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摘要：冷戰后，國際形勢發生了深刻的變化，美國作為世界上對非洲有重要影響的大國之一，相應地對其非洲政策進行了重大調整。尤其是在經貿方面，除了推行多黨民主與經濟掛鉤外，更多的是加緊搶占非洲的市場和資源。這一調整必對我國與非洲的關系產生新的影響。文章深入分析了美國對非經濟政策，以期進一步認識美國在非洲的政策和實踐。

關鍵詞：冷戰后；美國；非洲；經貿政策

冷戰時期，美國為與前蘇聯爭奪世界霸權，在非洲以蘇劃線，在政治上扶植人，藉此抗衡蘇聯的擴張。

隨著蘇聯解體、冷戰結束，特別是前蘇聯的繼承者俄羅斯因國力日漸衰退而不得不在世界實行全面收縮，美蘇在非洲的爭霸也隨之結束。一時非洲在美國對外政策中的政治地位和作用急劇下降，成了被“邊緣化”的對象。1993年初克林頓入主白宮后，美國對非洲政策因越來越不適應形勢的發展而嚴重受阻。隨著非洲經濟好轉、政治漸趨穩定而日益引起西方大國的關注。尤其是美國改變了以往對非洲的看法，不斷調整了對非的貿易政策。1993年3月，美國國務院舉辦美國-非洲部長級會議，商討貿易、能源開發等問題，撒哈拉以南非洲地區有46個國家的部長參加了會議童，同年美國對非援助約10億美元，在受援國名單中，排在首位的是南非，其次是埃塞俄比亞和莫桑比克。［1］2000年5月美國又通過了旨在促進美非貿易的《增長和機遇法案》，以期搶占更多的資源和市場，進而達到更多的政治目的。

一冷戰后美國對非洲的經貿關系

經濟因素在美國對非政策中具有突出地位，冷戰后初期，美國同非洲的經濟關系主要限于美國對非洲的經濟援助，雙方的經貿關系并未得到充分發展。據報道，美國同非洲的貿易只占它對外貿易的1%，大大落后與歐洲國家；美國在撒哈拉以南非洲國家的直接投資只占其對外投資總額的1%。雙方的巨大潛力都沒有發揮出來。自90年代以來，美非貿易每年平均以33%的速度增加，但其發展仍不盡人意，存在巨額逆差。而90年代中后期以來，非洲國家的經濟形勢有所好轉，為美國提供了巨大的商業機遇。對此美國前貿易代表巴爾舍夫基直言不諱地說：“在全球經濟競爭即將把熱化的前夕，美國再不能冷落這個擁有76億人口但基本尚未開發的市場了。”

［2］美國前商業部長布朗則宣稱：“從現在起，美國將不再將非洲市場拱手讓給那些前殖民強國。”［3］美國是非洲國家新興的貿易伙伴，近年來，美國對非貿易一直保持上升勢頭。尤其是美國從非洲進口的商品日益增多，進口額從1989年的40億美元增至1992年的143億美元，居經合組織成員國的第一位，出口額也從77億美元增至99億美元，居經合組織第二位。［4］美國對非洲的重視主要是基于21世紀經濟可持續發展的考慮。美國對非洲的傳統貿易政策主要有最惠國待遇、一般普惠制和對最不發達國家的特惠制。非洲的大部分國家都是美國普惠制的受惠國，其中，22個非洲國家享受美國給予最不發達國家的普惠制。普惠制為許多非洲國家提供了優惠的貿易政策。但是，它也有許多限制條件。例如，采取“競爭需要限制”來控制普惠制所提供的優惠。為了控制普惠制所提供的優惠范圍，美國還對普惠制商品的價格、普惠制受惠的發展中國家資格、畢業條款、原產地要求、“直接進口”要求和紡織品以及其它事項做出了相應的規定。

此外，美國對非洲市場的拓展遇到了法國、英國等歐洲國家的巨大挑戰。盡管美國在經合組織對非貿易中排名較前，但同歐盟相比，美國的市場份額微不足道。20世紀90年代初歐盟在非洲份額大約為30%，而美國的市場份額僅為6%——7%。［見表1］

隨著非洲國家在90年代中后期經濟的持續增長，美國已成為南非、尼日利亞和安哥拉等國主要貿易伙伴，同時美國也是非洲地區的主要投資者。在這種情況下，相比法國、歐盟對非洲的經貿政策，美國對非洲的傳統貿易政策已經不能滿足美非貿易的要求。為此，美國從1994年起大力調整對非政策，將擴大對非貿易作為建立美非伙伴關系的起點。1996年2月，克林頓總統向國會提交《美國對非貿易和發展援助政策》報告，鼓勵美國企業家開展對非貿易和投資。1997年4月，克林頓政府提出《促進非洲經濟增長和伙伴關系計劃》，決定設立兩項總額達65億美元的非洲投資保證基金，建立美非貿易論壇和美非自由貿易區，給予非洲國家1783種商品免稅進入美國市場的待遇。在政府的大力鼓勵和政策支持下，美非貿易迅速發展，1997年雙方貿易額達30703億美元，其中美國從非洲的進口超過200億美元。［見表2］美國在非洲的市場份額迅速擴大到121%。［5］

二美調整對非經貿政策的動機

以上事實證明，美國傳統的以援助為主的對非經濟政策已不能適應冷戰后美非關系的新形勢，這使得美國不得不調整其對非經濟政策，當然根本的因素還是為其全球戰略服務。

1搶占市場

進入新世紀以后，由于政策的改善、能源類產品價格的提高及全球經濟的增長，非洲經濟獲得了持續的增長。非洲的經濟增長在2003年達到了41%，2004年更是達到了8年以來的最高值54%，2005年非洲經濟仍然保持著11年來中低速的恢復性增長態勢，增長率為45%（其中北非增長率為45%；撒哈拉以南非洲增長率為48%）。其中增長率超過5%的非洲國家達到16個。2005年，非洲國家財政差額占國內生產總值的比率由2004年的-02??轉為06%，經常帳戶狀況繼續改善，盈余占國內生產總值的比重從2004年的01%增加到16%。外貿形勢良好，出口總值增長265%，進口總值增長195%。外債負擔有所緩解，外債總額從去年的2932億美元減至2858億美元，占國內生產總值的比重由2004年的428%下降到360%。［6］隨著經濟的持續發展，非洲將會成為另一個新興市場。據美國《商業日報》估計，如果非洲進口能保持7%的年增長速度，到2025年，非洲的進口市場就將達4800億美元。這有可能是世界上最大的市場。為了搶占非洲市場的份額，擴大美國對非洲經濟的影響力，取得與其它國家相比的競爭優勢，美國必須改善其對非洲的貿易政策。在此背景下，美國在2005年提出在向聯合國非洲基金提供14億美元援助的基礎上，再向非洲國家追加674億美元的人道主義援助。［7］

2能源安全

美國對非洲的重視，其中一個重要因素就是石油。“9?q11”事件之前美國并不太關注非洲，布什甚至在2000年總統選舉中公然聲稱：“非洲并不在美國的戰略利益范圍之內。”［8］但“9?q11”事件的發生及中東政治局勢的動蕩，使美國決策者認識到，如果過分依賴中東石油，美國將變得非常脆弱。美國已經越來越傾向于石油進口來源的多元化。非洲也相繼勘探發現了大量新油田，其石油的儲量、產量和出口量增幅都遠遠超過了世界平均水平。此外，相對于中東來說非洲的油井處于相對安全，不那么動蕩的地區，從非洲到美國東海岸更為安全、相對中東的運輸距離更短等優勢。［9］根據美國國家情報委員會的評估，美國從西亞的石油進口總額中所占比例將從2000年的16%上升到2015年的25%，超過從中東進口石油的比重。［10］美國國會于2004年通過的《2005年度對外關系預算案》也強調石油在美國對非洲政策中的地位。該文件指出，非洲的石油資源對美國相當重要，在1998-2003年期間，美國在赤道幾內亞的石油部門投資額達50億美元。在此后的計劃中，美國公司將參與在圣多美和普林希比的海洋原油資源開發。［11］貿易政策調整后，美國加大了對非洲國家的重視，進一步鞏固了雙方的經濟關系。同時，通過給予非洲國家在貿易和投資上的優惠，美國期望能夠更好地獲得非洲的石油資源。事實上，能源類產品已成為美國從非洲進口的主要產品。［見圖3］

3全球戰略

非洲國家要想得到AGOA（即《非洲增長與機會法案》）受惠國的資格必須滿足一下條件：實行市場經濟、法制和多元政治、清除對美國貿易投資的壁壘、保護知識產權、反對腐敗、減貧政策、實行政治民主、反對恐怖主義等。截至2005年9月，黑非洲48個國家中共有37個AGOA“合格國家”。［12］AGOA為受惠國設置了經濟與政治門檻，可以藉此影響黑非洲國家的政治與經濟發展，因黑非洲國家的商品不可能真正沖擊美國市場，所以美非貿易可能對美國經濟產生巨大推動作用。此外，在軍事安全領域，美國更多地強調反恐，美國政府認為貧窮和落后是孕育恐怖主義的溫床，非洲的現實對美國構成了巨大的威脅。沃爾福威茨在宣布其訪問非洲的計劃時也稱：“在這個世界上，讓人民處于落后狀況就意味著失敗，我們大家的失敗。……這個世界很小，無論是進步的收益，還是絕望的痛苦，全球都能感覺到。”［13］2002年9月出臺的《美國國家安全戰略報告》尤其強調,非洲地區的貧困、持續的地區沖突以及該地區存在眾多的“失敗國家”或“脆弱國家”將會給美國帶來極大的安全威脅。［14］美國通過提高非洲國家的健康和教育水平、消除貧困、制止動亂，可以進一步保證國家安全，從而實現國家的政治目的和戰略目的。

三效果分析

為發展對非經貿關系，克林頓政府先后出臺了一系列對非經貿政策。小布什上臺后，基本上承襲了克政府時期的新經濟政策，重視發展與非洲貿易關系，鼓勵對非投資。美國為確保其21世紀在全球的領導地位，處心積慮要主宰世界。非洲雖不是美國對外戰略的重點，但資源豐富，是美國全球戰略棋盤上不可或缺的一枚棋子。近年來，美國逐漸認識到不占領非洲將是一大失策，視非洲為其外交領域的“新邊疆”，提升非洲在美國總體外交中的地位，開始加強對非洲的攻勢，為建立美國主導的國際新秩序鋪平道路。美國對非洲貿易政策調整后對美國經濟，特別是能源供應方面產生了積極的影響。美國改善了同非洲國家的關系，也促進了美國在產油國的投資。盡管美國在2001年和2002年對非出口有所下降，但是從總的趨勢來看，貿易政策調整后同樣促進了美國對非洲的出口，特別是2003年以來，美國對非洲的出口取得了顯著的增長。［15］2004年，美國與撒哈拉以南非洲國家的貿易額高達445億美元，比上一年增長了37%。在與上述國家的貿易額中，美國貿易進口額為359億美元，出口額為86億美元。［16］2005年，美國對該地區國家的出口比2004年增長了22%，達103億美元，美國從該地區的進口增長40%，達503億美元。［17］

2007年5月18日，美國貿易代表辦公室向國會提交《美國在撒哈拉以南非洲國家的貿易和投資政策及非洲增長與機遇法案執行情況的全面報告》，報告顯示，2006年美國對撒哈拉以南非洲國家的貿易額比上年增長17%，達713億美元，美國對該地區進出口均有所增長。雖然進出口額相對美國對其它地區來說還比較小，但從長期來看，美國對非洲的進出口增長必然會給美國帶來巨大的利益。從另一方面來看，這種貿易調整也有一定的局限性。從AGOA中可以看出，美國對優惠政策提供了許多附加政治條件，只能有少數幾個國家從中受益，其它國家，特別是最不發達國家，很難從中獲得好處。事實上，美國對非的貿易政策具有選擇性，其最大關注點是非洲的石油天然氣資源，重視與西非國家的能源合作。似乎可以說，美國只是在事關能源和反恐戰略等切身利益時才會想到非洲，而對非洲的貧困、疾病與經濟發展等基本問題則多忽視。同時，美國對非洲國家的貿易和投資的增長主要集中于非洲的產油國。2000年以來，雖然美國對非洲的進口連年攀升，但是，石油等能源類產品和礦產所占的比重始終保持在80%以上，美國對非洲國家的直接投資也都集中于這些產油國，集中于石油開采等領域上，這種貿易政策其主要目的是實現了美國的經濟、政治利益，然而并沒有給非洲國家帶來實質上的幫助。這種將大量的投資和貿易集中在石油等領域，將加劇非洲經濟單純依靠原材料出口的艱難境地，不利于非洲經濟長期與可持續的發展。美國從自身全球戰略與經濟安全利益出發，在強化對非關系的具體操作上急欲以貿易和投資為誘餌，推動美非關系機制化，力爭將非洲納入美國的全球大棋盤。

四小結

非洲從來“不是一個賠錢的大陸”，美國在非洲的投資收益率很高，據美國商業部的調查，在非洲投資的美國公司的平均收益率為33%，而亞洲只有14%，拉丁美洲只有12%。美國對非洲經貿政策研究表明，對國家利益的考慮使得道德和意識形態等因素附屬于國家保持和增強自身相對于其他政府權力的愿望。盡管美國強調他們的政策目的主要在于促進民主、經濟繁榮和地區安全，但是美國的政策總體上還是自私的、粗暴的。其理想主義的目標往往讓位于讓那些“現實主義的”甚至是玩世不恭的美國國家利益。［18］如果不注意目前非洲社會發展的需要，那么它就無法對非洲市場大量出口。這種戰略是顯而易見的，賴斯就曾宣稱，“我們要努力加快非洲融入工商界經濟的步伐……我們要防止在非洲出現威脅我們國家的安全的威脅，如恐怖主義、國際犯罪、吸毒、武器擴散和疾病等威脅。”［19］

近年來，雖然中非關系取得了長足發展，中非高層互訪頻繁，經貿合作大幅增長，中國在非洲的影響力迅速上升，但相對美國等西方國家在非洲所取得的成就而言，我國還有很大的提升空間。美國對非洲貿易政策的調整有很多可資借鑒之處。美國從2000年起就對非洲的受惠國6400多種產品以零關稅或零配額進入美國市場的待遇。相比而言，我國直到2005年才開始對非洲25個最不發達國家的190種商品給予關稅優惠待遇。因此，我國應擴大對非洲國家的關稅優惠，通過貿易優惠，可以為我國樹立在非洲的良好形象，有助于我國產品更好地進軍非洲市場。隨著中非合作的深入發展及中國在非洲的影響力日益增強，中國應加強與西方大國在非洲的溝通與合作。西方大國在非洲經營多年，積累了一些有益經驗，中國可考慮充分利用其資金、政策和技術優勢，在平等互利的基礎上在非洲開展雙邊或多變務實合作，拓展共同利益，從而在互利共贏的基礎上，拓展出中國——非洲——西方國家多邊合作與共贏的新機制，共同推動經濟社會發展。

參考文獻:

［1］英國《經濟學家》周刊，1993年5月29日，第46頁

［2］美駐華使館新聞文化處公報，1997年9月8日

［3］馬拉西亞《第三世界經濟第168號，1997年9月1——15日，第2頁

［4］法國《熱帶與地中海市場》，1993年7月13日第2492號，第2061頁

［5］李智彪非洲經濟圈與中國企業［M］北京：北京出版社，2001

［6］IMF,WorldEconomicOutlook,September2005,193-281

［7］趙毅，李學軍“布什表示美國將增加對非洲的援助”，新華社華盛頓2005年6月13日電

［8］IkechiNwosu,“UpbeatinUnitedStates’AfricanAgendaDespiteHurdles,”Guardian,September10,2003,10

［9］王鶯鶯“非洲新形勢與中非關系”［J］國際問題研究,2004（2）：15

［10］張永蓬“布什政府對非洲政策特點”［J］西亞非洲,2002（5）：42

［11］StateDepartment,CongressionalBudgetJustificationforFY05ForEignOperations,February2004,/asmp/profiles/aid/fy2005/CBJ05_Africa.pdf

［12］www.agoa.gov

［13］“Africa,AContinentofHope”,SpeechdeliveredbyPaulWolfowitz,June12,2005,

［14］WhiteHouse,TheNationlSecrityStrategyoftheUnitedStatesofAmerica,September2002

［15］tse.export.gov

［16］新華社雅溫得2005年5月14日電

［17］非洲投資網

［18］LarryDioamond,“PromotingDemocracyinAfrica:USandInternationalPoliciesinTransition”,inAfricainWorldPolitics:Post-ColdWarChallenges,WestviewPress,1995,P250

［19］SusanRice,AssistantSecertaryforArficanAfairs,22Oct.1997,ArficaNewsservice,