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［摘要］在精準扶貧的政策背景下，扶貧工作要求對貧困戶建檔立卡，充分了解我國貧困戶的狀況、分布及貧困原因，從而對癥下藥。有勞動能力、可以通過社會的幫助和自我的努力脫貧的，各扶貧單位應當給予及時、準確的幫助，社會救助制度應當對喪失勞動能力和生活來源以及無法通過自我努力脫離貧困的群體發揮兜底作用。社會救助制度的兜底作用主要體現在哪些方面？其最主要的兜底作用具體又是指什么？在具體的實踐中又有哪些問題？對這些問題的探究有助于更好地發揮社會救助制度的作用，更好地促進社會救助制度與扶貧制度相銜接，從而促進我國貧困人口的全面脫貧和在2020年之前實現全面小康。

［關鍵詞］扶貧；社會救助制度；兜底

2013年，主席在視察湘西時提出了精準扶貧的重要思想，此后，精準扶貧被確立了其在我國扶貧體系中的重要地位，并進入本屆政府施政的重要議程。2014年，國務院印發了《建立精準扶貧工作機制實施方案》并組織實施。精準扶貧目前已經成為我國目前主要的扶貧政策，并成為我國扶貧的重要政策背景。

扶貧工作要求對貧困戶建檔立卡，充分了解我國貧困戶的狀況、分布及貧困原因，從而對癥下藥。對于有勞動能力、可以通過社會的幫助和自我的努力脫貧的，各扶貧單位應當給予及時、準確的幫助，而對于喪失勞動能力和生活來源，無法通過自我努力脫離貧困的，社會救助制度應當發揮其兜底作用。兜底在現代漢語中主要是指全部承受，在學術語境中是指社會救助制度應當對生活在社會底層的無法通過自我努力獲得生活來源的公民提供最低的生活保障，即無償地全面承擔最底層人民的生活。政策實踐中，那些因年老或疾病喪失勞動能力而無法獲得生活來源的人群是兜底的主要對象。社會救助制度的兜底作用主要體現在哪些方面？其最主要的兜底作用具體又是指什么？在具體的實踐中又有哪些問題？學術界和實務界對這些問題的認識尚不清晰，對社會救助制度兜底作用的研究更是較少?？v觀現有文獻，目前主要有王延中和王俊霞（2015）對發揮社會救助制度的反貧困兜底作用進行了研究。文中將社會救助比喻為社會保障安全網的“網底”，認為其在保障貧困人口和遭受意外事件者等弱勢群體的生活中發揮著極其重要的兜底作用。同時，他們也清楚地認識到目前我國社會救助體系不統籌、不協調的問題十分突出，在很大程度上制約和降低了社會救助體系的效果，認為目前的社會救助制度亟須改革，并提出了諸如打破戶籍、省份限制，實現社會救助制度的區域統籌發展等的具體建議。該文在宏觀的層面論述了如何更好地發揮社會救助制度的兜底作用，但并未明確兜底作用的具體內容。另外學術界的研究中還有大鵬（2016）列述了諸多省份在扶貧攻堅中發揮兜底作用的具體做法，卻也沒有就兜底作用的具體內容和問題提出看法。寧夏民政廳長杜文彬在接受張文攀（2016）采訪時提到了民政兜底的五個作用，倒是從民政各項目的角度提出了兜底的具體內容。只是其界定是從民政的角度，并未全盤考慮到社會救助制度的整體。

學術界將精準扶貧的概念界定為粗放扶貧的對稱，是指針對分塊貧困區域的環境和農戶狀況因地制宜因時制宜，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。扶貧是生產性脫貧，即要充分利用各種個人及社會資源通過價值創造來實現收入的增加而脫貧。精準扶貧政策實施后，各地紛紛對貧困戶和貧困個人進行建檔立卡統計貧困信息，并且加強城鄉互助實現對口幫扶。各政府機關、企事業單位等紛紛與貧困地區進行對口支援，組建扶貧工作隊駐村幫助貧困人口脫貧。在這個過程中，社會救助制度的兜底作用根據針對的人群不同和項目的不同主要分為如下方面：一是為部分居民提供生活保障資金兜底。這方面的對象主要分為兩類，一類是低保覆蓋人群，第二類是五保覆蓋人群。第一類主要是指最低生活保障制度，按照戶籍和地區又可以分為城市和農村最低生活保障制度。我國2014年出臺的《社會救助暫行辦法》規定，國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準的，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，給予最低生活保障。這是低保制度的主要法律依據，也是我國社會救助制度的重要基石。其實施方法是，家庭年收入與保障標準相比，差多少補多少，即實行補差額的方法。據稱，2016年，河北省按家庭實際人口每人每年最高可補到2808元，保障金按月通過金融機構直接撥付到個人賬戶。而根據民政部《2016年5月全國縣以上農村低保統計》的數字，目前全國農村低保保障人口46936631人，保障家庭數27519509，財政累計支出3740128.8萬元，最低生活保障支出水平151.22元。第二類為五保制度覆蓋人群，主要是為無兒無女、勞動力弱，沒有其他經濟來源的人群提供特困救助兜底。根據國務院2006年頒發的農村《五保供養工作條例》，五保戶主要是指老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，以及無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的。根據五保戶的不同實際情況，他們可自愿選擇供養形式，愿意入住敬老院的一律入住當地敬老院，愿意同親人一塊住的全額發放供養金?！?015年民政工作報告》顯示，截至2015年11月底，全國農村五保供養對象人數為519.3萬，其中集中供養163.3萬人，集中供養率為31.5%。全國農村五保集中供養和分散供養年人均標準分別達到5883元、4388元，較上年同比增長14%、14.1%；1~11月累計支出五保供養資金183.6億元，同比增長11.3%。基于供養成本的考慮，政府鼓勵五保戶參加集中供養。二是為農村低保和農村五保對象給予醫療救助兜底。醫療救助是國家實施的為那些因為貧困而沒有經濟能力進行治病的公民提供的專門的幫助和支持。它通常是在衛計委和民政部的主導下，社會力量廣泛參與，以補貼或財政全額撥付的形式通過醫療機構針對貧困患病者實施的恢復健康、維持基本生存能力的救治行為。

根據國務院在2003年下發的《民政部衛生部財政部關于實施農村醫療救助的意見》和相關規定，醫療兜底的主要內容是，農村低保和農村五保對象參加新農合后，新農合首先報銷住院產生的醫療費用，剩余部分再按比例給予醫療救助。事實上，五保和低保戶參與新農合保險的費用也會由政府承擔，因為他們也無法承擔新農合的個人費用部分。醫療救助對象包括農村五保戶、農村貧困戶家庭成員和地方政府規定的其他符合條件的農村貧困農民。具體的救助制度是由各個地方政府制定。醫療費減免是醫療救助的基本形式或常規形式，另外還包括大病醫療救助和專項醫療救助。根據扶貧的經驗數據，有相當一部分的貧困家庭都是因病致貧和因病返貧。醫療救助的建立和完善是醫療保險的有益補充，對扶貧工作的成效有重要意義。三是對低保家庭接受義務教育的給予教育救助兜底。教育在中國傳統文化價值觀中占有重要地位，在貧困理論中也是走出貧困惡性循環和擺脫貧困文化的重要工具，教育救助的意義不言而喻。國家或社會團體、個人為保障適齡人口獲得接受教育的機會，在不同階段向需要幫助的學生提供物質和資金援助的制度被稱為教育救助。其特點是通過減免、資助等方式幫助貧困人口完成相關階段的學業，以提高其文化技能，最終解決他們的生計問題。我國《義務教育法》和教育部關于教育救助的相關規章規定，在農村扶貧過程中對中小學生實行兩免一補（免書本費、雜費，補助寄宿生生活費），對考上大學的通過福彩資金給予資助。目前全國大學生普遍受益的國家助學金就屬于此類，另外還存在各種社會性質的助學項目。社會救助制度作為社會保障制度的重要組成部分，在人民生活的各方面都起到了良好的保障作用。兜底在邏輯上可以與最低保障有著同一內涵，其不僅指保障人群區分的弱勢程度和緊迫程度，也是指保障水平的低度和窄度。在精準扶貧的工作中，社會救助制度提供了強有力的兜底脫貧和兜底保障作用；一方面，社會救助制度為那些無法通過自我努力辛勤勞動獲得生活來源的人群提供了兜底性保障，隨著兜底的水平的不斷提高，這些群體逐漸實現了兜底脫貧。另一方面，社會救助制度也為接受產業扶貧、教育扶貧和就業扶貧人群提供了臨時保障，保證他們不會因為生產經營的風險而沒有尊嚴的生活，為生產性扶貧的人群解決了后顧之憂，增強了脫貧的信心和希望。當然，在精準扶貧制度與社會救助制度相銜接的過程中，也存在著一些問題將會使社會救助制度的兜底作用嚴重削弱。這些問題主要是在社會救助制度的實施方面和兩種制度的銜接方面。

在社會救助制度的實施方面，低保制度是主要的救助制度，目前所實施的低保制度主要是按標施保，即根據居民申報收入進行補差額。由于人們有傾向于瞞報和少報收入的利益動機，再加上實施過程中出現的人情保、關系保等現象，低保制度無法達到其原設計的應保盡保的目標。很多不應該享受政策兜底的人們進入了兜底的范圍，這將大大地損耗國家財政的社會救助專項資金，從而迫使兜底水平上升速度慢和很多亟須的人們被排斥在兜底范圍之外。這就使低保制度應當兜底的覆蓋范圍縮小了，在其他制度的實施沒有太大變化的情況下社會救助的兜底范圍也傾向于縮小。在兩種制度的銜接方面，社會救助制度的兜底和大部分的扶貧制度的扶貧開發存在著替代關系，只有很少一部分項目兩種制度有交叉關系。這是因為精準扶貧一般是屬于生產性扶貧，而兜底扶貧則屬于非生產性扶貧，兜底扶貧的對象一般沒有生產能力或生產能力弱。扶貧搬遷和危房改造是僅有不多的兩種制度有交叉關系的項目，但是這兩種項目由于大部分地區要求貧困戶也要出一定比例的資金而多不被貧困人群所接受。有的地區國家負責扶貧搬遷和危房改造的全部費用，這則更傾向于社會救助中住房救濟的范疇。因此有的部分應當由社會救助制度兜底的人群反而被扶貧制度所覆蓋，其所接受的社會救助反而很少。或者可以由扶貧制度幫扶進行生產性扶貧的人群反而享受了社會救助的兜底。這體現了兩種制度銜接關系的混亂和錯位，對社會救助制度兜底作用的發揮不利。社會救助制度的兜底作用是一個國家社會政策人道主義的主要體現，其不僅僅有助于社會公正，更可以促進社會和諧發展和人類進步。在當前全面實現小康社會的宏偉藍圖下，社會救助制度兜底作用的發揮更有利于精準扶貧精準脫貧，在2020年之前全面脫貧實現全面小康。保證社會救助制度的兜底作用，不僅要實現社會救助制度的功能，保證社會救助制度各具體方面設計內容的可實施性、制度執行的可靠性和準確性，更應當做好社會救助制度與扶貧攻堅精準扶貧制度的有效銜接，實現脫貧精準化。精準扶貧兩年以來，社會救助制度在扶貧攻堅的過程中始終扮演著重要的角色并有著巨大的成就，這源于社會救助制度兜底作用的有效。發揮好社會救助制度在精準扶貧中的兜底作用，做好兩者的全面銜接，實現全面小康指日可待。

作者:蔣從斌 單位:武漢大學

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