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內容提要

農村民間金融主要包括：農村信用社：一般官方界定為合作金融組織。從資產負債表上看，所有者權益里沒有國家，應屬于民間金融。現實中，信用社有的屬于國有金融（仍由國家控制），有的屬于民間金融（實際被民間接管），有的界于二者之間。農村合作基金會：合作制集體經濟組織。合會：是各種金融會的通稱，在國外稱為“輪轉基金”，在國內包括標會、輪會、搖會、抬會等。民間借貸：此處指無組織的民間拆借活動。集資：包括生產性、公益性、互助合作辦福利等集資。此外民間金融還包括典當業、私有銀行、私人錢莊、互助會、儲金會、各種信貸機構、代辦人等。發展現狀：信用社：1998年底全國農村信用社各項存款余額約為12192億元，占整個金融機構的13%，其中儲蓄存款占整個金融機構的20%；各項貸款余額約為8340億元，占整個金融機構的10%.經濟發達地區信用社發展較快，信用社多屬于民間金融，經濟落后地區信用社多屬于國有金融，經濟中等地區信用社多界于民間與國有之間。基金會1999年全國資產總額為1600億元。其它民間金融在發達地區比較活躍，在經濟中等地區，人們規避著法律從事著活動，在落后地區民間金融較少。

現有政策及其效果：除了無息或低息的友情借貸以外，基本不允許民間金融存在，此政策不利于民間金融的生存和發展，也不利于農村金融和農村經濟發展。完善有關政策：中國經濟50人論壇認為：“打擊高利貸的最有效的辦法是賦予民間金融合法地位，在農村建立和發展民間借貸市場，并加以適當的規范、監管，促進民間金融健康發展，并率先實行利率市場化。20年前，我國的經濟改革最先從農村起步，20年后，也許金融改革需要在廣大農村率先展開。”經濟學家樊綱認為：1、在規范的前提下，讓信用社等地方金融機構重新注冊登記，鼓勵其發展。2、鼓勵民營企業家以各種形式參與金融投資，發展民間金融資本。3、民間金融可以享受與國有金融機構同等的政府信用，以防止因信用不抵后者而吸收不到存款。4、實行利率市場化，給予一定的利率浮動區間，因為如果利率相同，存款人當然情愿把錢存在國有金融機構，這樣民間金融機構就沒有了存款來源。發展民間金融機構初始確實免不了出現一些問題，但只要法制健全了，監控體系完善了，最終是可以在不斷的經驗總結中走向成熟，這主要是個觀念問題

一、農村民間金融概念

（一）概念

本文民間概念是相對于國有而言的，除了國有的以外，都屬于民間。國有的概念為：所有權歸國家所有的國有獨資公司和最大股東是國家的股份有限公司。而民間即是除了上述兩種情況以外的部分。

（二）形式農村民間金融主要包括以下幾種形式：

1、農村信用社

（1）定義：一般界定為合作金融組織，準備按合作制原則把其規范為“由社員入股、實行社員民主管理、主要為社員服務的合作金融組織。”

（2）產權、內部管理、外部管理和央行監管：產權方面：從信用社資產負債表中所有者權益上看，實收資本均由合作社社員股金、企業股金構成，由此看來信用社產權是明晰的，屬于入股的社員、企業共同所有，從這個意義上講，信用社應屬于民間金融。但現實中，從內部管理和外部管理上看，信用社不一定屬于民間金融。

內部管理：目前信用社很難完全按照合作制原則運行，如按合作制原則，內部管理應該是：社員代表大會選舉監事會、理事會，并選舉主任，實行民主選舉并進行民主管理。目前現實中，有的地方實行差額選舉，即由聯社根據信用社主任任職資格要求，提供候選人名單，此名單在有的地方由社員代表大會和聯社共同提出，然后由社員按差額選舉，再報聯社、人行審核、任命。也有的地方直接由社員代表大會提出候選人名單，然后上報，由聯社、人行審核資格并任命。在主任產生程序中，有時較難完全實行民主選舉，在主任工作過程中，有時也很難實施民主管理。

外部管理：鄉、縣級聯社管理各基層社的人事及主任的工資等，聯社也行使部分行業行政管理職能和自律組織職能，基層社主任為了連選連任等，一般服從聯社的管理，同時聯社也幫助基層社排除各方面干擾、干預，協調周邊關系。各級人行信用社監管司負責金融監管和部分行業行政管理。

目前信用社包括國有的和實際上民間接管的兩部分，國有的是那些傳統的、由國家控制所有權、經營權的；而民間的是那些私人、集體通過各種形式收購、接管、控制信用社的占有、使用、處分、收益權利的，這部分一般內部管理享有自主權利，外部較少受干預。這部分屬于民間金融范疇。民間實際接管的那部分，信用社主任一般是“能人（在市場中有良好經營業績等能力較強的人）”，聯社基本不干預其活動，聯社在此基本屬于自律組織性質，基層社交納一定的費用，聯社有時提供一點服務。這樣此“能人”就可以自主經營，經營狀況一般較好。

目前，由于每個信用社都是法人，資金平調等現象基本沒有了，但上邊聯社在進行行業指導的同時，變相多收取一點費用等的現象還是有的。

2、農村合作基金會

基金會是合作制集體經濟組織。基金會發展過程如下：1983年一些鄉村為有效地管理和用活集體積累資金，清理整頓集體財產，將集體資金由村或鄉管理，并有償使用而設立基金會。1984-1986年，基金會處于萌發階段；1987-1991年，處于改革試驗階段，逐步得到政府和有關部門的鼓勵、支持；1992以來，開始處于推廣和穩步發展階段，后來一些基金會出現風險問題，1999年清理關閉。

3、合會

合會是一個綜合的概念，是各種金融會的通稱，通常在親情、鄉情等血緣、地緣關系基礎上帶有合作、互助性質，其在國外較現代的名字是“輪轉基金”，在國內包括以下一些會：“標會”或“寫會”，主要在平潭，這種會用投標的方法決定得會者。“拔會”，江南稱單刀會，四川一帶稱獨角會、鰲頭會，取獨占鰲頭的意思，拔會是會首獨得會額。

“輪會”，坐會得會之次序由各會腳預先認定。“搖會”，又稱縮金會，各期以搖轂的方式確定得會者。“抬會”，類似于搖會。以上各會中，標會、搖會、抬會保留并發展起來，大多活躍在閩、浙一帶。

4、民間借貸

民間借貸有廣義和狹義的區別，廣義的民間借貸是各種民間金融的總稱，狹義的民間借貸指民間個人之間的借貸活動。民間金融活動總體上看是無組織的金融活動，但從局部看，合會、合作基金會、典當行、社會集資、私人銀行等內部是有組織的，而其余的民間金融，從局部看也沒有組織，稱為狹義的民間借貸，其主要包括個人之間的借貸和組織性較差的那部分私人錢莊等地下金融活動。按利率高低劃分，民間借貸有三種形式：友情借貸（白色借貸）、灰色借貸（中等利率水平借貸）和黑色借貸（高利貸）。狹義民間借貸一般較分散、隱蔽，利率高低不一，借款形式不規范，管理難度大，其中黑色借貸風險較大。

5、集資

包括生產性集資、公益性集資、互助合作辦福利集資等，具體包括以勞帶資、入股投資、專項集資、聯營集資和臨時集資等。

6、典當業

目前由于民間金融不易合法存在，而典當業是可以合法經營的，因此一些民間金融經常以典當業的名義存在，規避著法律。

7、私有銀行、私人錢莊

在福建、浙江民間金融較發達地區，存在著一些私人銀行，經營狀況還可以。錢莊又稱錢鋪、錢店等，運做方式、功能類似私人銀行。

8、互助會、儲金會、各種信貸機構、代辦人

互助會、儲金會基本類似于農村基金會，只是不象基金會那樣一般經過官方認可。各種信貸機構、代辦人，一般在偏僻的鄉、村，正式金融機構在此未設分支機構，在進行小額信貸等業務時，委托鄉、村干部、婦女組織或村里的“能人”、會計等，從事信貸業務。二、發展現狀

（一）信用社

農村信用社從農村組織的存款用于農村貸款的自主使用率為：1954年為75%，1978年為27%，1998年為68%.1998年底，全國農村信用社各項存款余額占整個金融機構的13%，其中儲蓄存款占整個金融機構的20%；各項貸款余額占整個金融機構的10%，其中農業貸款占整個金融機構的60%.1998年底全國信用社系統共有近百萬信合人，二千五百個縣級聯社、四萬二千個信用社，一十一萬個營業網點。

經濟發達地區信用社發展較快，信用社內部管理與商業銀行近似，按市場機制運行，一般由“能人”進行著先進的管理，效益比較好。

廣東省南海市農村信用社是目前該市資金實力最雄厚的非銀行金融機構，電腦化網點373個，遍布城鄉。1999年各項存款余額超226億元，各項貸款余額達170億元，分別占當地同業的38%和43%，經營效益穩步提高，對支持全市經濟發展起到舉足輕重的作用。在不斷發展自身的同時，南海市農村信用社以信用為本，對50萬入股社員依時發放股金分紅及利潤返還，充分體現了合作原則，贏得了更多社員群眾的信賴和支持。

（二）基金會

某地區約有100個基金會，其中縣聯會1個，鄉（鎮）基金會近30個，村級基金會接近70個，其中由政府批設的有30多個，由農業部批設的有50多個，其他部門批設的有1個，未經批準的有5個。已經取得由農業部監制，省農業廳核發融資登記證的基金會有60多個。基金會從業人員約有270人，其中專職66人，兼職206人。其中國家農經干部41人，村社財會人員146人，聘用人員80名。

基金會籌集資金渠道主要有：（1）集體積累資金，即向農民收繳的各項統籌提留資金。

如水利費、土地使用費、公路養路費、五保戶軍列屬、民兵訓練費、文教衛生科技服務費等。（2）農業發展資金：上級撥付或捐贈的支農建設資金。（3）農戶入股資金。（4）

代管資金：財政撥給鄉（鎮）事業單位的經費收入、各項罰款或收入。資金投放主要用于：鄉（鎮）、村辦企業，農用基本建設，農戶種養殖業，農戶生活困難救濟等。

1999年中央與地方簽定協議，關閉總額為1600億元的農村基金會，其中的700-800億元轉入農村信用社，余下的900億元左右的負債作為掛帳直接劃給縣鄉村財政。四川基金會比較活躍，同時清理工作也較繁重。四川基金會在八十年代中期逐步建立和發展起來，十一年來，累計投放了近一千億元資金。清理中，全省共組織了十點六萬人的工作組。省、市（地、州）和縣都成立了清理整頓農村合作基金會領導小組，各鄉鎮成立了清理整頓工作組，協調各項工作，共同完成了清產核資等工作。

（三）其它民間金融：

1、民間金融在經濟發達地區比較活躍，規模較大，人們從心理上除了對金融詐騙、利率太高的高利貸反感外，對其他民間金融完全理解、接受，并愿意與之打交道，認為民間金融為當地經濟發展做出了很大貢獻。

民間金融最發達地區為浙江、福建，浙江溫州地區活躍著各種形式的“抬會”、“銀背”，當地政府基本默認他們的存在，因為多少年的傳統，人們已習慣并接受它，而且民間金融對地方經濟發展確實有很大益處，政府希望抬會會金低于一萬元以降低風險，但也不愿花費很多精力硬性查處超過一萬元的抬會。

除了抬會、私人錢莊等間接融資以外，在血緣、地緣基礎上的直接融資更為普遍。例如，溫州很多人做生意，做著大大小小的老板，他們一般最需要資金融通。那里有各種各樣的民間借貸，基本95%以上的家庭都參與了拆借活動，平均每戶年拆借額為15萬元，80%戶的錢不存在銀行，80%的資金也不存在銀行，他們在熟人、鄰里之間，或熟人的熟人之間直接拆借著，一般100萬元生意款通過向幾個熟人借錢來完成。每年年底到春節之前，打工、做生意的人掙了錢回家，形成還債高峰，而剛過春節又形成借債高峰，因為上半年人們要出去做生意。

近一兩年，經濟緊縮，一些生意虧本，個別民間金融出現問題，人們往外借錢時更加小心謹慎，有的民間拆借不敢往外借了。同時也許是個別被私人盤過來的小銀行，或打著國家銀行、信用社牌子的私人銀行出了問題，有的人在小銀行也不敢存錢了。

在福建漳州，合會等民間金融狀況與溫州近似，百姓存錢首先考慮存到“會”里。

2、某地區經濟在全國處于中等發達水平，人們知道民間金融是違法的，在省會附近農村，人們通過投資入股組成公司等各種集資方式或典當業等規避著法律，進行著民間金融活動，當地典當行有十幾家，20%的利率，期限10天至1月。當地還有“上從”，即通過股金形式集資，在4500人中有20-30個“上從”。

此地區經濟發展較快、離省會較遠的某鄉，一般50戶中有1-2戶從事資金存儲、拆借活動，當地稱之為“打籌錢”。這些“打籌錢”一般和信用社、銀行有一定關系，急需資金時從他們那里拆借。“打籌錢”一般規定500元或200元為一股，一股是最底線，一般按月付利息。當地民間金融發展較快，除了打籌錢以外，還有當鋪、高利貸等，這些民間金融幾乎把信用社擠跨，因為信用社經常給熟人、關系戶貸款。當地人一般知道哪戶從事信貸活動，他們認為民間金融能調劑余缺、滿足急需、促進經濟發展，他們完全理解此活動，并為打籌錢等民間金融保密。

河南省文安縣某鄉鎮擁有我國北方最大的膠合板生產和銷售市場，截止1999年3月底，四家國有商業銀行貸款余額為1.24億元，農村基金會貸款余額為6119萬元，民間借貸總額為2000萬元。此縣另一個村辦工業小區內有個體私營企業41家，經營總額在1億元以上，其中有43%的個體私營企業參與了民間借貸活動，借貸資金保持在300萬元以上。

3、在經濟落后的西部地區，民間金融不活躍，主要是友情借貸，一般不要利息，覺得要利息有點不夠朋友；除了友情借貸以外，由于民間金融較少，遇到急需資金時基本只好求助于高利貸三、民間金融自身存在的問題

1、基金會存在的問題

（1）自身產權問題：基金會是合作制組織，但沒有完全按照合作制原則規范，同時它也是集體經濟組織，產權主體缺位、產權不清，責權利不明確，這是后來產生很多問題的根本原因。

（2）行政干預問題：基金會領導大多由鄉村行政領導擔任，而且基金會啟動初期是以行政手段“清財收欠”“村有鄉管”進行工作的，一直帶有官辦色彩，行政干預不可避免。

因而基金會很難抵御地方政府、各種勢力的攤派、干涉、操縱，經常成為縣、鄉的金庫，成為各種勢力犧牲品。

（3）基金會未按照金融業正規要求（準備金比例、資產負債比例、風險防范管理措施等）運做金融業務，央行也未對其實施有效指導、監管，也沒有經過正規引導、培訓，基本處于自發、隨意運做狀態，無規矩難以成方圓，尤其在金融這種特殊行業，需要從業者具備金融業特殊的知識、技能等要求。基金會不具備上述條件和環境，出現了很多問題。

（4）自身素質問題、管理問題等：人員素質不高，金融知識、管理知識缺乏，業務受到限制，風險增多。

2、其它民間金融存在的問題

基本都或多或少存在上述（3）未按照金融業正規要求運做金融業務和（4）自身素質問題、管理問題。而且在疏于監管的情況下，很易誘發金融風險。

四、現有政策及其效果

（一）有關政策、法律

中國人民銀行1998年頒布了整頓金融“三亂”方案，即《整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案》，也頒布了《金融違法行為處罰辦法》。具體來看，依照人民銀行《金融機構管理規定》：第五十一條違反本規定，有下列行為之一的，中國人民銀行有權凍結其帳戶，沒收非法所得，并處以人民幣100萬元以上1000萬元以下的罰款；情節嚴重構成犯罪的，移送司法機關依法追究有關人員的刑事責任。

（1）未經中國人民銀行批準，擅自設立金融機構的；（2）無《金融機構法人許可證》或《金融機構營業許可證》，擅自經營金融業務的；（3）偽造《金融機構法人許可證》或《金融機構營業許可證》的，情節嚴重，構成犯罪的依照以下法律處理。1995年6月30公布并實施的全國人民代表大會常務委員會《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》：第七條：非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處二萬元以上二十萬元以下罰金；數額巨大或者有其他嚴重情節的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處五萬元以上五十萬元以下罰金。單位犯前款罪的，對單位判處罰金，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照前款的規定處罰。

第八條：以非法占有為目的，使用詐騙方法非法集資的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處二萬元以上二十萬元以下罰金；數額巨大或者有其他嚴重情節的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處五萬元以上五十萬元以下罰金；數額特別巨大或者有其他特別嚴重情節的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑，并處沒收財產。單位犯前款罪的，對單位判處罰金，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照前款的規定處罰。

以上可見，亂集資、非法從事金融業務、非法設立金融機構等一般違法行為，主要由人民銀行、公安局、工商局等政府部門進行行政處罰、經濟處罰。非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪等犯罪由法院進行處罰。

（二）效果

上述政策曾經控制了風險，但也產生以下效果：

1、民間金融沒有合法地位，很難獲得合法權益和依法受到保護，不利于民間金融的生存和發展。民間金融（除了友情借貸等較輕的）冒著觸犯法律和政策的風險，一旦被發現并查處，輕的可能被凍結帳戶，沒收非法所得并處以數額不小的罰款，重的構成犯罪，要受到刑法處罰。面臨著如此大的風險，一般人可能不敢從事民間金融活動，從事的人減少，利率就會提高，使高利貸增多，這些都不利于農村中小企業、工商戶、農戶融通資金和發展，一定程度上抑制了農村金融和農村經濟的發展。

具體來講，今年關閉總額為1600億元基金會，出現兩個效果：一方面，加重了農民的潛在負擔。基金會關閉后，余下的900億元左右的負債作為掛帳需要縣鄉村財政消化。平均每個鄉級財政要負擔3000至4000萬元，村級財政也要負擔上百元。這些掛帳需用現金支付，它以成為農民的潛在負擔。

另一方面，導致高利貸在農村盛行。基金會是在鄉鎮企業和農戶對資金有巨大需求的前提下成立的，基金會關閉后，農民借款轉向信用社。但信用社有一定的官辦作風，目前在農村又處于壟斷地位，服務方面存在不主動等問題；而且小額信貸成本高，近年農民實際收入下降，信用能力又較差。而農民的生老病死、婚喪嫁娶、子女上學等又都需要現金，因此導致高利貸在農村盛行。

2、沒有合法地位，不可能得到合法保護的民間金融可能還要承受來自各方面的壓力，例如在當地環境不允許其存在時（在欠發達的地區一般是這樣），它需要保密，有時會受到潛在告發者的威脅和敲詐等。

3、上面在談到民間金融自身存在問題時，其實政府在這些方面也有一定的責任，政府沒有幫助基金會解決產權問題、行政干涉問題，也沒有對民間金融提供指導、監管、金融制度安排等。這樣民間金融經常自生自滅。

五、對策（如何完善政策）

（一）完善有關政策金融領域存在著嚴重信息不對稱、道德風險、逆向選擇問題，這一方面需要政府幫助形成有效的制度安排，提供良好的制度環境以抑制上述問題，另一方面也需要央行對金融機構實施規范的監管。

中國經濟50人論壇第六次會議綜述認為：“打擊高利貸的最有效的辦法是賦予民間金融合法地位，在農村建立和發展民間借貸市場，并加以適當的規范、監管，促進民間金融健康發展，并率先實行利率市場化。20年前，我國的經濟改革最先從農村起步的，20年后，也許金融改革需要在廣大農村率先展開。”

經濟學家樊綱認為：1、在規范的前提下，讓信用社等地方金融機構重新注冊登記，鼓勵其發展。2、鼓勵民營企業家以各種形式參與金融投資，發展民間金融資本。3、民間金融可以享受與國有金融機構同等的政府信用，以防止因信用不抵后者而吸收不到存款。4、實行利率市場化，給予一定的利率浮動區間，因為如果利率相同，存款人當然情愿把錢存在國有金融機構，這樣民間金融機構就沒有了存款來源。他說，發展民間金融機構初始確實免不了出現一些問題，但只要法制健全了，監控體系完善了，最終是可以在不斷的經驗總結中走向成熟，這主要是個觀念問題。3、民間金融可以享受與國有金融機構同等的政府信用，這是過渡時期的有效辦法，適用于目前情況，因近期如果允許民間金融進入市場，政府可能愿意在嚴格監管和資格審查下允許極少數進入，同時央行的監管可以保證其極少出問題，政府才可以較放心地給其以政府信用，而不用過分擔心賦予之政府信用可能帶來的支付風險。

隨著民間金融發展壯大和其旺盛生命力的不可忽視性，會逐步減少對其準入的限制，同時對任何金融機構都減少政府信用，增加市場優勝劣汰機制、消費者投票機制。鼓勵農村存款保險市場發展，鼓勵權威的信用評級機構定期對各金融實體進行信用評級，央行也定期公布所監管金融實體的信用狀況，這樣使各金融實體在市場中求生存和發展。此過程與國有企業、民營企業發展過程類似。

（二）完善與農村信用社有關的政策

1、人民銀行監管

規范、完善借鑒西方規范的監管機制、機理、思想，這不同于照搬西方模式，因為同一模式在不同體制、不同系統中可能產生完全不同的效果，我們借鑒的只是經濟內在規律、思想和經濟發展的哲學。

上面談到過金融行業的特殊重要性和一些問題可能產生的特殊風險，這要求我國央行監管能力必須盡快加強，以適應金融市場化的要求。

金融市場化可以提高金融業效率，而且一定程度的金融市場化是不可避免的趨勢，同時金融監管能夠防范金融業可能暗含的巨大隱患、風險，但在監管和市場化二者中，監管能力必須發展得快一些。

金融監管必須依據法律、規章條例嚴格履行，監管金融企業準入，監管資產負債狀況、不良資產狀況、財務報表真實程度，制定財務報表失真的處罰措施，監管金融企業退出等，金融監管機構一般可以聘用一些資信很好的會計師、審計師事物所協助監管。

目前由于金融監管能力有限，經常出現一放就亂，一管（行政管理）就死的現象。這里需要注意金融監管不同于行政管理、業務控制。目前需要的是加強金融監管，減少行政管理、業務控制。因為金融監管是依照法律、法規、條例監管基本風險狀況，不象行政管理、業務控制那樣管理具體業務隨意性較大，同時人們依法可以對金融監管有比較穩定的預期，這樣金融監管不但不會束縛經濟發展，而且可以控制金融業風險含量。

2、省級負責制

減少風險、發展經濟各地區經濟發展狀況、思想觀念等差別較大，而且在市場經濟中，為了對市場變化迅速作出反映，克服信息不對稱等問題，業務決策主體需盡可能離市場近一些，而國家的計劃、行政管理則應更多著眼于重大、宏觀的制度安排、規則制定及原則性、根本性問題上，以保證戰略上經濟發展路徑是正確的，是符合大勢所趨，符合歷史發展潮流的。因此，對于信用社在各地區的具體發展模式應允許各地區自己去摸索，但央行金融監管是不能放松的，同時地方政府對金融風險負全部責任，并鼓勵私營或股份制存款保險公司發展。

讓地方政府負全部責任，應使其有選擇經營方式、管理方式的自由，只要能夠減少金融風險和隱患、能夠促進經濟、農業及金融發展，不一定遵循合作制等模式。

但是金融畢竟是經濟命脈，各省準備實施的金融改革方案需報央行備案。有能力搞好、愿意自己制定方案的省、區可以自己制定方案并在央行備案，不想獨立制訂方案的省份可以采納、借鑒央行的方案。但無論如何，各省信用社風險只能由各省自己想辦法解決，央行在監管風險的同時，充其量只能在地方實在解決不了金融風險時，短期拆借（付利息）其部分款項，而且地方必須及時歸還本息，如未及時歸還，追究有關人員責任，并從稅收返還款里扣除，以上完全是硬約束（參見7、統一減稅和不良資產處理）。

以下是有關信用社改革的一些規范性建議，各省可以逐步、部分或選擇性采納。

3、發展存款

保險公司在信用社逐步恢復生機的同時（參見7、統一減稅和不良資產處理），鼓勵資信良好的保險公司為信用社承保，發展存款保險市場。

4、信用社內部機制

股份制、股份合作制或合作制農民合作制在發達國家是農民聯合起來互助合作、民主管理、共同發展的非盈利或者說更注重服務于會員的一種組織，它一般公益性較強，盈利性不是很強。農民入會后可以享受一些優惠服務、教育培訓等便利，在服務于內部會員方面確實有一定的優越性。

但是由于完全實行一人一票等制度，對于民主基礎不是很濃厚的地區，對于監督執行民主程序較困難的地區，有些人可能不熱衷于去參加投票或民主管理（有點象選人大代表時有的人不積極參加，因為一票微乎其微，投票程序是否完全公正也不很清楚，要選的代表也不認識。信用社較大時情況有點類似于此）。而且有些地區的人們在有些時期可能更關心怎樣改善物質生活，而不是參與民主管理，他不象發達國家一些人在基本生活不用費心時那么關心民主管理。而且，合作制具有一些公益性、非盈利色彩，有點象提供一定服務、便利條件的會員制俱樂部，有時盈利、發展的沖動、激勵機制不是很強，而且一人一票制在民主管理或民主監督貫徹得不好的地區，可能對經理監督不力，產生內部人控制，權利義務不統一，不象使用自己的錢那樣負責，權利濫用等問題。

而且合作制原則之所以長期貫徹但一直很難完全貫徹，或貫徹效果一般，也許其未必適合于目前每個地區的發展階段、發展現狀，未必適合在每種土壤上生長，也未必在每個地區都具有很強的生命力。因此，在急需經濟大發展時期，在農村基層主要只允許以公益性、非盈利性見長的合作制一種金融組織形式存在是否欠妥，值得商榷。

本文認為，根據產權明晰有利于經濟發展等理論，有些農村金融機構應該可以采取股份制（民營），或者如果非常喜歡合作制的話，可以采取股份合作制。順便說一下，股份合作制不是一種很規范的組織形式，其定義、要求也不是很明確，但是如果作為人們在一定時期、一定觀念、一定情況下的過渡選擇也是可以的，或者如果人們喜歡按照股份制運行，又愿意保留會員享受優惠服務的合作制色彩，也是可以選擇股份合作制的。

股份制規范過程中切忌保留大部分的集體股、地方政府股（有些文章認為：政府股份、集體股份為零或較小的股份制企業一般更有效率），因為如果集體股、地方政府股份大量存在，產權缺位或無人真正的產權不清問題又將產生，普遍存在為別人，花別人的錢，給別人掙錢等多層問題，以及無產權監管人，監管人太遙遠和地方政府干預企業行為等問題。對于集體股，如果是會員共同積累的就以增股金或分紅的形式分到會員名下，同時對于貢獻大的主任等給予一些干股（國外對業績良好的經理、貢獻突出的技術人員經常獎勵一部分股份）。象對儲戶一樣，對內部會員也必須講信用，信用是金融業生命。

當然對于運用合作制且效益較好的信用社也可以繼續采用合作制（參見第2頁能人管理的信用社），而不用強制其進行規范。這部分信用社將來有可能發展成為信譽良好的金融企業，這部分能人有可能發展成為將來的金融家。總之，此處運用鄧小平白貓黑貓理論，只要能夠促進經濟發展，不急于探究模式問題。

有的地方喜歡把信用社改名為中國農村合作銀行，和農業銀行一樣帶中國二字，因為人們經常認為帶中國的有國家信譽做保證；稱銀行，運行機制上更注重效益，產權定位為股份制（民營）或股份合作制。

5、縣、地聯社

減少行政管理，成為行業自律組織有一些聯社是不錯的，聯社也曾經作出過很多貢獻，聯社人員一般素質較高。短期來看，尤其當下邊基層社主任素質不高時，聯社可以多管理一些。但從長期來看，如果基層社主任素質較高時（如素質不高，可以聘用素質高的），聯社應減少干預，僅提供一般行業自律組織應該提供的幫助，成為稱職的行業自律組織。

目前有的聯社象行政管理機關，管理基層社人事、財務等各方面，有點象做了一個鳥籠子，使基層社不會出現太大問題，這當然有其有利的一面，但基層社也無法有很大的發展。

同時使用過多的行政管理、業務控制可以會產生很多問題，因為下邊必須不斷地完成上邊的要求，有時不知道上邊什么時候會產生什么樣的指示，他很難負責任、持續不斷地去滿足市場的要求（要想發展，關鍵應該滿足客戶、市場的要求，而不是首先執行上級聯社領導的指示），使下邊不易對政策有一個良好、穩定的預期，容易阻礙發展，滋生腐敗，產生短期行為，誘發道德風險和不負責任行為，使不良資產繼續上升（不過，使各層主任產生上述不負責任行為的最主要原因是產權問題，是需要進行股份制規范）。正確的做法是基層社入股形成股份制或股份合作制聯社，聯社主要發揮行業自律組織作用，是基層社要求聯社做單個基層社不易做好的事情，而不是聯社控制基層社。

6、省、全國協會

行業自律組織在省級負責制基礎上，省內自己組建適宜其全省發展的協會，然后各省級協會共同協商，入股形成股份制或股份合作制的全國協會，而不是自上而下形成新的行政管理機構。因為讓省里負責就必須充分給予其權利。

建立信用社系統自己的結算、通存通兌體系是重要的，但是結算、通存通兌程度與每個信用社資產狀況、信用狀況密切相關，每個信用社都不愿意與風險很大的信用社通存通兌，除非這個風險大的信用社交納足夠保證金，而交納了足夠的保證金，信用社也可以利用信用社以外的其他金融機構進行通存通兌。上面談的是在信用社風險較大時通存通兌可能存在一定困難，關鍵問題是降低風險，可以先減少點風險再通存通兌。

當然也可以在上述困難存在的情況下，由各省級協會共同協商，直接建立通存通兌系統，這需要各省級協會拿出更多的擔保金，為本省信用社提供擔保或承諾補償可能出現的風險，或出現風險時從該省的股金份額里進行扣減。

7、統一減稅和不良資產處理統一禰補保值儲蓄損失，統一減征或免征稅收等，使各省、各信用社享受公平一致的優惠待遇。

在對高風險社的處理上，一定要減少道德風險問題，不能使人們產生等、靠、要和賴帳心理，不能產生鼓勵落后的效果。在對待各省的態度問題上，也一定要充分公平、合理、一視同仁，要有公平的硬約束，這樣才能產生正的激勵機制，才能使地方把更多的精力放在市場上，而不是放在如何尋求優惠政策上。

對風險社，在防止逃廢債務、查清責任、清理好債權債務基礎上，首先進行股份制規范，然后可以采用公開招聘經理，公開拍賣等方式，鼓勵好的信用社兼并、收購壞的信用社，同時鼓勵符合標準（金融素質、管理能力、信譽狀況良好）的企業家式人物或良好的企業購買信用社，監管機構對此過程進行嚴格監管，以防資產流失和埋下產生道德風險的隱患。一定不能讓好的信用社吃虧，產生負的激勵機制，金融業最關鍵的是信譽、信用和信心（良好的預期），政府只能促進，絕不能違背。

（三）正確看待基金會，完善有關政策

1、成績：基金會曾經發揮過很大作用，它對于管好用活集體資金確實起到了積極作用，例如在B地區某鄉90年代初成立基金會以來，村社集體資金代管在基金會，到98年共返還村社資金（利息和分紅）41萬元，使集體經濟得到了加強。基金會對農村私營、股份制鄉鎮企業、個體工商戶的發展提供了很多信貸支持，對私營經濟發展具有不可磨滅的貢獻。而且它服務熱情、方便、靈活，曾經贏得很多企業和農民信賴，開拓業務的精神有些值得信用社借鑒。

2、問題：由于產權等問題未及時得到解決，也出現了很多問題。

順便插幾句，信用社產權問題沒有完全暴露，是因為它被上面的行政機關控制著，控制的代價是抑制了發展，優點是風險比基金會小一點。信用社和基金會共同的問題是產權不清，在基金會身上更多體現為：市場中的金融企業在疏于規范、監管下產生了巨大金融風險，在信用社身上更多體現為：在行政控制下，金融風險不是很大，但發展動力不足、責任心不強同樣使經濟效益不好。

集體企業在困難時期、沒有積累時期，即不涉及盈利分紅時期經常發展得不錯，但發展到一定程度，存在集體所得如何分配等問題后，產權不清問題充分暴露，無法繼續形成正的激勵機制，這時如果政府對其進行股份制（民營）規范，并按金融業要求對其進行正規引導、監管，可能它會繼續發展得不錯，目前央行應盡快做好上述應該做的工作。

3、政策：對于資產狀況良好、經營業績不錯的基金會，如果其不愿并入信用社，應允許其在界定好產權基礎上，在央行嚴格金融監管下，成立股份制、股份合作制、合作制或私人金融機構，繼續從事金融業務。對于其他的基金會，參照7、統一減稅和不良資產處理中對風險社的辦法進行處理。

總之，央行對基金會進行股份制規范，以解決集體經濟問題和行政干預問題，對其監管，使其正規從事金融業務。

（四）完善與其它民間金融有關的政策

如上所述，個別信用社存在臉難看，款難貸，沒有關系不給貸問題，而且隨著基金會清理工作的進行，農村金融市場中經官方認可的信貸供給不足。要從根本上遏止高利貸，并保證經濟發展所需的充足信貸供應，必須允許企業家、企業并購信用社、基金會，并且隨著經濟發展、機會成熟，在央行的規范、嚴格準入政策、嚴格篩選機制和市場的淘汰機制下，應允許良好的民間金融從地下走到地上。這樣也更有利于監管、規范民間金融，使他們充分發揮積極作用，即好的制度可以使壞人變成好人，況且民間金融相當一部分并沒有詐欺的故意。