導(dǎo)語：十二五城市援助的調(diào)整路徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞：資源型城市，問題區(qū)域，援助政策，接替產(chǎn)業(yè)

論文摘要：本文探討了國家對資源型城市實(shí)行援助的科學(xué)基礎(chǔ)、標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)領(lǐng)域，提出根據(jù)資源枯竭、相對衰退、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度、社會(huì)負(fù)擔(dān)、生態(tài)環(huán)境壓力、地方財(cái)力等標(biāo)準(zhǔn)，綜合確定今后國家支持或重點(diǎn)支持的資源型城市，國家援助政策的重點(diǎn)應(yīng)集中在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理等領(lǐng)域。最后，作者提出了“十二五”時(shí)期國家對資源型城市援助政策的調(diào)整方向。

目前，中國共有各類資源型城市118座，約占全國城市總數(shù)的18%，涉及總?cè)丝?.5億人。在當(dāng)前新的形勢下，深入探討國家對資源型城市實(shí)行援助的科學(xué)基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)，確定國家援助的對象和重點(diǎn)領(lǐng)域，提出未來國家援助政策的調(diào)整方向，對于推動(dòng)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

一、國家對資源型城市實(shí)行援助的科學(xué)基礎(chǔ)

從發(fā)展轉(zhuǎn)型面臨的問題看，資源型城市大體可分為三種類型：一是處于成長期的資源型城市，其資源儲(chǔ)量仍較豐富，面臨的問題較少，完全有能力依靠自身力量解決發(fā)展限制；二是處于成熟或衰退期的資源型城市，雖然其資源性產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了衰退跡象，但是其接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，發(fā)展?jié)摿Υ螅蛘咭呀?jīng)順利實(shí)現(xiàn)了發(fā)展轉(zhuǎn)型，這些城市也不需要國家投入大量的財(cái)力物力進(jìn)行援助；三是那些資源型產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)衰退，或者資源面臨枯竭，其發(fā)展遭受到瓶頸制約，而依靠自身力量又無法走出困境的問題型資源型城市，這些城市應(yīng)該成為國家援助的重點(diǎn)對象。

目前，有關(guān)部門和一些學(xué)者僅僅從資源枯竭角度來探討國家對資源型城市的援助問題，將國家對資源型城市的援助視為對資源枯竭型城市的援助，而資源枯竭只是衡量是否給予援助的主要標(biāo)準(zhǔn)之一，不能作為是否給予援助的全部內(nèi)容。從理論上講，并非所有的資源型城市國家都需要給予支持，也并非只要資源枯竭就必須對其進(jìn)行援助，國家援助的只能是那些處于相對衰退或者面臨資源枯竭和諸多困難、自身無力持續(xù)發(fā)展下去、確實(shí)需要國家?guī)椭膯栴}型資源型城市。

二、國家對資源型城市實(shí)行援助的標(biāo)準(zhǔn)

既然并非所有的資源型城市都需要國家援助，國家援助的重點(diǎn)主要是那些問題型資源型城市，這樣就需要制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來確定問題型資源型城市，并以此作為國家援助對象的依據(jù)。根據(jù)問題型資源型城市面臨的現(xiàn)實(shí)困難，我們認(rèn)為，對于已界定出的資源型城市，應(yīng)根據(jù)資源枯竭、相對衰退、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度、社會(huì)負(fù)擔(dān)、生態(tài)環(huán)境壓力、地方財(cái)力等標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)體系，采用定性與定量相結(jié)合的方法，在進(jìn)行綜合評價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確定今后一定時(shí)期內(nèi)國家支持或重點(diǎn)支持的資源型城市，以此作為國家實(shí)行政策支持的依據(jù)。

1.資源枯竭標(biāo)準(zhǔn)。資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型，城市在經(jīng)濟(jì)上嚴(yán)重依賴當(dāng)?shù)刭Y源開采、加工，資源性產(chǎn)業(yè)一業(yè)獨(dú)大，產(chǎn)業(yè)鏈條短，城市可持續(xù)發(fā)展能力極弱。資源枯竭將直接引致地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩甚至停滯，使整個(gè)城市陷入經(jīng)濟(jì)衰退局面。因此，資源枯竭程度是確定是否實(shí)行國家援助的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。例如，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源開采年限的長短、因資源枯竭導(dǎo)致礦井關(guān)閉的數(shù)量多少等，應(yīng)該成為國家給予政策支持的重要標(biāo)準(zhǔn)。

2.相對衰退標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)衰退直接制約地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，是考慮是否給予國家援助的關(guān)鍵因素之一。針對資源型城市，要重點(diǎn)考察其資源性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和總體經(jīng)濟(jì)是否處于相對衰退狀態(tài)。主要指標(biāo)有：資源性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多年平均增長速度；近年來地區(qū)生產(chǎn)總值（GRP）或工業(yè)增加值平均增長率；人均GRP或工業(yè)增加值相對水平的變化。如果增長速度持續(xù)較低，且低于全國各地區(qū)同期平均增長速度，說明資源型城市增長處于相對衰退之中，其經(jīng)濟(jì)總量在全國的地位和人均GRP或人均工業(yè)增加值相對水平將趨于下降。

3.接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度標(biāo)準(zhǔn)。資源型城市多以資源性產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，不少資源型城市的資源開采殆盡，資源枯竭現(xiàn)象嚴(yán)重，但是如果接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，也沒有必要對資源枯竭的城市進(jìn)行援助。關(guān)鍵是那些資源枯竭，但是接替產(chǎn)業(yè)依靠自身力量難以發(fā)展起來的城市，尤其是因礦業(yè)開發(fā)而興建或發(fā)展起來的城市，由于礦業(yè)在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，相應(yīng)的采掘業(yè)與配套產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成了緊密的產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大，配套產(chǎn)業(yè)的依附性強(qiáng)，整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源具有高度的依賴性，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以對資源性產(chǎn)業(yè)的衰退產(chǎn)生緩沖作用，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)薄弱，短期內(nèi)難以找到能有效利用原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，由此出現(xiàn)資源性產(chǎn)業(yè)的衰退與接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難并存的局面。如果不及時(shí)建立起接替產(chǎn)業(yè)，則整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將陷于困境，城市的可持續(xù)發(fā)展面臨威脅。

根據(jù)以上6個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在資料可得的情況下，可以建立相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)體系，對資源型城市進(jìn)行綜合評估。表1列舉了國家援助資源型城市的主要判別標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)綜合評價(jià)的結(jié)果，最終確定需要國家援助的問題型資源型城市。

當(dāng)然，由于各個(gè)資源型城市情況差別較大，一些城市可能在某些方面問題比較嚴(yán)重，而在其他方面可能問題不太突出。因此，在評估過程中，應(yīng)采取定性與定量相結(jié)合的辦法。一些關(guān)鍵性指標(biāo)應(yīng)設(shè)計(jì)出臨界值（閾值），作為入選的門檻。

三、國家對資源型城市實(shí)行援助的重點(diǎn)領(lǐng)域

國家對問題型資源型城市給予援助是十分必要的。但是，隨著改革開放的深入推進(jìn)以及社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架的建立，政府調(diào)動(dòng)資源的能力和作用已日益下降。在這種情況下，必須區(qū)分政府與市場的邊界，明確政府間的職責(zé)分工，充分發(fā)揮政府與市場的雙重調(diào)控作用，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。因此，國家對資源型城市實(shí)行援助必須建立在充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用之上，集中力量，突出重點(diǎn)，向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理等領(lǐng)域傾斜。

1.支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新體系建設(shè)。隨著資源開采殆盡，資源型城市傳統(tǒng)資源性產(chǎn)業(yè)將趨向衰落，企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)現(xiàn)象將日益增加，因此，當(dāng)前亟需加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)，積極發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力和可持續(xù)發(fā)展能力。（1）支持接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結(jié)合各地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以提高經(jīng)濟(jì)效益、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和增加就業(yè)崗位為中心，實(shí)行產(chǎn)業(yè)鏈延伸戰(zhàn)略，國家在資源綜合開發(fā)和深加工等方面的重大項(xiàng)目向資源型城市傾斜，鼓勵(lì)國內(nèi)外民間資本發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，以項(xiàng)目帶動(dòng)企業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)鏈延伸，促進(jìn)接替產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。（2）支持區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)。

2.支持國企改革和擴(kuò)大開放。資源型城市國有經(jīng)濟(jì)比重大，下崗、離退休人員比重高，歷史遺留包袱重，開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，體制性障礙和深層次矛盾突出，今后改革開放的任務(wù)仍十分繁重。為此，要加大對資源型城市國企改革和擴(kuò)大開放的支持力度，以培育和增強(qiáng)其自我發(fā)展能力，形成自我發(fā)展機(jī)制。（1）支持深化國企改革。（2）支持進(jìn)一步擴(kuò)大開放。

3.支持居住環(huán)境改善和社會(huì)保障體系建設(shè)。（1）支持完善社會(huì)保障體系。（2）支持棚戶區(qū)改造，改善居住環(huán)境。重點(diǎn)支持連片分布的棚戶區(qū)的改造工作。一是擴(kuò)大棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的覆蓋范圍，將東北三省的棚戶區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)展到中西部資源型城市；二是建立穩(wěn)定的改造資金來源渠道，制定合理的改造規(guī)劃，利用多種途徑，如商業(yè)開發(fā)、小區(qū)建設(shè)、聯(lián)合開發(fā)等，分階段、分類型對棚戶區(qū)進(jìn)行改造。

四、未來資源型城市國家援助政策的調(diào)整方向

1.制定合理的資源型城市援助規(guī)劃。目前國家的援助對象主要局限于列為試點(diǎn)的44個(gè)城市（地區(qū)），而從長遠(yuǎn)來看，需要援助的資源型城市范圍還較寬廣，因此，在現(xiàn)行的對試點(diǎn)城市進(jìn)行援助之外，很有必要對需要國家援助的資源型城市進(jìn)行全面規(guī)劃。

（1）合理確定援助對象。目前國家確定的44個(gè)資源枯竭城市主要是依據(jù)資源枯竭單一標(biāo)準(zhǔn)來界定的。顯然，僅僅依據(jù)資源枯竭標(biāo)準(zhǔn)來確定國家援助的對象是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。比如，有些資源型城市雖然目前資源未面臨枯竭，但生態(tài)環(huán)境和社會(huì)問題卻較為突出；有些資源型城市雖然資源枯竭了，但由于順利實(shí)現(xiàn)了發(fā)展轉(zhuǎn)型，面臨的各種問題并不突出。因此，應(yīng)根據(jù)資源枯竭、相對衰退、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度、社會(huì)負(fù)擔(dān)、生態(tài)環(huán)境壓力、地方財(cái)力等標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行綜合評價(jià)的基礎(chǔ)上，合理確定需要國家援助的資源型城市。

（2）清晰定位援助目標(biāo)。充分提供就業(yè)崗位，保障民生，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展是對資源型城市進(jìn)行援助的主要目標(biāo)。對于不同類型的資源型城市，國家確定的援助目標(biāo)也應(yīng)有所側(cè)重。比如，針對煤炭資源枯竭型城市，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，地面塌陷現(xiàn)象普遍，居民住宅安全隱患較多，援助政策的目標(biāo)可適當(dāng)考慮向住房和塌陷地治理方面傾斜；森工類城市則是砍伐現(xiàn)象嚴(yán)重，在制定政策目標(biāo)時(shí)就要考慮向林業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面倚重。

（3）適時(shí)調(diào)整援助政策。資源型城市的發(fā)展具有階段性，面臨的問題也并非一成不變。對處于不同發(fā)展階段的資源型城市，國家的援助政策也應(yīng)有所不同，即在橫截面上，應(yīng)考慮對不同類型的資源型城市實(shí)施不同的援助政策，而在某類或某一資源型城市發(fā)展的縱斷面上，應(yīng)考慮不同階段實(shí)施不同的援助政策，只有這樣，才能夠激發(fā)資源型城市自身的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2.加快建立資源開發(fā)利用補(bǔ)償機(jī)制。（1）將資源型城市納入資源稅改革范圍。根據(jù)目前情況，可以考慮將資源稅的征收比例提高到銷售價(jià)格的5%～10%左右，或者根據(jù)不同資源產(chǎn)品具體確定稅率，這樣既有利于提高地方政府的可支配財(cái)力，又有利于資源永續(xù)利用。（2）加大資源型城市稅收返還力度。

3.加大對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的援助力度。（1）增強(qiáng)對衰退產(chǎn)業(yè)退出的援助力度。（2）加大對接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的扶持力度。從澳大利亞、日本、歐盟等一些國家和地區(qū)的資源型城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑就是大力發(fā)展資源型城市的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前，可以考慮通過財(cái)政專項(xiàng)撥款、財(cái)政參股、財(cái)政貼息、項(xiàng)目投資等方式扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.加快國企改革步伐，推進(jìn)企業(yè)多元化進(jìn)程。（1）加快國有企業(yè)改革與重組步伐。（2）積極鼓勵(lì)企業(yè)多元化發(fā)展。（3）創(chuàng)造良好的金融支持氛圍。在資源枯竭城市，一方面，原有部分資源型企業(yè)對金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)積壓嚴(yán)重，金融機(jī)構(gòu)不愿再貸款給這些老企業(yè)。

5.完善社會(huì)保障體系，促進(jìn)居民安居樂業(yè)。（1）積極推進(jìn)就業(yè)，完善社會(huì)保障體系。（2）進(jìn)一步加大棚戶區(qū)改造力度，改善居民居住條件。