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一、廈門經濟特區實現社會管理創新面臨的挑戰

近些來廈門社會管理創新取得了令人矚目成績，但仍面臨著下列挑戰：

（一）社會管理理念陳舊，難以適應新形勢的需要

長期以來，在管理的理念上，有些官員管理觀念陳舊，仍停留在原來的采用行政命令和經濟處罰等觀念。這樣就造成政府在履行社會管理職能過程中，以“行政命令式”、“以罰代法”、“運動式”、“突擊式”等簡單方法為主，缺乏有效性、規范性、系統性和統一性。

（二）政府社會管理定位尚不清晰，管理的效率不高

一是部分政府官員仍將自己作為社會的管制者而非服務者；二是政府部門對自身職能定位存在誤區，往往造成社會管理的邊界不清，政府越位和缺位現象并存。一方面許多應由市場和社會承擔的、按照市場規則來運行的社會事務卻由地方政府依靠行政權力來管理，從而形成政府社會管理職能的“越位”；另一方面許多本應由政府重點管理的領域和環節，如社會保障體系管理、環境治理、食品和藥物管理、就業管理、公共衛生管理和社會公共安全管理領域，卻因政策執行不力，往往還存在“缺位”。據問卷調查顯示，對“您認為當前社會管理存在的最主要問題是什么?”63%的被調查者認為是“管理部門追逐自身利益”位居第一位；而認為“在當前社會管理中政府重管理、輕服務”和“政府部門各自為政、管理混亂”的比例也很高，分別占被調查者的46%和42%。

（三）社會管理格局不完善，公民參與度及其程序規范不夠

黨委、政府、社會組織、公眾是社會管理格局中的四個要素，黨委起領導作用，政府承擔主導作用，社會組織起輔助作用，公眾起主體作用，它們在社會管理格局中的定位不同，但作用卻缺一不可，只有充分發揮和平衡好各個要素的功能才能形成有效的社會管理格局。調查顯示，對“健全黨委領導、政府負責、社會組織協同、公眾參與的社會管理格局，您認為最需要加強的是哪一項?”46%的被調查者認為加強公眾參與是完善社會管理格局最需要加強的環節，排在第一位。這也說明在我們當前的社會管理格局中，公眾參與社會管理的力量還是比較缺乏的，發揮的作用還是比較有限的。目前廈門公眾積極參與機制還沒有形成成套的規章制度，公眾參與形式較為單一，造成公眾參與社會管理的積極性不高。

（四）社會管理手段落后，對先進信息技術的采用不夠

在社會管理相關領域，特別是高風險領域，如食品安全、生產安全等，對其存在風險的檢測和評估的技術及設備落后，缺乏普遍共識的檢測指標體系；現行統計系統很難提供必需的規范化的時間序列數據；評估風險的嚴重程度很難達成一致意見等。這些技術、設備的落后在很大程度上制約了政府對相關領域的有效管理和治理措施的落實到位。調查顯示，對“當前社會管理中應對突發性公共事件，你認為存在最主要和最需要加強的問題是什么?”認為“完善基層服務和管理網絡”的占34.2%，位居第四位。

（五）社會管理主體單一，社會和市場參與程度不夠

政府仍是社會管理唯一主體，缺乏市場組織和社會中介組織的參與。現階段，政府仍是社會管理的單一主體。社會中介組織發育一直薄弱，大多數具有明顯的行政化特征，組織規模實力偏小、資金缺乏、能力不強、效率不高，且活動領域較為狹窄，主要活躍在經濟領域和慈善事業方面，非政府性、非營利性、自治性和志愿性不太明顯。大多數市場組織缺乏參與社會管理的動力，主動性、積極性不高。調查顯示，對“健全黨委領導、政府負責、社會組織協同、公眾參與的社會管理格局，您認為最需要加強的是哪一項?”24%的被調查者認為是“社會組織協同”，排在第二位，僅次于“公眾參與”。

（六）流動人口管理的挑戰

近年來，廈門市對外來人口的管理實施了一系列惠民措施，比如，在戶籍上有所放松，近些年蓋了100多棟公寓解決了部分外來人口的住房問題。投入13億，新增7.7萬個學位，充分滿足進城務工人員子女讀公辦學校。但是，持續高發的流動人口犯罪一直給廈門的社會治安帶來很大壓力。2008年，廈門市公安機關共抓獲犯罪嫌疑人8478人，其中流動人口6802人，占80.23%;2009年，共抓獲犯罪嫌疑人8463人，其中流動人口6297人，占74.41%;2010年上半年，共抓獲犯罪嫌疑人4975人，其中流動人口4309人，占86.6%。[1]

（七）征地拆遷引發矛盾的挑戰

隨著城市化建設不斷擴張和進一步加快，征地拆遷和由此引發的諸多矛盾逐步成為一個普遍的、尖銳的、突出的社會問題。征地拆遷與人民群眾的切身利益息息相關，也對社會結構、社會心理帶來了最直接、最徹底、最深遠的影響，征地拆遷特別是大規模拆遷一度成為被拆遷農民、居民的“不能承受之痛”，由于征地拆遷是一項牽一發而動全身的工作，由此引發的社會問題已不再是個別的、單一的、簡單的社會矛盾和問題，而是大量相互關聯和制約的、愈來愈具復雜性、尖銳性、普遍性的社會矛盾和問題。因征地拆遷引發的群體性事件、暴力抗法事件時有發生，因征地拆遷引起的行政訴訟案件劇增，2008年度僅湖里區行政應訴案件共81件，比上一年度驟增78件，增幅達26倍。根據調查顯示，在目前廈門的所有社會矛盾中，由征地拆遷而引發的矛盾仍然占第一位，占51%。[2]

二、廈門經濟特區實現社會管理創新的對策建議

根據上述分析以及結合廈門實際和借鑒國內外經驗，完善廈門社會管理創新的對策建議如下：

（一）創新社會管理理念，提高政府社會管理的科學化水平

通過七大轉變來創新社會管理理念，形成源頭導向的集成化、法治化、回應型和服務型的社會管理理念[3]，即：從“政府主導型”向“公眾參與式管理”轉變；從“運動式整治”向“長效管理”轉變；從“被動式管理”向“主動的源頭管理”轉變；從“面向問題的管理”向“面向對象的管理”轉變；從“單一職能部門管理”向“綜合集成管理”轉變；從“以行政手段和經濟手段為主的管理”向“以法治手段為主的管理”轉變；從“以堵為主的管理”向“堵疏結合的管理”轉變，并最終提高政府社會管理的科學化水平。一是由“政府主導型”向“公眾參與式管理”轉變。引入公眾個體和社會組織，參與社會管理的各個環節，政府可以集中力量處理一些群眾和第三方組織不容易或者無法處理的重要社會問題。二是從“運動式整治”向“長效管理”轉變。運動式整治既不能起到治本的目的，違法分子也容易“風頭一過”，故態復萌。因此，要由“開環運動突擊式”向“閉環長效自治式”管理轉變，應當對社會管理的全過程進行跟蹤并實行長效管理。三是從“被動式管理”向“主動的源頭管理”轉變。應主動追本溯源，到問題源頭上尋找良策，眾多問題就會迎刃而解。這就需要政府重心下移，深入到民間社區，切實針對源頭管理。四是從“面向問題的管理”向“面向對象的管理”轉變。就事論事式的管理，眼睛光盯事不看人，使得許多公共事件處理后留下了后遺癥。在解決問題的同時，要關注人，要以人為本，要讓其在解決問題的過程中得到提高。五是從“單一職能部門管理”向“綜合集成管理”轉變。許多社會問題可利用信息集成平臺技術，沖破部門之間的邊界，將民眾對政府的每一個服務請求，設定為信息管理系統中的一個事件，對其全程跟蹤、管理、協調和監督。六是從“以行政手段和經濟手段為主的管理”向“以法治手段為主的管理”轉變。通過設立法規和相關政策進行透明、公正的社會管理，在社會管理中做到有法可依，有法必依，各方有了共同的行動準則，可以較好地化解沖突。七是從“以堵為主的管理”向“堵疏結合的管理”轉變。許多時候，疏導更能解決問題，讓憤怒的群眾看到解決問題的希望，緩解失控的情緒，從而打開思路，接受方案，實現雙贏。

（二）創新社會管理體制，組建社會管理創新設計與實施的專門機構

一是組建“廈門政府社會管理委員會”，負責總體組織、協調與管理。建議成立市政府社會管理委員會，成員由市主抓社會管理的副市長、社會管理涉及的各部委、局負責人、公眾代表組成，專門負責組織定期的研究社會建設和社會管理工作會議，協調和解決社會管理工作中存在的突出問題。二是成立“廈門市政府社會管理執行局（簡稱社管局）”，具體負責社會管理創新方式的設計、實施與執行。成立“廈門市政府社會管理執行局”，在“廈門政府社會管理委員會”的領導下，具體負責社會管理的各項準備、組織、推進、協調和整合工作，為民眾提供一步到位、簡單靈活的服務。

（三）創新社會管理手段，構建多元參與、（政）府

（公）民良性互動的社會管理“溝通鏈”利用信息化等現代技術手段，建立政府問政于民、問需于民、問計于民，讓政府和民眾直接對話機制。科學發展觀和服務型政府都要求政府以人為本，始終把人民的利益放在高于一切的地位，社會管理更多地是和人打交道，因此在考慮社會管理新方式時，應當在政府“問政于民”、“問需于民”、“問計于民”上下功夫，切實加強政府與人民群眾的聯系。一是利用網絡聽證會方式溝通。網上對話，信息真實可靠，雙方感到可信、融洽，能消除誤解，再配合聽證會、咨詢會等管理方式，就會降低問題的解決難度。二是利用電子公告牌和網絡博客溝通。政府利用電子公告牌、開設政府博客和電子政務系統，將單向的信息獲取方式變為雙向的交流方式，公眾不是作為被動的信息接收客體，而是作為一種主體參與到雙向交流互動中。三是設置特定的手機號碼，利用手機短信和政務服務熱線溝通。政府利用設置特定的手機號碼，利用手機短信和政務服務熱線，讓政府和市民更方便地互動，了解民眾對問題處理的滿意程度。四是利用數字電視向公眾發送信息溝通。政府可以利用各類數字電視，讓公眾隨時點看、回看，將政府處理社會問題的全過程存貯于數字電視系統中，市民可以方便地了解政府想法。五是利用改進的市民電子信箱溝通。政府可完善現有的市民電子信箱功能，如增建一個自動轉發到監管部門的郵箱，監管部門接到來信后，監管部門借助后臺系統以項目的形式對民眾問題進行全程管理。

（四）加大政府信息公開力度，打造“橫向到邊、縱向到底、運轉高效”的社會管理“響應鏈”

一是信息不對稱，往往使政府和民眾在解決社會問題時說不到一塊，加大了問題的復雜性，也使得政府的社會管理工作失去民眾的監管。廈門應全面整理社會管理中的各項規章制度，特別是那些與群眾利益密切相關的規章和政策，使之公布于眾，讓信息公開變成為一種常抓不懈的制度。二是各級黨委、政府及直接服務群眾的單位要通過多種途徑，暢通民意反映渠道，準確掌握社情民意。做好“民聲通道”、“市（區）長手機信箱”、“政風行風熱線”、各類各行業維權熱線等工作，建立社情民意調查與社會輿情分析制度，及時準確掌握群眾反映的各類問題。三是社情清晰，民意通達，是管理的基礎、“響應”的前提。在社區，建立“樓宇社會服務工作站”，將入駐樓宇企業及其職工的信息輸入動態數據庫，同時建立聯絡員，企業和職工大事小情都可到工作站來反映，做到“問題早發現、矛盾早協調，小事不上報?！彼氖窃诰用窬幼^，建立“樓長信息響應系統”。居住在該樓的群眾將訴求反映給樓長，樓長可通過一個語音系統將群眾的訴求上傳到信息響應綜合平臺，實行社區、街道、區相關職能部門三級聯動，根據職責及時響應處理。樓長負責采集“10+X”信息，按時上達?！?0”指的是戶籍人數、常住人數、流動人口等10項固定信息，“X”指群眾訴求、安全隱患等各樓門特殊信息。

（五）創新社會管理機制，構建“多位監督、協調利益、化解矛盾與評估真實”四位一體的社會管理新格局

對于那些大面積、反復發生的群體性矛盾，要從制度上找缺陷、找原因。制度建設，是確保政府社會管理長效、健康的關鍵，應抓好以下制度建設：一是實施立體的、多方位的監督，建立政府問責機制。政府應構建（報刊雜志、電視、廣播所形成的）新聞輿論和人大監督融合在一起的社會監督制度，進行立體式的、多方位的監督，可以有效地避免社會問題的萌芽和發展。二是形成科學有效的利益協調和矛盾化解機制。廈門今后應圍繞利益訴求表達機制、利益引導機制、利益約束機制、利益調節機制、利益補償機制和矛盾化解機制等來構建一種全面的利益協調和矛盾化解機制，以形成系列的規章制度。三是建立并實施政府社會穩定風險評估和社會管理績效評估機制。有助于提高政府管理質量和政府行為的民眾滿意度，以激勵政府從事社會管理工作人員的積極主動性。

(六)實施網格化管理，破解城市管理社會難題

為了解決傳統的城市管理中信息獲取滯后、管理粗放被動、監督評價缺乏、處理效率低下等問題，需要構建科學、精確、高效、透明、公正的城市管理新模式，可以借鑒北京東城區“網格化”城市管理經驗做法，在全市啟動城市網格化管理與服務系統建設。

具體做法是：一是科學布局。結合本市轄區自然地理布局和行政區域劃分現狀，可以按一定平方米左右1個網格的標準，將全市劃分為若干個網格，并根據網格內的事件發生率、部件數量、面積大小、人口密度等因素，將單元網格組成若干個管理區。二是深入勘查。根據建設部頒布的標準，對全市所有的城市管理部件進行拉網式勘測普查。把幾大類若干小類若干個城市管理部件分別標注在相應的單元網格圖上，并賦予每個部件一定位數的代碼。只要鍵入任一個代碼，就可以通過網格化城市管理與服務信息平臺，在系統中找到它的名稱、現狀、歸屬部門和準確位置等信息。三是精細分類。結合廈門市社區建設中職能部門的“四進社區”職責分工，將城市管理、社會治安綜合治理、勞動和社會保障、社會服務等四個方面與老百姓密切相關的事件進行歸類、整理，納入事件管理范圍，并對每一件事件的名稱、描述、責任單位、標準化處理流程和處理時限進行論證和界定，最終確定若干大類若干小類共若干件事。同時還對所有事件進行編碼，納入城市網格化管理與服務信息平臺，這樣就能進一步完善管理內容，拓展管理范圍。四是統一調度。組建城市社會管理監督中心，負責城市社會管理監督和評價工作。監督中心下設監督員大隊，管理若干名網格監督員，每若干名監督員分若干班管理一個責任區，專門發現問題和核查問題的解決情況。另外，成立城市社會管理指揮中心，代表市（區）政府指揮、協調、調度、督辦涉及部件和事件管理的相關職能部門和街道，對監督中心交辦的案件及時處置。若干個職能部門和若干個街道在系統的統一指揮調度下，按處理時限和處理要求辦理案件。從而形成了監管互動、分工合作、統一指揮、管理有序的新型城市社會管理模式。五是自主開發。充分依靠和利用廈門的智力和人才資源優勢，在廈門大學的技術支撐下，組成軟件開發組，自主開發軟件系統。系統集成了地理信息、衛星定位、無線通信、數字傳輸等多項高科技術，分為接案處理、調度指揮、大屏顯示、協同工作、無線數據采集等多個子系統。這樣就能形成系統運行穩定、操作便捷、經濟高效的城市社會管理新格局。

(七)實施多元化管理模式，提升對流動人口的社會管控能力

當前對流動人口的管理還未有萬全之策，目前我國的管理模式主要有“房+人”模式（以房管人）、“業+人”模式（以業管人）、“證+人”模式（以證管人）、“站+人”模式（以站管人）、“網+人”模式(以網管人)和“人+人”模式(以人管人)六種[4]，均有優缺點，為廈門提供借鑒與建議：一是分類管理。按流動人口的潛在社會危害分為兩大類：有正當職業和無正當職業。對有正當職業的流動人口主要采取“以業管人”、“以房管人”、“以證管人”；對無正當職業的主要采取“以房管人”“以網管人”“以站管人”，對其中的重點人口采取“以人管人”。二是社會化管理。即下放主管職能部門一定權力，將“主管”與“直管”結合，將管理職能下放給房主、雇主、企業、事業單位、街道社區，依托社會資源和力量管理。主管職能部門主要負責制定規章制度、監督和業務指導，“主管”與“直管”責任捆綁，最大限度利用社會資源，推進流動人口管理的社會化。三是信息化管理。依托公安機關“大情報”信息系統建設，將網吧、賓館、旅館、銀行、郵政、交通運輸、民航、政府部門、企業、事業單位的信息系統進行整合，全部納入公安機關的“大情報”信息系統，積極推進公民基本業務辦理實名制，依托信息化技術，提高人口管理的科技水平。四是綜合管理。統籌協調，選擇合理管理模式，綜合施策。如在企事業單位內部，對務工人員的管理可采取“以業管人”為主，同時配合使用其他管理模式；對無業和流動人員，必須綜合運用各種管理模式，依托社會化的管理模式，才能織好織密管控理網絡，確保流動人口管理不失控。

(八)實施“舊路新走”，進一步創新信訪管理的新路子

在當前信訪矛盾依然很多的情況下，應注重對之進行創新，做出新文章。一是將心理咨詢融入信訪接待，疏導來訪人情緒。把專業的心理咨詢師充實到信訪接待隊伍中來，對群眾情緒進行疏導，接訪員應用心理咨詢的方法和技巧，在解答政策法規的同時，疏導來訪人的情緒。二是將法律援助介入信訪治理，提高制度權威和工作效率。對上訪中提出的應通過訴訟、仲裁、行政復議解決的問題，引導群眾分別向司法、仲裁和行政等機關投訴，通過正常法律程序依法解決；對重大疑難涉法信訪的問題進行法律論證；對無理纏訪的進行法律宣傳教育，使其息訴罷訪，對符合法律援助條件的信訪群眾提供法律援助。三是將“民間調解人”引進參與信訪實踐，化解基層矛盾。鼓勵“民間調解人”及其組成的調解協會參與社會管理，引導人民群眾自覺遵守國家法律法規和鄉規民約，使其成為維護社會穩定、解決民間矛盾糾紛的第一道堤壩，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態。四是擴展信訪管理信息系統新功能。信訪信息管理系統應開發統計分析功能，幫助政府官員宏觀上判斷形勢；開發多種形式的數據挖掘模型，實現對信訪信息多種形式的數據挖掘，發現目前群眾最為關心的熱點問題，對危機隱患進行預測，從各個方面支持政府工作。五是完善信訪考核內容，健全信訪案件的責任倒查追究制度。健全信訪案件的責任倒查追究制度，對發生的信訪問題，原則上都要進行責任倒查。對錯案必須實施追究。對因不作為、亂作為等執法問題引發公民信訪的，對該查處的信訪事項不及時查處造成嚴重后果的，嚴肅進行倒查追究。

(九)完善社會領域的法律法規，為加強和創新廈門社會管理提供保障

一是編制立法規劃。加強社會領域立法，應以人大代表的立法議案為突破口，著力用法律手段解決人大代表提出的關涉民生的社會領域立法。在編制五年立法規劃和年度立法計劃時，應采取聽證的方式廣泛聽取公眾意見。如目前廈門可借鑒深圳先編制社會建設立法總綱《廈門經濟特區社會建設創新促進條例》和《廈門社會領域立法框架》等。二是優先民生方面的立法。加強民生方面的立法，如《社會救助法》、《社會福利法》等很多法律尚未制定；加強新的社會問題的立法，如《精神衛生法》、另外，志愿者服務社會活動、社會參與形式也需要法律支撐。三是加強行政決策程序的建設。規范政府的決策行為，特別是健全公眾參與、專家論證、合法性審查和集體討論決定等決策程序制度，是法治建設的重要任務，也是加強社會管理創新的重要內容。四是加強行政問責和監督方面的立法。問責要擴展到各個方面：應對突發事件和群體性事件不力問責、房價問責，城市建設、城市環境問責，防止出現違法決策，濫用職權，損害國家公共利益和人民群眾利益。五是推進信息公開法的制定。只有政府信息公開，政務公開做得好，做得有效果，才能夠發揮監督行政機關依法行政的作用。