村，只要符合一定的條件和要求（如有穩定的收入來源，居住時間達到一定年限等），就應該依法獲得合法的居住身份，并依法享受相應的權利和承擔相應的義務。戶籍制度的改革可以采取漸進的方式，可先在小城鎮實行新的戶籍管理制度，在取得局部突破的基礎上，再循序展開。目前，在小城鎮，非農業戶口已沒有多少特權，改革現行戶籍制度的條件已經具備。

六、走向新的合作

改革前，我們在發展合作經濟上走了很大的彎路，付出了沉重的代價。應該講，迄今為止，在合作經濟的探索上，我們還沒有真正踏上坦途。農民一家一戶的小規模分散生產，勢單力薄，不僅進入市場難，而且保護自身利益也難。這是農村發展市場經濟面臨的一個很大難題。農業生產以家庭經營為主，同時通過發展各種類型的合作社，為農民提供產前、產中和產后服務，可以有效地克服家庭經營的局限性，可以把家庭經營的優勢與合作經營的優勢有效地結合起來，可以為家庭經營增添新的生機和活力，開辟家庭經營走向市場、走向現代化的廣闊前景。

發展合作經濟，不應拘泥于一種模式，而應因地制宜地采用多種形式。綜觀世界各國，由于各自的條件不同，合作經濟發展的模式差別也很大。歐美國家的合作社以專業合作組織為主；東亞國家和地區則以綜合性的合作組織為主（如日本的農協）。中國應選擇什么樣的合作組織形式，人們的看法也不盡相同。大體有兩種思路：一是大綜合、大合作的思路。即供銷、信用、技術服務三位一體，組成綜合性的合作社，作為企業法人或合作社法人，享有獨立的財產主體地位，承擔有限責任，類似于日本的“農協”。二是在現有的基礎上各自完善和發展的思路。即社區性合作經濟組織、專業性合作經濟組織、供銷社和信用社等，長期并存，自我改造，自我發展；政府則根據其不同特性，分別逐步加以規范，盡可能作為獨立的財產主體，明確相應的法人地位和責任形式。這兩種思路哪一種更符合實際，不宜過早下結論，更不能強迫農民接受某一種模式。比較穩妥的做法是因地制宜地采用多種形式。

在中國，強調發展社區合作是必要的。與歐美國家不同，東亞國家和地區農村村落穩固存在，村落內農戶家庭之間血緣、地緣關系密切，社區內的合作十分重要。目前，中國的社區合作組織普遍存在著服務功能不強、合作屬性較弱的問題，對農民沒有產生足夠的吸引力和凝聚力。要求在村莊一級普遍建立社區合作組織的做法是不可取的。這種做法實質上是建立“全民社”，農民只有入社的義務，但沒有退讓的權利。這樣做，只能束縛、甚至窒息中國合作經濟事業的發展。在中國現實條件下，發展合作經濟，要充分利用社區這一組織資源，但又不能局限于社區合作，農村市場經濟的發展必然會超越社區的界限，要求在更廣的范圍內發展多種形式的聯合與合作。近年來，各種類型的農民專業合作發展很快，在為農民提供科技、信息、資金、物資和產品銷售等服務，增加農民收入和提高農民組織化程度方面發揮了一定的作用。但不可否認，迄今為止，這種合作經濟組織并沒有形成大的氣候，對這類合作，要大力鼓勵，要通過深化改革，為這類合作組織的發展創造更寬松的政策環境。

早在80年代

初，從政策上就明確提出恢復供銷社“三性”，還社于民。然而，經過10余年的努力，把供銷社改成農民合作經濟組織的目標并沒有達到。供銷社目前面臨著“三個不承認”：即農民不承認供銷社是他們自己的組織；政府不承認供銷社是官辦的企業；供銷社職工也不承認供銷社是農民的組織。看來，試圖把供銷社在整體上改造為新型合作組織的政策目標是難以實現的。可以考慮適當對供銷社體制改革的目標進行修正。有條件的供銷社可以改造為農民的合作經濟組織，而大多數供銷社在改革目標上設定為盈利性的非合作制性質的企業組織可能更為恰當。農村信用社的改革也面臨著與供銷社同樣的問題。

日本“農協”有許多成功的經驗值得借鑒。日本“農協”不僅是農民經濟利益的代表，而且也是農民的政治利益代表；它既是合作經濟組織，也是行政輔助機構和政治團體。借鑒日本“農協”的經驗，我們可以在一些地區試辦為農民提供包括信用。供銷、技術推廣等在內的綜合性服務的合作社。

借鑒國際經驗，總結歷史教訓，發展農村合作經濟必須遵循的基本原則是：維護農民經營主體和財產主體的利益，不“歸大堆”；尊重農民的意愿和選擇，農民入社退社自由，不搞強迫命令；堅持“民辦、民管、民利”，不搞行政干預；對社員堅持以服務為宗旨，不以盈利為目的。

目前各種類型的合作組織普遍存在規模不大，發展速度不快，管理制度不健全，改組、解體過于頻繁，穩定性較差等問題。合作社難以獲得全面發展，根本原因在于，沒有為新型合作經濟組織的發展創造適宜的政策環境，特別是有關合作經濟的法規建設嚴重滯后。從合作經濟發展的政策環境看，在宏觀上存在著許多嚴重阻礙合作經濟發展的因素。例如，糧、棉等大宗農產品一直保留著相當程度的部門壟斷，許多主要的農業生產資料也由國家壟斷經營。這就排除了農民合作組織合法涉足這些產品購銷的可能。而國家對農村金融的控制更是嚴厲，農民合作金融組織的發展難以獲得適宜的土壤。從合作經濟發展的法律環境看，中國迄今仍沒有一部合作經濟法規，在中國企業法人注冊類型中沒有合作經濟的位置。由于合作經濟的法律地位不明確，使合作經濟組織的經營活動得不到法律的有效保護。合作社的法律地位不明確，既不利于維護其自身的利益，也不利于規范其行為，維護其它市場主體的利益，保障市場經濟秩序。中國現有的合作經濟組織包括社區合作組織、專業合作經濟組織、供銷社和信用社等，不同類型的合作經濟組織差別很大，很難用一部統一的法律來對它們進行規范。應根據其不同特征，逐步加以法律規范，當前，迫切需要制定專業合作社法，在法律上明確其財產關系和責任制形式等。

七、糧食流通體制：從“雙軌制”到市場化

中國糧食流通體制改革的目標是在國家宏觀調控下，建立主要由市場調節的糧食購銷體制。這種新的糧食體制，包含著兩個基本方面：一是糧食體制要進入市場經濟軌道，這是由糧食也是商品決定的；二是糧食市場要在政府調控下運行，這是由糧食是關系國計民生的特殊商品以及中國特殊的國情、糧情所決定的。借鑒國際經驗，這種糧食流通新體制需要具備以下四個基本特征：第一，要有競爭性的糧食市場主體和完善的糧食市場體系。第二，要有健全有效的儲備調節和保障體系。第三，要有健全的法制體系。第四，要有發達的糧食儲運體系。

1998年出臺的糧食流通體制改革方案，并沒有使中國糧食流通的市場化改革有實質性進展。這個改革方案雖然也提出要解決國有糧食企業政企不分這一深層問題，但由于它繼續強化國家壟斷的糧食收購體制，因而與主要由市場調節的糧食購銷體制還有相當大的距離。新的糧改方案更側重于解決國有糧食企業巨額虧損掛帳這樣的短期政策目標，而對發有糧食市場，培育競爭性的糧食市場主體這樣的長期政策目標則重視不夠。

糧食流通體制涉及到糧食生產者、經營者和消費者等方面的利益分配，涉及到中央與地方以及產區與銷區的利益調整，還涉及到財政、金融、價格。內貿和外貿等眾多部門的體制改革，因此建立國家宏觀調控下的市場化的糧食流通體制，需要繼續進行一系列改革。一是改革國有糧食企業，真正實現政企職能分開；二是鼓勵農民建立合作經濟組織，參與糧食流通；三是完善倉儲制度；四是完善保護價制度；五是政府逐步過渡到只管按保護價收購專儲糧，逐步取消定購；六是協調好糧食內外貿的關系及生產和流通的關系。

八、走農業可持續發展之路

隨著人口的增長和工業化及城市化的快速發展，農業資源的短缺的矛盾將進一步加劇。在中國農業發展過程中，資源的過度利用和浪費一直是一個突出問題。以耕地資源為例，目前中國實有耕地19億畝，1957至今，耕地面積已累計凈減少3億多畝，有666個縣人均耕地低于聯合國糧農組織確定的人均0．8畝的警戒線；有463個縣人均耕地不足0．5畝。人口生存的壓力導致毀林（草）開荒。圍湖造田，造成了嚴重的水土流失。根據有關資料，大陸共有大于25度的坡耕地9151萬畝，其中大部分分布在長江中上游地區，為6200萬畝。這些坡耕地基本上都是毀林毀草開荒后的產物，且大多數采用水土流失嚴重的順坡耕作方式。長江流域是中國糧食作物和經濟作物的重要產區，總面積為180萬平方公里，目前水土流失面積已由50年代的36萬平方公里上升到56．2萬平方公里，占全流域面積的31．2％。黃河流域由于森林和植被破壞，農業生態環境也很脆弱。根據全國第四次森林資源清查，黃河流域森林覆蓋率僅為5．85％，黃河中上游地區現有坡耕地l．4億畝，其中25度以上坡耕地1571萬畝。該地區尤其是黃河中游黃土高原地區水土流失極為嚴重。每年流入黃河的16億噸泥沙，其中有87％來自黃河中游的黃土高原丘陵溝壑區。黃河流域面積為75萬平方公里，水土流失面積已超過43萬平方公里。

中國水資源短缺，而且水資源分布很不均勻。長江流域及其以南地區降水量占全國的80％以上，而耕地僅占全國的36％。干旱缺水一直是北方農業發展的主要制約因素。為了克服這一制約，建立在引黃灌溉和引淮灌溉（包括支流）基礎上的灌溉農業的發展一直受到高度重視。目前，黃淮海平原有效灌溉面積已達l．8億畝，占該區耕地總面積的67．l％；黃河流域目前建有水庫3200余座，總庫容590億立方米；萬畝以上灌區659個，灌區面積7742萬畝，占黃河流域灌溉總面積

的70％左右，年引水量270億立方米，已占黃河天然徑流量的一半。灌溉農業的發展對北方旱作農區糧食的持續增產起到了關鍵性的作用。但是，北方灌溉農業發展的同時，也進一步加劇了水資源短缺的矛盾。黃河多年平均天然徑流量為580億立方米，扣除輸沙用水量210億立方米，可利用水量僅370億立方米，而目前年灌溉引水量已占可利用水資源量的73％。由于灌溉引水量猛增，黃河斷流情況日益加劇，給下游的工農業生產、居民生活和生態環境都造成了重大影響。黃河灌區上游的寧蒙灌區，采用大水漫灌的方式，水資源的有效利用率只有40－55％。中國農業用水有效利用率只有30－40％，而世界發達國家達到了70－80％。近十年來，中等干旱年份每年農業缺水400多億立方米，全國干旱受災面積3億多畝，糧食減產300多億公斤。

近年來，節水農業的發展已受到高度重視。最近政府又作出了通過實施以糧代賑的辦法，支持退耕還林、還草的決策，這些都是實施農業可持續發展戰略的重要舉措。

九、工農關系：從以農業支持工業向以工業反哺農業轉變

在傳統體制下，中國工農業之間一直未能建立起一種均衡增長和良性循環的關系，導致二元經濟結構凝固化。改革開放以來，國民經濟發展戰略的調整提高了工農業的關聯度，市場機制的引入促進了資源在兩大產業之間的合理配置，但是，工農業仍未走上協調發展的軌道，為了實現工農業的協調發展，政府政策最重要的選擇是實現由以農業支持工業向以工業反哺農業的轉變。

今后，政府在財政上對農業的支持應主要側重于以下方面：

一是支持農業基礎設施建設。中國在農業基礎設施的建設方面欠帳太多，目前普遍存在農業基礎設施老化問題，這是造成農業抗災能力低下的一個重要原因。為推動新世紀農業的持續穩定發展創造條件，政府必須提高農業基礎設施投資在投資總額中的比重。中央和地方要集中財力，以直接投資的方式，為大中型防洪工程、灌排工程、水資源工程、水土保持工程、防護林工程等方面的建設提供資金保證。在欠發達地區，應繼續采取以工代賑的方式，增加農業基礎設施建設中的勞動投入。

二是支持農業科研和推廣體系建設。農業科學研究和推廣活動，大多屬于直接經濟效益低、社會效益顯著的社會公益性事業，它們是為農業提供社會化服務的重要依托力量。要充分發揮科技在農業發展中的決定性作用，必須高度重視農業科技研究和推廣工作。在市場經濟條件下，政府的財政支持是農業科技研究和推廣部門生存與發展的關鍵條件。據估計，中國農業科技進步對農業生產的貢獻率80年代在35－40％左右，而早在70年代，主要發達國家農業科技進步對提高農業生產率的貢獻率就已經達到60－80％。農業研究投資占農業總產值的份額，是衡量政府對農業科研重視程度的重要指標。“七五”期間，中國農業研究投資的實際支出占農業總產值的比重在0．20－0．25％之間。80年代中期世界各國農業研究投資占農業總產值的比重平均為1％，而且各國農業研究占農業總產值的比重都呈現出不斷提高的趨勢。中國亟待增加對農業科學研究的財政投入。

三是支持建立糧食等關系國計民生農產品的支持價格制度和專項儲備制度，以財政全額出資方式，建立國家農產品儲備調節基金，實行吞吐調節，平抑市場價格波動，保護生產者和消費者利益。近年來，中國大宗農產品市場波動劇烈，與農產品儲備調節體系極不完善有直接關系。首先，中國目前大宗農產品儲備的資金來源主要是銀行貸款和財政貼息，由于農產品儲備調節屬于一種低利、無利甚至虧損的社會公益性事業，現行農產品儲備體系在運轉中經常出現銀行貸款難落實、財政貼息不到位的問題。其次，儲備調節機構極不規范。現行農產品儲備調節職能由國有商業企業來承擔。實際運行情況表明，國有商業企業的盈利性功能與政策性功能往往會發生沖突，在農產品市場出現波動時，很難保證現有國有機構服從政府意圖，進行合理的調節。從國際經驗看，大宗農產品的吞吐調節，屬于政府行為，應當與國有商業企業的經營行為嚴格分離開來，建立獨立行使政府職能的儲備調節機構。重要農產品的儲備調節，應當由中央政府決策，實行一級調控，與此相對應，也應由中央財政，以全額出資的方式，建立農產品儲備調節基金，切實保證農產品儲備調節體系的有效運轉。

四是支持建立農業風險保障體系。農業是一個高風險產業，同時處在自然風險和市場風險之中。從1982年開始，由中國人民保險公司開辦農業保險業務。由于缺乏政府財政的支持，農業保險盈利水平低，甚至虧損，中國人民保險公司作為一個商業保險機構發展農業保險的積極性并不高。可以考慮采取財政撥保險基金和減免稅收的方式，支持農業保險事業的發展。

十、從人治走向法治

改革前，中國有關農業的法律和法規寥寥無幾，農業發展基本處于無法可依的狀況。從80年代中期開始，隨著整個法制工作的推進，有關農業方面的立法有了長足的進展。1993年7月，八屆全國人大常委會審議通過了《農業法》，以法律的形式，把十一屆三中全會以來關于農業發展的一系列行之有效的大政方針進一步規范化、法律化。這是中國農業發展史上第一部農業大法。十五大以后，農業法制建設又步入了一個新的階段。1998年重新修訂了《土地管理法》和《村民委員會組織法》。到目前為止，已頒布實施了10多部農業法律和10多部行政法規；一大批地方性的農業法規也已制定出來。可以說，農業無法可依的狀況已基本得到改變。

但是，總的來講，中國農業的立法依然是滯后的。目前有關農業的立法，更多的是行政性法規，而體現平等、自愿、等價、有償和誠實信用等市場經濟原則的有關農業的民事立法還比較弱。一些急需的法律還沒有制定出來，特別是保護農民權益的法律還較薄弱。規范農村市場主體、維護市場秩序方面的法律也很少。相對于農業立法而言，中國農業執法和執法監督更為薄弱。

從發達的市場經濟國家的情況看，政府對農業的管理都通過法律手段來進行，各種經濟手段和行政手段的采用都由法律加以確認，這就是嚴格意義上的“依法行政”。改革以來，中國過去那種主要依靠行政手段對農業進行直接管理的情況已經發生了根本的改變，越來越注重采用經濟的和法律的手段來支持和保護農業，但是，對法律手段的使用還遠遠不夠，各種經濟手段大都沒有以法律的形式加

以確認，許多農業政策執行不執行、執行得好不好，除了作為考核干部政績的依據外，一般都沒有明確的法律責任。這樣一來，許多好的政策在執行中往往走樣。在向市場經濟轉軌的過程中，政府要從對農業微觀經濟活動的直接管理轉向對宏觀經濟活動的間接管理，要從主要利用行政手段管理農業轉向主要利用經濟手段和法律手段來管理農業。應盡可能將涉及農業的財政、金融、價格、貯備、貿易等經濟手段納入法治化軌道，政府行政管理手段的使用也應有明確的法律授權，嚴格“依法行政”。在中國經濟工業化、市場化、開放化程度不斷提高的條件下，農業越來越成為需要國家保護的脆弱行業。確保對農業有足夠的財政和信貸投入，保護農業環境、資源，保障主要農產品的總量和結構平衡，保護農業在國際貿易競爭中的地位等，都要依靠法治。

消除上述不穩定的因素，就要依法保護農民的生產經營自主權和財產所有權。更為重要的是，要構建新型的權力關系。依法保障農民的民主權利，使干部的權力由來源于上級機關，對上級負責，轉變為真正來源于社區成員，真正對社區成員負責。同志1998年在安徽考察農村工作時的講話中指出，要切實保障農民的生產經營自主財產所有權和民主權利。保持農村穩定，必須用法律來切實保障農民的這些權利。

農民是中國最大的社會群體。這決定了農村的穩定是國家長治久安的基礎。近年來，農村大規模集體越級上訪事件明顯增多，表明了農村存在著不穩定因素。造成農村不穩定的主要原因是，因亂收費、亂攤派、罰款無序、亂集資等造成農民負擔過重；因基層干部隨意收回承包地、隨意批地以及集體資產流失而損害了農民的利益。這些行為的背后往往滋生著腐敗。這些問題造成了基層政府和社區組織與農民之間的不信任，各種形式的沖突有所增多，局部地區甚至出現突發事件。

農村改革以來，我國在依法保障農民的民主權利方面進行了探索。從1982年開始，陸續將改為鄉鎮政府，隨著鄉鎮政府的普遍建立，原生產大隊也陸續改為“村委會”。1982年五屆人大第五次會議通過的第四部《憲法》已明確規定：“村民委員會是基層群眾性自治組織”，1987年11月24日，全國人大常委會通過了試行的《村民委員會組織法》。1998年11月4日，九屆全國人大常委會第五次會議又通過了新修訂的《村民委員會組織法》。這部法律是推進農村基層民主政治建設的根本保障。實行村民自治，發展基層民主，吸引農民參與公共事務，讓9億農民當家作主，是一場偉大的改革實踐。這種基層民主，有利于在農村最基層建立新型的權力關系，有利于農村地區的政治和社會穩定。