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摘要：近幾年來，隨著房改的深入，舊的福利分房制度結束，我國建立了新的住房制度，但新的住房問題又隨之而來。住房在市場力量的作用下，價格不斷高漲，中低收入階層居民的收入增幅遠遠跟不上房價的增長，住房的供給結構失衡，住房消費兩極化現象日趨突出。為此，我國政府十分重視，積極介入住房問題，初步建立了住房保障制度，對解決中低收入居民的住房困難發揮了關鍵性的作用。本文首先對住房保障制度進行了概述，接著對我國住房保障的發展現狀和問題進行了分析，最后對完善我國住房保障提出了建議

關鍵詞：房改；住房保障；住房消費

一、住房保障制度概述

（一）住房保障制度的內涵

住房保障制度是國家通過立法對國民收入進行分配和再分配，對中低收入家庭，特別是生活有特殊困難的家庭的基本住房權力給予保障的制度。它是社會保障制度的重要組成部分，也是國家住房政策的組成部分，是隨著經濟社會的發展、居民收入的兩極分野及住房政策的改變而產生的，其實質是政府利用國家和社會的力量，采取多種保障方式，解決中低收入家庭的住房問題。

（二）住房保障制度的特點

1、全民性

全民性一方面是指任何一個社會都有住房保障問題，不僅現代社會有，古代社會也有；不僅資本主義國家有，社會主義國家也有。另一方面是指住房保障涉及到每一個社會成員的切身利益，是廣大人民群眾普遍關注的問題。

2、互濟性

互濟性是指人們在社會生活中互相接濟，包括自發的及非正式的相互幫助與直接參與者的利益合作。如住房公積金，既為他人提供幫助，又享受他人為自己提供的幫助。

3、福利性

福利性是指住房保障必然給被保障對象帶來一定的生活補償，物質文化待遇以及其他派生收入。這是住房保障的一個重要特征。

4、安全性

社會保障作為一種社會安全制度，是通過對人們基于生活的保障，向社會成員提供一個安全保護。

二、我國住房保障的發展及現狀分析

（一）我國住房保障的產生及發展

經過20多年的住房制度改革，住宅建設迅猛發展，城鎮居民的居住條件得以改善，人均住房面積大幅度提高，住宅質量顯著提高，居住環境不斷優化美化。但隨著房改的深入，與此同時，與社會領域收入差距不斷擴大相對應，城鎮居民的住房差距越來越大。面對住房制度改革出現的這些情況，在1994年的《房改決定》中，全面規定了住房體制改革的基本內容，第一次以政策文件的形式明確了我國的住房保障體系建設要求。1998年在《房改通知》中也明確了“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”,并明確“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品房”。建設部《建設事業“十五”計劃綱要》更加明確地提出了“加大政策支持力度，建立較為完善的適應不同地區、不同收家庭支付能力的住房保障制度，形成商品房、經濟適用住房、廉租房合理比例的供應體系。”所有這些為建立我國住房保障體制指明了發展方向，奠定了政策基礎。

（二）我國住房保障存在的問題

我國的住房保障體系雖然已基本建立起來了，然而在實際的運行中，在具體的實施方式、住房金融及法制保證方面都存在著相當多的問題。

1、經濟適用住房存在的問題

第一，定位不清晰。《房改通知》中明確了經濟適用住房的地位，在國發[2003年]18號文《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》中除強調經濟適用住房外，又增加了一條“要增加普通商品住房的供應”。在2005年國辦發[2005]26號《關于做好穩定住房價格的意見》中對于改善住房供應結構中又強調了“住房建設要以中低價位普通商品住房和經濟適用住房為主”。這就與《房改通知》中確立的我國經濟適用住房供應為主的供應體系相互矛盾。這也給許多地方不建或少建經濟適用住房提供了很好的理由。

第二，供應數量遠遠不足。近幾年來，在需求和成本的推動下，全國商品住房價格不斷上升，開發商在高額利潤驅使下，大量開發建設中高檔、大戶型的商品房，中低價位的商品住宅供應明顯不足，許多城市中低價位商品住宅只占供應總量的10%左右。從我國經濟適用房的開發來看，從2000年開始，經濟適用住房的投資增長幅度、占商品住宅比重以及新開工面積、銷售面積等比重等各項指標均呈大幅度下降趨勢，部分城市甚至停建了經濟適用住房。

第三，經濟適用住房分配環節不規范。經濟適用住房的分配也是近幾年來爭議較大的一個方面。許多地方經濟適用的分配管理不到位，甚至是由開發商負責審查購房資格，分配的程序不透明，分配的標準不公開，分配的秩序不規范，使得“走后門”之風盛行，而那些真正的中低收入者恰恰由于門路不多，往往無法取得購房資格。

2、廉租房存在的問題

第一，廉租房發展不平衡，總體覆蓋面過低。由于廉租房是針對城鎮最低收入戶的住房保障制度，各地的經濟發展水平差異較大，導致了保障的標準和覆蓋面存在著較大的差異。從保障標準看，各個地方在在補貼對象的標準與補貼水平上存在較大差異。經濟實力較強，保障力度較大的城市已提出把補貼對象調整到12平方米以下的住房困難戶，而大部分城市只能先行解決6平方米以下、甚至是4平方米以下的雙困家庭住房問題。特別是租金補貼標準差異更大，有些城市只補到10平方米，有些城市已補到近30平方米。從保障對象看，有些城市已把保障范圍上調到低收入家庭（核定收入線標準），保障比例達到居民家庭總數的10%左右；同時，也有一些城市對雙困家庭都難以做到應保盡保，保障面不到1%。

第二，廉租房的資金來源存在問題。當前影響廉租住房工作向前推進的最主要障礙就是資金瓶頸問題。除少數城市建立了制度性的財政資金供應計劃外，大多數的城市都是依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的余額部分作為廉租住房資金來源的主渠道，由于這部分資金靈活性較大，后續資金沒有保證，致使這些城市不敢推行租金補貼的保障方式。因此，大部分的城市只能是籌集一批資金，建設或購買一批廉租住房，解決多少算多少，使國家的廉租住房保障政策難以真正得到落實，導致廉租住房保障面過小。

3、住房金融發展不夠

隨著經濟的發展和住房制度改革的深化，這種單一的政策住房金融模式越來越難以滿足新形式下的住房保障要求。

第一，公積金的目的與實際實施存在矛盾。目前大量下崗職工，效益不太好、規模較小的企業職工及大量的私營企業雇員等中低收入群體，普遍未建立公積金制度，或者雖然已建立公積金制度，也不繳存住房公積金，因而失去了申請公積金貸款的基本條件。這就使得實際上最需要政策性住房金融支持的群體反而處于政府住房保障的覆蓋面之外，使這一部分人無法享受政府的金融政策優惠，這顯然與建立公積金的初衷相違備了。

第二，政策性住房金融體系不完善。我國目前除公積金外，尚未有第二種直接面向中低收家庭發放的低息或無息的政策性住房貸款，也沒有與之相適應的專業性的住房金融機構。住房金融體系發展的滯后，制約了中低收入者購房的能力。

4、住房保障法制不健全

從綜合性法律來看，在我國的《憲法》和《民法通則》中都沒有公民住房權利的任何相關規定。從專門性的法律來看，我國至今還沒有出臺一部相關的專門性住房保障法律，大多數存在的都是以政府的紅頭文件、政策、規定、辦法以及行政命令等形式，缺乏建立住房保障體制的強有力的法律依據，使住房保障工作缺乏規范性和穩定性，也缺乏應有的權威性，使政府許多住房保障的具體措施不能得以很好的落實。

三、完善我國住房保障體制的對策

構建住房保障制度是一個復雜的系統工程，建立和完善城鎮住房保障制，需要有方方面面的協調和配合，才能使住房保障政策有效的運行。

（一）確立政府管理體制

政府作為一國經濟的宏觀調控者，擔負著社會全面發展的責任，理應成為構建住房保障體系的主體。因此，建立住房保障體系，保障千家萬戶中低收入者的居住權是政府義不容辭的責任。

1、明確和建立各級政府的住房保障決策委員會

住房問題是各級政府必須解決的長期存在的問題，是必須承擔的社會責任，加上住房問題涉及面廣，協調部門多，要想切實解決好住房問題，落實國家的各項住房保障政策，必須要成立一個常設的政府直屬的住房保障委員會。具體來說，這個委員會要由政府的計劃部門、財政部門、建設部門、規劃部門、土地部門、房管部門、稅務部門、法制部門、人民銀行等組成，住房保障委員會，主要職能是依據相關的住房保障法律法規，制訂本地區的住房發展計劃，制訂本地區的住房保障性法律、法規、規定、政策等，依法協調各部門的住房保障職能和責任，監督和保證本地區的住房發展計劃和住房保障政策的實施。

2、建立明確的住房保障實施執行機構

各地區的住房保障委員會作為一級政府的常設決策機構，不應該也不必要直接參與住房保障的微觀管理。因此，必須在該委員會下設置住房保障執行機構，具體實施政府相關住房保障政策。避免目前住房保障實施部門雜亂無序的局面，確保住房保障實施的連貫性和統一性。如許多地方，廉租房的實物配租由房管處負責，廉租房的房租補貼由財政局會同民政局發放，住房貨幣化的購房補貼由房改辦實施，經濟適用住房的建設實施又由建設局下屬國有開發企業負責。因此，我國目前必須盡快建立專門的住房保障執行管理機構，其主要職能應包括：具體實施本地區住房保障委員會的住房發展計劃；負責本地區經濟適用住房、廉租房等公共性住房的建設、分配、管理；負責住房補貼資金的分配、管理；負責各項住房保障優惠政策如稅費優惠、低息貼息、政策性抵押擔保等的落實和協調。

3、建立專門的政策性住房金融機構

住房金融機構在國家解決住房問題上起著重要的作用。政策性住房金融機構主要是為解決中低收入階層的住房問題而設立的。我國目前除公積金具備初步的政策性金融機構雛形外，還沒有建立類似的政策性金融機構，對于解決中低收入階層的住房貸款困難問題非常不利，應該盡快成立，也可以將公積金中心進行完善和改進。

（二）規范政府干預住房市場的方式

我國實行的是市場經濟，在市場經濟中，市場對住房資源起著基礎性的配置作用。就我國目前而言，政府關鍵要從住房發展計劃、加強財政稅收優惠等方面進行干預。

1、制訂住房發展計劃

通過目標明確的住房發展計劃來實現其住房發展目標，最終達到住房保障的要求。目前，我國各級政府亟需制訂住房發展計劃。避免住房建設發展的盲目性和隨意性，確保住房發展的系統性。同時，定期向社會公布政府住房發展計劃，使社會居民及時了解政府的住房目標、發展狀況和趨勢，從而穩定社會對住房市場的預期，避免住房市場的大起大落，確保房地產業健康、穩定、協調地發展。

2、加強財政、稅收、金融優惠政策的實施

當前我國政府應該盡快出臺系列的財政稅收優惠政策，為解決中低收入階層的住房問題提供良好的財政支持。

（1）出臺政策鼓勵社會資金投資興建廉租房并按指定的價格出租，大量增加廉租房的供給量，減輕政府直接建設廉租房的財政壓力。可給予開發商提供優惠利率的貸款，并對其租金收入實施相應的稅收抵扣優惠等。

（2）出臺中低收入居民貸款購房的稅收抵扣政策，如可以向政府申請優惠利率貸款，由財政進行貼息，并可用每月的貸款還款額進行所得稅的抵扣等。

（3）進一步降低房屋出租稅費，鼓勵居民出租多余的房屋，以增加出租房屋的總供給量。

（4）加強政府財政資金的補貼量，擴大最低收入居民享受租金補貼的覆蓋面。

（三）建立健全住房分類供應體系

近幾年來，我國政府也意識到住房分類供應體系存在的問題，多次下發文件強調落實住房分類供應的主體和比例。當然，要真正解決好中低收入家庭的住房問題，還必須進一步完善和改革現有的住房分類供應體系。

1、改革和完善現行的經濟適用住房制度

從目前我國的經濟、社會現狀來看，作為經濟還比較落后的發展中人口大國，經濟適用住房在我國的住房保障體系中至關重要，對解決占我國大多數的中低收入家庭住房問題起著關鍵性的作用，對于穩定社會、發展經濟、提高人民的居住水平，建設和諧社會有著巨大的作用。而現行的經濟適用住房制度存在的各種弊端已嚴重阻礙了其進一步發展，亟需改革和完善。

（1）重新定位經濟適用住房的性質

由于各地經濟適用住房建設量的日益減少，致使我國的“以經濟適用住房供應為主”的住房分類供應體系始終無法建立起來，中央政府意識到了這個問題，但又無法很好地解決現行政策下的經濟適用住房建設問題，于是，在2003年以后的各個規定中，又提出了建設普通商品房、中低價位商品房為主的供應要求，造成了我國住房政策體系的混亂。因此，當前關鍵是要統一對經濟適用住房的認識，國家應將經濟適用住房與普通商品房、中低價商品房等政策性商品房合并總稱為經濟適用住房。

（2）大力發展重新定位的經濟適用住房

在政策上定性準確、定位清晰后，就應該大力增加和完善經濟適用住房的供給：

第一，轉變供給方式。目前，我國許多地方的經濟適用住房都是由政府所有的國有開企業開發建設經濟適用住房，負責建設、分配、管理一攬子工作，這種做法并不妥當。作為一個經濟主體，這些開發企業在本質上同樣追求最大的經濟效益，再加上分配、流通、管理等工作的合并，事實上營造了暗箱操作、滋生腐敗的土壤。因此，在重新定性經濟適用住房后，大量的經濟適用住房建設就應該在全社會范圍內實行限定銷售房價的土地及項目拍賣模式，讓社會上的所有開發商一起參與競爭，誰的管理水平高，誰的競爭能力強，誰就能取得經濟適用住房的建設，獲取合理的利潤。從而改變政府部門或下屬國有企業獨占經濟適用住房建設的壟斷局面，有利于經濟適用住房質量的提高和環境的改善。

第二，大力增加供給數量。我國當前應大力增加經濟適用住房的供給量，力爭使針對中低收家庭的經濟適用住房的建設量所占社會開發總量的比重與中低收入家庭占社會家庭比重基本相符,這個比重應該達到50%以上。應該說，在明晰經濟適用住房的定性，推行社會化的限價土地拍賣方式后，我國各地政府完全可以使經濟適用住房的供應比例達到住房總供給量的50%—70%以上。可以預見，這對于穩定房價，抑制房地產投資過旺，引導住房合理消費，保持房地產業健康持續發展將起到關鍵性的作用。

第三，改變供給結構。在原有的經濟適用住房供應模式下，供給結構還是存在著相當多的問題。許多地方不顧自己的實際情況，片面追求大戶型，許多地方雖然規定了要建中小戶型，但在實際管理中，又未加以嚴格控制，從而在事實上造成了經濟適用住房面積過大的狀況。這顯然與建設經濟適用住房針對中低收入階層的本意相違備了因此，我國在現階段的住房建設更應該以中小戶型為主，尤其是針對中低收入的經濟適用住房而言，更應如此。必須嚴格控制戶型，改變現存的經濟適用住房供應面積過大、結構失衡的狀況。

2、改革和完善廉租住房制度

廉租住房供應體系作為城鎮住房新制度的重要組成部分，作為我國住房保障的最底線部分，受到城鎮最低收入居民的關注。因此，當前，從全面建設小康的目標出發，要想更好地發揮出廉租住房體系的效用，必須盡快完善現行的廉租住房制度。公務員之家

（1）改革和完善廉租住房的供給方式

廉租住房的供給決定了廉租住房的覆蓋面，體現了政府解決最低收入居民住房困難的程度。

第一，堅持發放貨幣補貼的原則，取消實物配租。當前關鍵是要求各級政府盡快做好本地區廉租對象的調查、建檔工作，確立符合本地區實際情況的廉租補貼發放范圍和標準，盡快全面實施廉租住房貨幣補貼發放政策，停止政府投資建設廉租房。

第二，轉變原有的政府一元化供給為社會多元化供給。當前，我國應盡快出臺相關的政策支持文件，鼓勵社會資金投資建設廉租住房，明確可以享受的優惠條件，如低價或劃撥土地、低息或財政貼息貸款、稅收減免和抵扣等，從而吸收廣大的社會資金投資廉租住房，有效增加廉租住房供給量，減輕政府的壓力。

（2）落實廉租資金來源

當前要建立完善的廉租房保障體系，就必須解決好這個問題，明確要求各級政府根據本地區的廉租對象的范圍和補貼標準，詳細測算每年所需的廉租補貼資金，并在當年的財政預算中單項列支，建立以財政預算為主的住房保障專項基金，使廉租住房資金來源穩定可靠，切實保障城鎮最低收入家庭的基本住房需求。

（3）大力發展住房租賃業

我國近年來，各地房價飛漲，其中一個原因就是可供租賃的房屋太少，居民對于住房的選擇空間太小，導致了對于住房的需求基本上集中在了購房需求上。由于我國今后將對廉租住房全面采用貨幣補貼的方式，而要較好實現這種方式的前提就是住房租賃市場必須規范、發達，必須有大量的住房特別是中低檔的住房可供出租。因此，可以說，要想使我國的廉租住房制度得到很好地執行，必須充分發展我國的房屋租賃業：

第一，政府出臺相關政策規定，鼓勵房屋業主拿出多余的住房進行租賃，政府進行稅費優惠。

第二，鼓勵社會開發商投資建設低標準的低收入住房，政府提供相關的優惠政策；

第三，鼓勵房屋租賃中介行業的發展，促進房屋租賃業的規范、發達。

第四，加強租賃登記備案的管理。可以實行政府貨幣補貼直接撥付給房主的方式，避免貨幣補貼資金被挪用，這就要求房產管理部門做好租賃登記備案工作。

3、改革和發展住房金融體系

一個完備的房地產市場，離不開房地產金融的支持，一個完善的住房保障體系，更是離不開政策性住房金融的保證。當前，我國在住房保障中主要推行了公積金制度，取得了比較好的效果，但總體來看，作為一個完備的住房保障體系的重要部分，現行的住房金融仍需大力改革和完善。

（1）強化公積金制度

第一，強化公積金的強制儲蓄力度。2002年修訂的《住房公積金管理條例》中規定“職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度平均工資的5%”，從現在來看，這個比例太低了，應該適當提高繳存比例。雖然現在不少地方的比例已提到8%的水平，但仍然偏低。按我國目前的實際狀況看，應該將繳存比例提高到25%左右比較合適。

第二，提高公積金的互助性。當前應盡快加強公積金的互助性，放寬對中低收入居民的貸款條件，不僅能給更多的中低收入家庭購房提供支持，也有利于提高公積金的資金使用效率，有助于公積金的保值增值，為政府解決住房問題提供更多的資金來源。

（2）建立政府住房金融機構

作為商業性的住房金融機構，其行為受市場機制的制約，其目的是趨利避害，不愿經營低利潤、高風險的貸款服務。相比高收入家庭的商業住房貸款，中低收入居民的貸款正表現為這種特征。因此，必須建立非營利性的政府住房金融機構作為商業住房金融金構的補充。專門的政府住房金融機構其主要職能應該包括以下幾方面：

第一，為投資建設面向中低收入階層的經濟適用住房、廉租房等的開發商提供政策性的優惠利率貸款，從資金上鼓勵支持經濟適用住房、廉租房的興建，降低其投資資金成本，以有效增加公共性住房的社會供給總量。

第二，為中低收入階層購房貸款提供政府擔保，可以建立專門的風險基金，解決中低收入家庭購房貸款難的問題，增強中低收入家庭的購房能力。

第三，為其他專門性的住房金融機構提供財政貼息或低息貸款。

（四）健全住房保障法制建設

由于我國長期以來的住房福利化，現代意義上的住房保障是最近幾年才產生的，法制明顯滯后，目前已經制約了我國整個住房產業的健康發展，應盡快加強住房保障法律的體系建設。

（1）在憲法和民法中強調公民居住權的規定。我國現行的《憲法》第二章“公民的基本權利和義務”第四十五條規定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”完全可以在此基礎上增加“國家保障公民的居住權，國家致力于改善公民的居住條件，保障公民的基本居住條件。”等有關公民居住權的條文，從而提高國家和社會對于公民居住權的重視和責任，也為專門性法律的制訂提供最基本的依據。

（2）制訂專門性的住房保障法律。當前，我國亟需建立此類的《住房法》從根本上明確我國的住房保障發展目標、計劃，住房保障實現的方法、機制，政府的責任等原則性的法律規定，只有這樣，才能使我國的住房保障真正進入有法可依的發展軌道，確保整個住宅產業的健康有序發展。

結束語

完善的社會保障體系是全面建設小康社會戰略目標的一個重要內容。住房保障制度作為社會保障體系的一個重要組成部分，更應將作為現階段的政策目標，并在實踐中努力尋求自身的完善與發展，不斷提高房地產行業的發展能力。只有這樣才能實現建設全面小康社會的目標。

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