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【內容提要】當前，農民工問題已經引起了社會各界的普遍關注。這一問題得不到合理的解決，不僅會減緩我國工業化、城市化的進程，而且影響到我國的社會和諧和穩定。為此，現在我們到了采取有效途徑，徹底解決農民工問題的時候了。

【摘要題】農民工問題研究

【英文摘要】Atpresent,theissueofmigrantworkersfromruralareashasattractedattentionfrompeoplefromallwalksoflife.Ifitcannotbesolvedappropriately,thisissuenotonlycanslowdowntheprocessofChineseindustrializationandurbanization,butitcanalsointerferewithChinesesocietalharmonyandstability.Soitisthetimetoadopteffectivemeasurestocompletelysolvetheissueofmigrantworkersfromruralareas.

【關鍵詞】農民工/權益/解決

migrantworkersfromruralareas/rightsandinterests/solve

【正文】

一、農民工問題的形成歷史

農民工的產生始于黨的改革開放政策。黨的十一屆三中全會以后，我國首先在農村推進了許多經濟改革措施，實行聯產承包責任制，廣大農民產生了極大的生產積極性，農業連年豐收，農村經濟蓬勃發展。與此同時，由于農業生產率的提高，農村中開始出現“二個剩余”，即剩余的農村勞動力和剩余勞動時間。前者指剩余的可以向其他產業轉移的勞動力，后者則是農業勞動力在完成了農業生產勞動以后的剩余勞動時間。“二個剩余”為我國的鄉鎮企業的發展提供了充足的勞動力和可供利用的勞動時間，促進了鄉鎮企業的迅速發展，吸收了大量農村剩余勞動力，活躍了城鄉經濟，增加了農民的收入。但是在這一時期，進入鄉鎮企業的農民并不被稱為“農民工”，因為當時的鄉鎮企業被歸為農業中的工副業，大多地處農村，職工是就近吸納的農民，完全是農民身份。

進入上個世紀80年代，隨著改革開放的不斷深入，情況發生了很大的變化。我國的工業化和城市化進程不斷加快，大中城市的工業發展和城市建設增加了對勞動力的需求，農民開始進城務工。與此同時，沿海一些發達地區的鄉鎮企業規模在擴大，當地的勞動力已經不能滿足需求，一些不發達地區的農村勞動力開始向發達地區流動。這些離開了家鄉的農村勞動人口，已經完全擺脫了農業生產，進入到城市，從事工業生產和城市建設，成為推動我國工業化和城市化發展的生力軍。同時，由于存在著的大量農村勞動人口，形成了勞動力豐富的資源稟賦，使我國的出口產品具有了明顯的低勞動力成本優勢，產生了很強的出口競爭力。這些進城務工的農民由于從事的是城市中的工業化生產和建設，因此被稱為“農民工”。在當時的情況下，“農民工”的稱謂是一個進步。它沖破了我國長期以來形成的城鄉分割、工農分割的限制，給了農民進城務工一個正式的身份，使我國農村勞動人口脫離農業，進城務工具有了合法性。換句話說，“農民工”的稱謂是農民擺脫土地進城務工的官方的認可。這個稱謂，雖然沒有改變農民的身份，但是給了他們進城從事工業生產和城市建設的權利。農民工的出現，標志著我國工業化和城市化進程的加快，也標志著我國城鄉二元結構中的農村一元開始向城市一元的轉變。

但是，由于農民工是在長期以來形成的城鄉分割管理體制不變的情況下出現的，它沒有打破原有的格局，也沒有從根本上改變我國城市長期排斥農村人口的狀況，結果在我國城鄉二元結構發展的過程中，出現了與其他國家不同的情況。正如我國的一些學者提到的，我國沒有完全實現農村一元向城市一元的轉變，而是由從前的城鄉二元結構，變成了三元結構，即出現了介于城鄉之間的特殊群體，包括鄉鎮企業職工、農民工和失地農民。這是一個龐大的群體，不僅絕對數很大，而且每年的增量也很大。據統計，近幾年鄉鎮企業的就業人數，基本保持1.3億人的規模。據估算，農民工現已超過1.2億人，每年增量保守估計也有400萬人左右。失地農民約4000萬人，每年的增量約為200萬人左右。這三支隊伍加在一起的人超過城鎮就業人數。[1]這種情況，實際上是我們不愿意看到的，也是違背工業化發展的規律的。在工業化過程中，我們需要大量的廉價的勞動人口，農村的大量剩余勞動力進入鄉鎮企業或進城務工正好滿足了這種需求。但是在大量農民進入城市為工業化發展做出巨大貢獻的同時，我們卻不能給他們應有的待遇，即使他們工作在城市，也總是拖著一個農民的尾巴，成為城市的“另類市民”，受到歧視，盡管已經擺脫了土地，脫離了農業，卻仍不能完全成為工人，享受城市文明的新的“一元”。這種情況，是我國長期以來“三大差別”，即城鄉差別、工農差別和體腦差別矛盾的集中體現，是我國改革的難點所在，也是舊體制與市場經濟矛盾的集中點。長此下去，一個能促進國家工業化和城市化發展的群體，就逐漸演變成為一個問題群體。

二、農民工問題的主要表現

農民工群體存在的問題很多，歸納起來可以分為以下幾類：

第一，權益得不到保障。就目前的情況看，侵害農民工的權益情況非常嚴重。

首先，許多農民工的工資長期被拖欠。根據全國總工會不完全統計，到2004年11月中旬，全國進城務工的農民工被拖欠的工資約有1000多億元。索要工資，許多農民工不愿意通過勞動監察、勞動仲裁及訴訟等合法方式，而選擇綁架、堵路、跳樓、爬塔吊等暴力、極端手段，原因之一便是成本過高。而且在許多情況下，農民工在付出了成本以后，權利仍然得不到維護，或是處理結果不能彌補他們付出的成本。為什么會這么難？在我國，僅全國性的勞動法律法規就有962部，這些法律法規之間以及與地方性法律法規之間在實施細則上有多處矛盾的地方，甚至同一部門頒布的法規也互相沖突。新的法規出臺后，老的卻沒有廢除。一名法律工作者想弄清楚這么多規則也要假以時日，更何況缺乏法律知識的農民工。程序繁瑣和處理時限長，造成了農民工維權必須付出巨大的成本。

其次，農民工聚居區形成了一大批城市貧民窟。改革開放以來，我國城鎮居民的居住條件有了很大改善。然而各個城市在規劃和建設中，并沒有為接納1.2億農民工涌入城市作出必要的安排，也沒有為他們準備必要的符合現代生活條件的“廉租房”。農民工收入低微，支付能力很差，他們和家屬進入城市后，除了棲身于惡劣的人居環境外，別無選擇。據一些學者和記者到農民工聚居區調查，這些貧民窟的公用設施極差，居住條件惡劣，其慘狀與巴西的里約熱內盧和印度孟買的貧民窟差不多。這與我國正在建設的現代化城市，形成了強烈的反差。

再次，農民工在勞動中傷亡慘重。據有關部門公布，2004年，全國有13.7萬人死于各種事故，70多萬人在事故中受傷或致殘。在這些傷亡人員中，農民工占多大比重？有關部門一直沒有公布。但可以斷定，農民工占有相當大的比重。這是因為，我國的工傷事故，主要發生在那些安全生產條件極差的私營小企業、小煤窯、小礦山，而農民工正是那里的主要勞動力。據天津、江蘇、浙江三省(市)統計，2004年私營企業的工傷死亡人數，分別占全省(市)工傷死亡人數的68％、67％和89％。而我國的私營企業的雇工，1/2以上是農民工。由此可見，農民工占了工傷死亡人數中的多數。私營小煤礦的情況更為嚴重。據統計，我國煤炭產量占世界的1/3，而煤礦礦難死亡人數卻占全球的80％。2004年，我國煤礦礦難死亡率，是波蘭的10倍、美國的100倍。這些礦難，絕大部分發生在小煤礦，死亡者絕大多數是農民工。

還有，超時疲勞工作現象十分嚴重。珠江三角洲是我國農民工最集中的地區之一。2002年廣東省勞動和社會保障廳的有關資料顯示，珠江三角洲的外來農民工每天工作8小時或以下的僅占三成，其余七成超過8小時，10～12小時者占3成多，12～14小時者占四成多，每月沒有休息日者竟占到四成七。同時，他們加班一般拿不到加班費，因為一些經營者把加班當成了盤剝農民工的又一手段。這種情況在私營企業中尤為嚴重。據有關調查顯示，在私營企業打工的農民工工作最辛苦，六成多的被訪者下班后覺得“非常疲勞”或“比較疲勞”。又據中國財貿輕紡煙草工會對浙江、江蘇、河北等5省紡織產業的調查顯示，農民工日工作時間一般都在12小時，個別家庭式企業甚至長達16小時。這種違反法律規定標準的加班對農民工造成身體和精神的極大傷害，甚至造成“過勞死”。

第二，身份得不到確定。實際上這個問題與前面的問題是相聯系的，因為國家沒有給農民工一個明確的身份，所以他們的權益也就得不到相應的保障。在我國，工人和農民本來都是一種職業的稱謂，然而在長期城鄉分割的管理體制下，農民這個稱謂被復雜化了，指的不僅僅是從事農業生產的勞動者，而是一種身份，即不能享受政府提供的各種福利、勞保等等的農民身份。這種身份不是以是否從事工業或農業生產來確定的，而是由城鄉分割政策，特別是戶籍制度來決定的。我國的戶籍制度經過五十余年的發展，已經不是一種簡單的戶籍制度了，而是一個以戶籍制度為中心，包括教育、就業、住房、養老、醫療，以及其它公共服務的城市居民身份與權利的制度。這項制度，在獲得城市居民身份的同時，也就獲得了相應的教育、就業、住房、養老、醫療，以及其它公共服務等方面的權利。

第三，素質不能適應要求。雖然從總體上說，出外務工經商的農民，稱得上是農民中的“精英”了，受教育水平已經明顯地高過那些留在農村從事農業的勞動力了，但是還遠遠不能滿足我國工業化、城市化發展的需要。據國家統計局農調隊2003年的農村勞動力抽樣調查數據表明：2003年外出務工勞動力中，文盲占1.9％，小學文化程度占16.7％，初中文化程度占66.3％，高中文化程度占10.8％，中專及以上文化程度占4.3％，85％左右的外出務工勞動力僅具備初中以下文化程度。加上農民工的流動性較大，不能夠在城市長期落戶，具有很強的臨時性，企業不敢對他們下力氣進行培訓，提高他們的素質。致使農民工中接受過專業技能培訓的比例不足15％。大量的農民工只能從事相對簡單的，不用很高文化水平和技術的工作，文化技術水平上不去，工資水平也就上不去。

第四，難以享受社會發展的成果。這主要體現在收入水平上。城市居民勞動就業獲得的收入，實際上是由兩個部分組成的，一是直接的工資收入；二是福利保障收入。前者是顯性的，直接發到勞動者手中，用于個人與家庭的日常支出和消費；而后者則相對隱性，是通過政府、企業來花費在勞動者及其家庭身上，如社會保險、教育、醫療、住房，以及社會救濟、救助等。這些花費一方面與勞動者的勞動貢獻相聯系；另一方面則與其城市居民身份相掛鉤。兩部分收入，前者很大程度由市場因素決定，根據勞動力的供求情況上下浮動，而后者則大多是由制度因素來決定的。目前農民工的工資水平很低，還不到城鎮在崗職工的平均工資的一半。根據國家統計局數據，2004年全國農民工的月平均工資為539元，而同期的城鎮職工月平均工資是1335元。工資收入是由市場供給決定的，在農村勞動力大量涌入城市的過程中，這種狀況是不可能根本改變的。而福利保障收入是社會發展成果的直接體現，在我國工業化和城市化過程中，工業和城市在獲得農村廉價勞動力的同時，應該支付但是并沒有支付這部分費用。這就使農民工難以享受到社會發展的直接成果。由于這方面費用沒有支付，一方面增加了這一部分勞動人口的不穩定性；另一方面也加劇了社會的不平等。

三、農民工問題的解決途徑

經過了十幾年的發展，我們積累了一定的經濟和社會基礎，為解決農民工問題提供了一定條件，但是我們必須清醒意識到，農民工問題是涉及到幾億人口的大問題，直接影響到我國社會經濟發展的全局，許多問題的徹底解決都需要支付較大的社會成本，就目前我國的國情和國力情況來看，必須量力而行。因此，解決我國農民工問題必須選擇“由易到難，由低成本到高成本，循序漸進”的途徑。

第一，千方百計保證農民工的合法權益。保證農民工的合法權益，應該首先保證農民工能夠順利獲得合法收入。以2004年農民工平均工資水平計算，農民工打工獲得的年收入總數大概有7000多億元，在這之中大約有近1/6被拖欠。農民工的收入絕大多數是用于家庭的生活消費的，長期拖欠農民工的工資，不僅影響了農民工家庭正常的生產、生活和農村市場的活躍，而且也為社會治安埋下巨大了隱患。為此，各級政府在加緊清欠的同時，應該建立保障農民工權益的長效機制。一方面通過立法，形成保護幾億農村勞動人口獲得合法權益的有針對性的法律、法規；另一方面通過建立和健全農民工工會的方式，使農民工的權益通過組織的形式得以保護。那種以政府行政命令，以及法律援助的形式進行清欠只是權宜之計，而且成本很高。只有建立了長效機制，才能使農民工的合法權益得到有效的保護。與此同時，我們還必須加強勞動的立法和實施力度，政府的勞動和勞動監察部門還應該加強管理，取消在一定程度和一定范圍內對廣大農民工施行了不公正、不公平、不道德的雙重勞動標準，實現與城市職工的同工同時、同工同酬、同工同權。政府還應該依照勞動法，監督企業努力改善農民工的居住條件和工作條件，加強勞動保護。

第二，努力解決農民工的培訓問題。目前在我國東部沿海一些省份在大量農民工流入的同時，也出現了“技工荒”，這充分說明農民工的文化技術水平低的矛盾日益突出。可喜的是，政府有關部門已經重視起了這個問題，從2004年開始實施“農村勞動力轉移培訓陽光工程”，由政府公共財政支持開展農村勞動力轉移前的職業技能培訓。2004年至2005年，重點支持糧食主產區、勞動力主要輸出地區、貧困地區和革命老區開展短期職業技能培訓，培訓轉移農村勞動力500萬人。2006年～2010年，培訓轉移農村勞動力3000萬人。但是，政府組織的培訓只是一個適應就業需求的初步培訓，還必須增強企業對農民工培訓的積極性。從長遠的角度看，關鍵要能夠形成政府、企業和勞動者都有意愿并且都能夠從對人力資本投資中獲得益處的長效良性機制。

第三，積極建立針對農民工的社會保障體系。長期以來，由于身份難以確定，農民工一直被排斥在我國城市的社會保障體系之外。近幾年來，國家有關部門正在努力將農民工納入到城市的社會保障體系之中，但是效果并不理想。據勞動和社會保障部課題組專家近日完成的《農民工社會保障問題》調研報告顯示，目前我國農民工參保率普遍偏低，在“五大社會保險”中，除工傷保險已有相當數量的農民工參加外，養老保險的總體參保率僅為15％，醫療保險的平均參保率為10％左右，失業保險、生育保險，目前仍與絕大多數農民工無緣。究其原因，主要是我國現有的城鎮職工的社保體系，難以適應農民工的實際情況。在我國現有的社會保障體系中，由于承擔國有企業歷史遺留問題的負擔，目前企業繳納的基本養老、醫療和失業3項保險費平均為工資總額的28％，個人繳費為11％。對此，企業和農民工個人普遍感到費率過高、負擔太重。而且，農民工主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術含量較低，對價格和成本非常敏感的勞動密集型行業，人員流動性非常強，如果按照城鎮企業社會保險辦法為農民工繳納社會保險費，企業擔心會因此影響市場競爭力和經濟效益。同時，一些地方政府對推進農民工參保也有顧慮，主要擔心社保制度的高額繳費會影響本地的投資環境。由此可見，我國當前的城鎮職工的社會保障體系并不完全適合農民工，必須有針對性的，建立起適合農民工的社會保障體系。這個保障體系，一方面要適應農民工的當前特點；另一方面還必須考慮到以后與城鎮職工的社會保障系統接軌。就目前情況來看，針對農民工的社會保障體系，要遵循“低繳費，廣覆蓋”的原則，先以農民工迫切需要的工傷和醫療兩個保險入手，逐漸擴大。同時，加強對農民工的社會救助體系的建設，如法律援助、醫療救助、災難救助和以外救助等等。

第四，適當放寬戶口限制，公平對待農民工。由于我國長期實行的城鄉分割的管理體制，把農民工排斥在城市生活之外，享受不到與城市市民同等的待遇和社會發展的成果，影響了我國工業化、城市化的進程。目前，改革我國城鄉分割的戶籍管理制度的呼聲很高，但是如何改革則需要認真考慮。因為要放開限制，使農民工享受與城市居民與城市居民一樣的教育、就業、住房、養老、醫療以及其它公共服務等方面的權利，就要涉及到一個“融入成本”的問題。有些專家從社會和諧的角度出發將融入成本稱為“和諧成本”。現在，我國還處在城市就業高峰期，解決就業問題的壓力很大，如果過早、過快的放開戶口限制，勢必會加大這種壓力。另外，我國的城鄉差距很大，一旦放開戶口限制，可能出現大量人口涌入城市的情況，特別是一些中心城市，會加大城市的資源緊張狀況，為此城市要付出巨大的成本。有鑒于此，我們應該根據國情和各城市的具體情況適當放寬戶口限制，對于那些城市建設急需的，較長期居住在城市的農村勞動人口給與一定數量的落戶許可。同時，配合“十一五”國家工業反哺農業的計劃，在不斷提高農村現代化程度的同時，通過城鎮化有計劃地吸收農村的勞動人口。與此同時，對于那些暫時不能獲得城市戶口的農民工兄弟，也應該公平對待他們，使他們真正感受到逐漸脫離農村，進入城市，為工業化、城市化建設服務的光榮和喜悅，在全社會營造尊重進城務工人員，善待進城務工人員，共同維護進城務工人員合法權益的良好氛圍。

【參考文獻】

[1]高書生，宋軍花.深化收入分配體制改革關鍵在創新[N].經濟參考報(北京)，2005-10-08(8).