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一、引言

市場整合（marketintegration），也稱市場一體化，既可以是指市場一體化的過程，也可以指一體化狀態。在市場整合方面，人們一般關注四大自由流通，那就是：貨物、服務、人員和資本的區際自由流通。比如這也是歐盟統一大市場建設中所關注點。

完全的市場整合不僅意味著貨物、服務、人員和資本可以完全自由流動，而且意味著地方轄區內外這些要素或產品持有者享有平等的市場準入條件和機會。市場層面的整合必定意味著轄制市場競爭的制度層面的整合。這里所言制度層面的整合，是指建立和維持上述無特權的競爭秩序，包括規則體系的建立和規則的實施。

地方政府競爭是一種客觀存在的現象，但并不是說它就是一種好現象或者是壞現象。是好是壞，視具體情況而定。一般可以根據政府之間的縱向和橫向關系把地方政府競爭分為兩種情況：縱向的地方政府競爭和橫向的地方政府競爭。在計劃經濟時代，甚至也有地方政府競爭現象：比如地方對中央的事實上消極遵從，盡管其表面上遵從中央的指示。這就是計劃經濟時代的縱向競爭的特點之一，也是為什么中央在1978年前不斷嘗試分權、試圖打破“治亂循環”的原因之一。來自各地的政府或部門負責人到中央各部委去要項目要工程要資金，這就是計劃經濟時代地方政府之間橫向競爭現象之一。改革開放以來，上述兩種現象繼續存在，這證明了地方政府競爭仍然存在。而且大量地方市場分割和地方保護事例證明，我國的地方政府競爭大量存在。

本課題報告將重點分析我國與地方政府競爭有關的市場整合問題，并且只限定在產品和服務流通領域，不涉及資本流動和人員流動兩大領域。由于與此相關的市場整合的對極是地方市場分割和地方保護，我們將在調查研究基礎上分析地方市場分割和地方保護的形式、剖析其成因、尤其是其深層制度原因，并從規范意義上指出統一大市場要求的重要性，歸納迄今為止的政府對策措施及其弊端，最后就建立一種與之有關的市場競爭和政府競爭秩序提出一些操作性構想，因為要消除地方市場分割和地方保護之弊端，既涉及到提出建立市場競爭秩序，也涉及建立一種政府競爭秩序。

二、調研設計與實施說明

目前我國地方市場分割和地方保護仍然較為嚴重。本課題的最終目的是提出一些解決地方市場分割和地方保護的操作方法和思路。為此，本課題設計了調研方案，采取了結合現場摸底調研、文獻收集分析的分析辦法。調查點為江蘇省蘇南地區、浙江省嘉興市、安徽省宿州市以及北京市。上述四個地區的摸底調研由來自相應地區的課題組成員負責實施，在2001年內完成。調查內容限于過去和當前產品與服務市場中的市場分割和地方保護問題，這些問題可以是本地針對外地的市場分割和地方保護問題，也可以是外地對本地的市場分割和地方保護問題，這樣實際所涉及地區不僅限于所調查的四個城市。課題組成員此外還與四地政府部門和不同行業的企業進行了訪談，以求了解這些部門對市場整合和地方保護問題的掌握情況及其對解決問題的看法。調查難度較大，因為地方政府官員一般不愿“家丑外揚”，倒是通過調查了解到外地針對這些省市的地方保護情況更多。

從摸底調查結果看，這四地均有一些零星的市場分割和地方保護問題，但與我們此前所間接了解的情況比，這些調查結果不能全面反映我國的市場分割和地方保護問題。因此，本課題在匯總分析四個調查市的摸底調查情況之后，又收集了遍布全國各地的各種書面案例，以求全面反映我國市場分割和地方保護的現狀和問題。書面案例中有大量案例來自中央電視臺經濟半小時欄目2001年8月以來“整頓市場經濟秩序—我們在行動”系列報道內容。本課題一共分析了經濟半小時節目中的73個有關整頓市場經濟秩序的案例，其中43%涉及到地方政府競爭背景下的地方保護和市場分割問題。

三、地方市場分割與地方保護的概念界定和形式

市場分割的一個操作性定義可以是：市場分割是指分割市場的行為，或指市場的非整合狀態。前者強調過程與行為，后者強調狀態。市場分割既可以是中央政府或者地方政府所為，也可以是行業主管部門所為，甚至可以是私人權力集團（如私人壟斷集團、寡頭、卡特爾）所為。地方市場分割似乎特指地方政府或地方行業主管部門或者地方私人權利集團的分割市場行為。但是，這種理解是有失偏頗的[②].中央政府也能造成地方市場分割。例證之一是我國建國初期中央政府推行的戶籍制造成全國各地城鄉分割。

地方保護則特指地方政府維護其轄區內經濟主體利益（包括其自身利益）的各種保護行為。這里的地方政府包括地方行政、司法和立法當局，在我國甚至地方黨委。在市場經濟里，地方政府作為其職能的一部分保護轄區內經濟主體的合法利益是天經地義的，但是無權保護經濟主體的非法利益。因此，應該相應地把地方保護分為兩類，一類是合法保護，一類是非法保護。此外，應該看到，在非法治國家，保護的“合法性”本身不等同于這種保護就符合法治國家標準，因為法律法規本身是否公正也有待論證。

當前市場分割和地方保護的形式很多。2001年4月21日《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》列舉了七種地區封鎖行為，也不能概括全面內容，其余行為只能作為“實行地區封鎖的其他行為”列作第八種。這些地區封鎖行為均屬于市場分割和地方保護。所謂地區封鎖，是指“地方政府或其職能部門通過行政權力建立市場壁壘的行為”[③]，也稱為“地方行政壟斷”[④].

《規定》中合計八種地區封鎖行為是：

1.以任何方式限定、變相限定單位或者個人只能經營、購買、使用本地生產的產品或者只能接受本地企業、指定企業、其他經濟組織或者個人提供的服務；

2.在道路、車站、港口、航空港或者本行政區域邊界設置關卡，阻礙外地產品進入或者本地產品運出；

3.對外地產品或者服務設定歧視性收費項目、規定歧視性價格，或者實行歧視性收費標準；

4.對外地產品或者服務采取與本地同類產品或者服務不同的技術要求、檢驗標準，或者對外地產品或者服務采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施，限制外地產品或者服務進入本地市場；

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5.采取專門針對外地產品或者服務的專營、專賣、審批、許可等手段，實行歧視性待遇，限制外地產品或者服務進入本地市場；

6.通過設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法信息等方式限制或者排斥外地企業、其他經濟組織或者個人參加本地的招投標活動；

7.以采取同本地企業、其他經濟組織或者個人不平等的待遇等方式，限制或者排斥外地企業、其他經濟組織或者個人在本地投資或者設立分支機構，或者對外地企業、其他經濟組織或者個人在本地的投資或者設立的分支機構實行歧視性待遇，侵害其合法權益；

8.實行地區封鎖的其他行為。

上述行為在我國普遍存在。在產品市場上，從行業分布看，白酒、啤酒、水泥、化肥、藥品等行業的市場分割和地方保護現象較多。

其他地方封鎖形式應該還有。有些案例尚算不上是市場分割案例，卻屬于地方保護范疇，尤其是部門保護范疇，但是涉及到市場整合問題。比如安徽亳州市質量技術監督局對40多家產品質量不合格的本地小化肥廠發放“臨時生產許可證”，從每個小化肥廠收取檢測費可達數千元。正是這些小化肥廠的存在，嚴重擾亂當地化肥市場，損害了農民的利益[⑤].

與產品和服務貿易有關的司法領域地方保護問題同樣非常嚴重。案例之一是：1994年宿州市物資機電公司（申請人）在一次欠款糾紛中勝訴后申請原宿州市人民法院（現為宿州土甬橋區人民法院）執行，被申請人為山東省泗水縣全林鎮鎮政府（承擔連帶責任，因其所屬企業欠宿州市物資機電公司款，其后破產倒閉）。原宿州市人民法院先后20余次去山東泗水縣全林鎮，均未果。標的額為20余萬元。延遲履行金達50余萬元。法院執行人員要求泗水縣委、縣政府、縣法院，濟寧市委、濟寧市中院協助此案中，均未形成結果，此案件已達8年，至今未執行分文。

大量事實表明，行政審批和政府令已經是影響市場整合的重災區。目前許多地方都在清理地方性的行政審批制度，好些地方還開設了行政審批中心。行政審批中心不能解決所有問題，它只關系到投資審批程序的簡化。雖然行政審批數目減少了，仍然沒有約束其反彈的機制。充其量，由于中國加入了WTO，涉及外貿和外資領域的行政審批估計會透明化和規范化。但這仍然保證不了滿足其他領域減少行政審批手續的要求。1986-1998年上海、湖北和吉林“汽車大戰”案例中，存在著大量的外地汽車銷售禁令，保護與反保護博弈就演化為惡性競爭，消費者主權原則受到藐視，因為消費者的選擇權受到了剝奪。

四、地方市場分割與地方保護的成因

根據對所收集案例的研究分析，地方市場分割和地方保護的動因主要有：

1.地方政府財政收入最大化；

2.地方政府保護本地企業，促進本地經濟增長，維持和擴大就業，減少失業；

3.地方轄區存在保障產品質量安全的需要，并以此為名目，推行地方保護；

4.地方政府官員創造政績的需要；

5.由于地方政府官員與地方企業負責人往往同屬一個社會網絡，人情關系和企業尋租往往驅使地方政府官員保護此類企業；

6.某些地方部門或者地方官員的設租；

7.政府管制造成市場分割和地方保護。

其中第1、2、4點是普遍的動因；第3點主要涉及一些較大城市（尤其是北京、上海以及一些省政府所在地），當一些外地產品質量檢測要求由某省政府提出時，則涉及到全省；第5、6種動因雖然在各地雖然也我國各地普遍存在，但是并不能說所有地方市場分割和地方保護行為都可歸因于這兩種動因。第7種動因在我國所有地方都存在。