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摘要：針對社會保障基金管理中存在的諸多問題，詳細分析了社會保障基金管理的風險根源，評析現有監管制度存在的漏洞，在此基礎上重點提出社會保障基金分權管理的模式和引入第三方監管的機制。

關鍵詞：社會保障基金管理風險分權管理模式第三方監管

2006年以來，各地社保基金挪用事件頻頻被揭露，其中，上海社會保障基金案最令人震驚。社會保障基金安全為學者和社會廣泛關注，許多學者從完善監管機制的角度進行了大量的論述，但他們對管理風險的根源缺乏必要的分析，本文將重點探討這個問題，并在此基礎上提出社會保障基金分權管理的模式和第三方監管的實施機制。

一、社會保障基金管理風險概念剖析

一般認為，“風險”就是存在于客觀事物中的一種不確定性狀態，是指發生傷害、毀損、損失的可能性。社會保障基金（socialsecurityfund）則是指國家為實施社會保障制度，通過法定程序，以各種方式建立起來用于特定目的的資金。社會保障基金管理風險就是發生在社會保障基金管理中，可能針對社會保障基金發生的毀損或損失。

目前，我國社會保障基金主要包括四大類：一是基本養老保險體系社會統籌賬戶上的社保基金；二是基本養老保險體系個人賬戶上的社保基金；三是全國社會保障基金；四是企業補充養老保險基金。其中，全國社會保障基金是由全國社會保障基金理事會專門負責管理，有較高的透明度。文中的社會保障基金限定在第三大類以外的其他三類基金。

目前，我國的社會保障基金是在政府集中管理下由獨立的社會保險經辦機構具體實施的，社會保障基金管理形成了兩層委托—關系：第一，基金的實際所有者（社保對象）與地方政府的委托—關系；第二，地方政府與社保經辦機構之間的委托—關系。

社會保障基金管理關系實質是一種法律強制下的新型委托—關系，這種關系體現著行政權力，方和委托方的地位不平等，容易導致被方利益受損。社會保障基金的監管就是要消除這種管理關系中存在的風險。

筆者認為，社會保障基金管理風險是指社會保障基金從收繳或下撥完畢到支付之前，在多層次的委托—過程中，由于管理制度、管理行為的實施環境等原因產生的風險，這種風險表現為社會保障基金管理預期目標的不能實現，社會保障基金的完整性受威脅。

二、社會保障基金管理風險來源分析

2.1社會保障基金管理風險來源的理論根據

（1）委托—理論。委托人與人存在信息不對稱，具有信息優勢的一方利用信息上的優勢，在交易中獲取更大的利益，而使對方的利益受損。

（2）政府的內部性。政府的內部性（Internalities）是指公共機構尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標而非公共利益或社會福利。由于政府內部性的存在，政府的干預行為達不到預期的目的。

2.2社保對象與地方政府委托—關系誘發風險分析

我國目前社會保險各級統籌資金及個人賬戶資金由政府強制集中管理，社保對象與地方政府基于法律而非自由選擇形成了委托—關系。地方政府具有壟斷能力和信息優勢，可能因顧及地方其他利益而產生行為的異化。第一，地方政府是多元利益的綜合體，各個階段的發展目標可能相異，地方政府可能會選擇某個重要目標而適度舍棄保障目標。第二，許多地方財力有限，社保基金被當作一塊肥肉被隨意挪用揮霍，或用來平衡財政預算。第三，地方政府內部各個機構為擴大部門利益，爭相取得有關社會保障的事權和財權，導致社保基金管理多元化、分散化，政出多門、條塊分割，管理混亂。

2.3地方政府與經辦機構委托—關系誘發風險分析

受政府“內部性”影響，社保經辦機構及其官員易利用手中權力去獲取額外的利益。目前，社會保障經辦機構由于財政預算經費有限，極有可能利用所掌握的大量社保基金用于創收，以改善辦公條件和提高機構工作人員的福利待遇；這些創收活動主要是向企業貸款、投資于房地產和股票市場等。

由于對社保機構主要領導的決策行為缺乏有效監督，他們能夠進行違規投資和借款。同時，機構中的普通工作人員從領導的大膽“改革”做法中得到一些物質利益，個別官員的意識和腐敗行為，會演化為整個機構的無意識和腐敗行為，變成整個機構所有人員都參與的違規行為。

在此關系中，政府可以從人事、財政等方面迫使社保經辦機構按中間委托人即政府的意志活動，社保經辦機構受政府的領導和監控，對于政府的要求必須完全滿足；上級社保部門對下級社保部門的影響力遠遠不及當地政府，對于下級社保部門的行為無法監控和制止。

三、社會保障基金監管出現“真空”的具體原因分析

3.1監管主體缺位、監管難見成效

我國社會保險管理機構是政府部門直接管理的獨立機構，這些機構享受行政編制，受勞動保障廳（局）的領導和管理，實質上并不獨立。在行政監督主體方面：中央監管機構是社會保險基金監督司；地方監管機構是各級勞動和社會保障部門內設的社會保險基金監督處。

上級社會保障監督機構監督下級社會保障經辦機構困難重重，形同虛設，主要在于監管機構主體行政級別低，監督職權有限，監督經費缺乏，監督人員的專業素質不高，監督手段落后，根本無法有效實施監督。

另外，當地政府對社會保險經辦機構單方面的領導與被領導關系導致監督與管理者實質的同一，監督主體缺位。由于政府其他利益目標的存在，政府往往指使社會保險經辦機構違規挪用或運營社會保險基金。

3.2多層次、多頭管理，導致監管難度大

目前，大多數省市的社保基金統籌層次多，管理機構分散化。多層次的分散管理，提高了管理成本，同時存在著管理不規范、信息披露制度不健全、管理不透明的問題，眾多的小規模基金，遠遠超出了監管機構的監管能力，使得監管力度顯得分散與薄弱。

勞動與社會保障部門、財政、民政、人事等部門都參與社會保障基金的統籌和管理，如農村養老基金由當地民政部門管理，基本養老保險由各級勞動社會保障部門管理，造成了社會保障基金管理的復雜化，也增加了基金安全監管的難度。再加上信息化建設滯后，各部門信息不能夠有效傳遞，對于同一基金項目的多頭管理，無形中擴大了社會保障基金監管的風險。

3.3監管立法滯后，違規成本過低，難以抑制違規管理

現有社會保障基金監管的法規制度規定比較粗淺，社會保障基金的收支、管理和營運等各個環節出現的問題缺乏相應的法律解決機制，事后又缺乏有效的法律監督。

現有法律對于監管主體的規定不完全，監管權限、監管職責、監管的內容、危害社會保障基金的行為形態、處罰等都沒有明確的規定，致使監管無法可循，上級行政監管機構往往以行政命令代替監督。同時，現行的《中華人民共和國刑法》也沒有相應的法律條文對挪用、擠占社會保險基金的行為加以制裁，目前對這些行為的處罰大多集中在行政處罰的范疇，導致挪用、擠占社會保障基金的成本較低。

3.4缺乏社會監督的有效實施機制

社會保障基金的產權所有人是社會公眾，其基于對自己權益的關心和維護，有愿望了解和監督各類社保基金的情況。由于社會公共力量分散、單個個體實力弱小、監督權能的欠缺以及搭便車心理的存在，即使賦予了社會公眾的監督權利，沒有有效的監督實施機制，社會監督實際上無法發揮作用。

社會監督面臨的最大難題是權力地位不對等下的信息不對稱。社會保險基金管理以及經辦機構都擁有相對集中的行政權力，他們掌握社會保險基金管理的所有信息，社會公眾無法自主獲取基金管理的實際信息。現有的社會監督實施機制過于簡單，沒有化解社會監督面臨的難題，社會監督的作用沒有發揮出來。

四、完善社會保障基金監管的對策建議

4.1實行分權式的社會保障基金管理模式

分權式保險基金管理模式是社會保障基金管理的一個好的選擇。在該模式下，社會保障基金的行政管理權與經營權相分離，資產管理權與負債管理權相分離，統籌賬戶資產負債管理權和個人賬戶資產負債管理權相分離。勞動與社會保障部門享有社會保障基金的行政管理權，勞動與社會保障部門下屬的社會保障經辦機構負責除基金管理以外的其他事務，獨立的社會保障基金管理委員會享有統籌賬戶和個人賬戶資產的經營權。

在中央設立統管全國社會保障基金運營的委員會，其直接受國務院領導，對國務院負責；在各個統籌層次，分別設立相應的社會保障基金管理委員會，其直接受上級社會保障基金管理委員會的行政領導下，按照法律的規定經營社會保障基金，其不受本級人民政府的行政領導和干預，但要受其監督。該委員會的主任由上級委員會任命，其成員包括社保部門、雇員、企業主代表以及專家，實行委員會制度，委員會下設專業的經營機構；勞動與社會保障部門派駐一個副廳（局）級領導監督委員會的工作。統籌賬戶的負債經營權交給財政部門，由其直接在社保部門的指令下，按時足額劃出給付資金進入職工在商業銀行的個人賬戶。

4.2創造第三方監督的有效實施機制

必須創造有利于第三方監督的實施機制，使監管起到實效。所謂第三方，是指社會公眾，以及代表公眾利益的非政府組織和獨立機構。為避免分散性，社會公眾必須借助組織和機構去行使集體監督；這些組織和機構應該是以社會公共利益為導向的非政府組織。

非政府組織凝聚了社會分散的力量，使單個的社會意思，變成了統一的集體意思；并且，許多研究社會保障，關心社會公共利益的法律、金融、審計、行政管理方面的專家、學者以及新聞記者的加入，也為非政府組織履行監督的職能提供了條件。國家應在法律上給予這類組織以特定的法律地位，使其免受行政機關的非法干涉。法律應規定涉及社會保障管理和監督的行政機構，對于此種組織要求提供相關信息資料的要求必須滿足；對于此種組織提供的建議和意見，必須給予認真對待。如果對于該類組織指出的違法、違規行為不及時改正，該類組織則可以向上級監督機構提出舉報，并代表公共利益向法院提起行政訴訟，維護公共利益。

4.3加快法制建設，提高違法成本

與社會保障基金監管制度相關的法律制度包括三個層面：一是社會保障基本法，二是社會保障基金監管的專門法律，三是與社會保障基金相關的其他配套的法律法規。公務員之家:

社會保障基本法應該專章規定社會保障基金管理與監督，作為社會保障基金管理與監督的最高準則，包括對社會保障基金管理與監督機構和體制的規定，勞動與社會保障部門的權限，基金管理委員會的法律地位和職責，基金投資的比例和方向等內容。

專門法律是對社會保障基本法有關社會保障基金監管內容的具體化和細化，它包括社會保障基金管理機構及其產生方式、職權、考核，專門的監督機構及其產生方式、職權，基金具體運營的機構（公司）及其選擇、考核，以及對有損社會保障基金安全行為的具體規定和處罰等內容。

此外，提高違法成本，實行司法保護對社會保障基金安全有著重要的作用。目前，《中華人民共和國刑法》只對“挪用救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物，情節嚴重的”給予定罪處罰，對于社會保障基金的挪用沒有具體的規定，致使挪用的成本非常的低，因此，專門規定挪用社會保障基金的罪，以確保社會保障基金制度監督的有效性。

4.4推進監管的信息化建設，建立和健全信息披露制度

社保基金管理存在的突出問題就是信息的不對稱，由于缺乏有效的信息獲取和傳導機制，基金的所有者無法了解到基金管理的真實信息，上級監管部門不了解下級管理部門的真實情況，由于基金多樣性和分散性，甚至一些管理部門對自己所管理的社會保障基金的真實情況都不了解，零散和不完整的數據使監督變得非常的困難。

為此，推進社會保障基金監管的信息化建設，建立起勞動與社會保障、財政、稅收、企業和銀行等之間橫向以及上下級部門之間縱向的統一規范的信息管理系統。該管理系統的終端設在勞動與社會保障部，每個下級部門按照當地的社會保障基金構成定期上傳相關的信息，并由上級部門定時到相關的銀行檢查賬戶情況是否屬實。該數據庫對社會公眾免費開放，以接受社會公眾的監督。

參考文獻

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