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同志在黨的十六大報告中闡述推進政治建設和政治體制改革問題時指出：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。”“黨的領導”、“人民當家作主”、“依法治國”，是發展社會主義民主政治的三個基本要素。它們之間存在著內在的必然聯系。提出實現三者的有機統一才能發展社會主義民主政治，這反映了人類政治文明發展特別是社會主義政治文明發展的歷史經驗，是對社會主義民主政治發展規律性現象的揭示。“要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”，這是黨的十六大明示的中國在新世紀建設有中國特色社會主義民主政治的根本路向。

一、人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求

民主的基本含義是人民主權，是通過多數人的統治保障公民權利得到平等實現的國家形式。應該由人民主權，由人民來當家作主，這是馬克思主義的天經地義。馬克思在《黑格爾法哲學批判》中提出：“人民是否有權來為自己建立新的國家制度呢?”他說：“對這個問題的回答應該是絕對肯定的，因為國家制度如果不再真正表現人民的意志，那它就變成有名無實的東西了。”(《馬克思恩格斯全集》第1卷第316頁)他認為，“民主制獨有的特點，就是國家制度無論如何只是人民存在的環節”。(同上書第281頁)顯然，在馬克思看來，真正的民主應是人民主權，由人民按照自己的意志建立和規定國家制度，并運用來保障和實現人民當家作主的權利。這種觀念是在唯物主義地認識社會歷史的基礎上形成的。全部社會生活在本質上是實踐的，而人民是社會實踐的主體，是歷史的創造者，他們應當是國家權力的真正主體。

民主作為一種制度安排，反映了政治文明的發展。在古希臘的雅典和中世紀歐洲的一些城邦就產生和存在過民主政體，而使民主成為普遍的國家形式的則是資本主義社會。“資本主義和封建主義相比，是在‘自由’、‘平等’、‘民主’、‘文明’的道路上向前邁進了具有世界歷史意義的一步。”(《列寧全集》第37卷第109頁)但是，這些歷史上的民主政治，在事實上都不過是占統治地位的剝削階級的民主，只有社會主義才開創了人民當家作主的新紀元。

能否真正實現人民當家作主，這是社會主義民主區別于包括資產階級在內的剝削階級民主的根本區別。

第一，人民當家作主是社會主義國家制度的本質。民主政治作為一種特定的政治形式，是以特定政治統治的確立為前提的。列寧說：“民主是國家形式，是國家形態的一種。因此，它同任何國家一樣，也是有組織有系統地對人們使用暴力，這是一方面。但另一方面，民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利。”(《列寧選集》第3卷第201頁)民主作為國家制度，具有民主和專政的不同功能，總是統治階級享有民主，而對被統治階級來說則意味著專政。資產階級民主國家照例是占統治地位的剝削階級的國家。不過資產階級自身的民主通過國家權力即借助公共權力的形式虛假地表現為普遍民主，與封建制相比勞動人民有了政治和法律形式上的民主自由，但實質上仍然處于被統治的地位。我國是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的社會主義國家，在人民內部實行民主，只對占人口極少數的敵對分子實行專政。在這里，國家權力的擁有者和勞動人民是同一個主體。所以，國家的一切權力屬于人民是社會主義國家制度的核心內容和根本準則，人民當家作主是社會主義的政治本質。

第二，人民當家作主是社會主義經濟制度決定的。民主是市場經濟的要求。市場經濟的基本特點是等價交換和自由競爭，這反映在政治上的要求就是平等和自由。平等和自由在法律規定上就是權利，而實現這種權利的形式也就是民主。社會經濟關系是從兩個層面上決定政治上層建筑的。首先，占支配地位的生產資料所有制關系以及由此形成的利益關系，決定著政治上層建筑的性質。其次，產品的價值實現方式以及由此形成的社會成員利益實現方式，決定著社會政治權力的構成、運行方式和規則。因此，同自然經濟相適應的是專制政體，而市場經濟則確立了民主政治的原則及其政體。西方資本主義國家的市場經濟是建立在生產資料私有制基礎上的，而只要私有制占統治地位，利益的統治必然表現為財產的統治。馬克思說：“平等地剝削勞動力，是資本的首要人權”，(《馬克思恩格斯全集》第23卷第324頁)這種民主是資產階級性質的民主。我國的社會主義市場經濟是公有制占主體、多種經濟共同發展的市場經濟，決定了這種民主是人民民主。社會主義公有制的主體地位、利益關系和政治權力，決定了占人口絕大多數的廣大人民應該而且能夠以其平等的經濟地位和政治地位參與政治生活而實現平等的政治權利。

第三，人民當家作主是社會主義的價值取向和不斷發展的目標。社會主義革命的社會意義，正是在于資產階級剝削和壓迫勞動人民的非正義性。革命的目的，首先就是為了從經濟上消滅人剝削人的制度，政治上推翻剝削階級的統治，建立人民自己的國家。勝利了的社會主義確認工人階級和勞動人民是國家的主人，擁有決定公共事務的最高權力，人民的利益是社會的最高利益和政治生活的最大價值取向。社會主義還要把民主原則貫徹到經濟和各個社會領域，促進經濟、政治、文化的不斷發展，創造條件最終消除公共權力的階級、政治性質，使每個社會成員完全平等、自由、自主地參加社會公共事務的管理，那時，“人終于成為自身的主人——自由的人”。(《馬克思恩格斯選集》第3卷第760頁)這也就是共產主義的實現。

所以，人民當家作主是民主政治的社會主義本質，也是民主政治的社會主義方向。這就意味著如果背離了人民當家作主的要求，這個政治就不夠社會主義的格，甚至算不上是社會主義民主政治。當然，人民當家作主的實現程度必然表現為一個不斷成長的過程。但是，我們的政治建設必須按照真正實現人民當家作主的要求來進行，這是決不應該有任何含糊的，因為事關民主政治的社會主義規定性和發展方向。

同志在黨的十六大報告中要求：“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。”這些要求的核心就是要進一步保證和實現人民當家作主。落實黨的十六大提出的政治建設任務，要圍繞人民當家作主這個社會主義民主政治的本質，堅持和完善基本政治制度，切實推進政治體制改革和一系列具體制度的建設。民主政治的發展歸根到底要取決于現實的經濟和社會的發展，但是，政治發展所具有的相對獨立性決定了民主要有自己的實現方式和制度安排，不建設就不能發展，而且民主政治與市場經濟、社會發展是互動的。我們曾經在一個長時期內以為社會主義民主的原則和基本制度確立后，就自然而然地已經具有了高度民主。這是把民主的性質和實現程度混為一談，其結果是忽視民主的制度建設。應該看到，同公有制或公有制占主體地位相適應是要求有很復雜的民主的社會機制的，對此從理論到實踐都未能給予足夠的重視。發展社會主義民主政治，要從我國的實際出發，借鑒人類政治文明的有益成果，積極進行實踐和探索，形成和完善實現人民當家作主的政治形式。這個過程也就是實現民主政治的制度化、規范化和程序化的過程，有中國特色社會主義民主政治的建設過程。

人民當家作主是社會主義政治文明的價值內涵，是社會主義民主政治的本質。保證和實現人民當家作主對于社會主義民主政治的這種地位，決定了其與發展社會主義民主政治中的其他要素的關系。

二、發展社會主義民主必須實行依法治國

民主政治要以法制作為實施條件和保障。體現人民當家作主的社會主義民主政治內在地要求實行依法治國，逐步實現民主政治運行的法治化。

在歷史新時期，鄧小平提出發展社會主義民主任務的同時強調指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”(《鄧小平文選》第2卷第146頁)鄧小平的這個觀點，不僅從民主與法制的關系的角度說明了法制建設的重要性，而且闡述了深刻的法治思想。隨著現代化建設的發展，同志從建設有中國特色社會主義民主政治的高度，進一步明確了把“依法治國”作為“黨領導人民治理國家的基本方略”，提出了“建設社會主義法治國家”的任務。“依法治國”方略和“社會主義法治國家”概念的提出，其意蘊在于按照人民當家作主的要求，否棄人治，通過法制建設實現法治化。

“法治”(RuleOfLaw)與“法制”(RuleByLaw)既有密切關系，又是有著重要差別的。完備的法律制度體系是法治的前提條件，但并不是具有了這樣的法律制度體系的國家就都意味著法治。法治作為理念和社會實踐，有其特定的涵義。亞里士多德在他的《政治學》中指出：“法治應當包括兩重意義：已成立的法律必須獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”“法治”作為一種治國方略，是區別于“人治”的法律的統治或法律主治，而這種法律又是體現“正義”價值的法律。它包含一系列法治原則和法律制度。這些法治原則主要的有：法自民出，是個人權利產生憲法，而不是憲法賦予個人權利與自由；法律至上，以憲法為核心的法律擁有至高無上的地位；法律必須是公開的、普遍的和穩定的，是可以預期的；法律面前人人平等，人人在法律面前都有平等的身份和機會，都有服從法律的平等義務；一切法律不得違反憲法和必須接受違憲檢查，司法獨立和律師自由。由這些原則決定，法律制度包括規制權力、保障權利和程序方面的制度，憲法和法律成為基本的社會控制方式。

實行依法治國，政治法治化，對發展社會主義民主有著重要的意義。

第一，法治使人民意志上升為法律，實現人民主權。馬克思說，應該“使法律成為人民意志的自覺表現，也就是說，它應該同人民的意志一起產生并由人民的意志所創立”。(《馬克思恩格斯全集》第1卷第184頁)法律以國家機器為后盾。社會主義法律是人民利益和意志的集中表現，是由人民通過一定程序來制定和確認，而不是以少數人的意志為轉移。社會主義國家不僅以根本法確認人民當家作主的地位，而且以專門法律保障人民各項政治權利的實施，同時懲罰一切侵犯人民政治權利的行為。

第二，法治能夠體現和保障民主政治制度，促進政治民主化。現代民主的普遍形式是間接民主即代議民主制。正如列寧所指出的，“沒有代表機構，我們不可能想象什么民主，即使是無產階級民主。”(《列寧全集》第31卷第45頁)社會主義國家也必須借助民主共和國這種政治形式，人民通過選舉把權力委托給代表來行使。這種政體意味著在政治權力的持有者與受托行使者之間存在一定的分離，隱含著某種政治失控的危險，即政治權力不是按照權力所有者的意志和利益，而是憑掌權人的意志、情緒甚至利益而運行，導致公共權力異化。歷史證明，任何權力都難以完全免于專橫之虞。所以，必須制定憲法，宣告人民主權，公民的權利和自由不受非法剝奪；規定國家權力的范圍和行使程序。憲法勘定了公共權力與社會的合理界限，確立起一種限制公共權力、保障公民有管理國家的平等權利的政治制度。公民權利的保障意味著公民依法享有平等參與國家政治生活的各種權利，這種政治權利是由公共權力確定的社會成員實現利益分配的政治資格，可以說是人民主權在公民個體上的延伸和拓展，因而公民政治權利的實現是民主發展的不竭源泉。

第三，法治可以形成和維護民主政治的秩序，促進公民文化的成長。法治通過憲法和根據憲法原則制訂的各項政治法的實施，不僅使民主政體的結構得到確認和加以有效保障，而且政治結構框架內的各種政治關系成為法律關系即政治主體之間的權利和義務關系而有序運行。立法機構依照法律程序立法；行政機構要限制自由裁量權，依法行政；司法機構獨立行使司法權。法律保障公民、政黨及其他政治團體政治參與的權利和自由，同時對政治參與的內容、方式、途徑做出規定。公民的政治自由以不妨礙公共利益和他人的自由權利的實現為限度。法治通過政治主體法、政治關系法、政治行為法和政治程序法的制定和實施，使民主政治運行保持穩定有序的狀態。法治同時蘊含著政治社會化過程，法治對社會政治行為長期的規范和引導，使人們熟識民主政治的規范并內化于心理之中，逐步形成同社會主義民主政治相適應的公民文化。這種文化包括人們能夠懷有這樣一種信念：法律應當遵守，沒有人能夠例外。公民文化是民主與法治的持久的支持力。

由此可見，民主與法治在共同的價值基礎上相契合。法治支持民主，法治是現代社會中民主政治程序的制度化形式；而沒有民主，則不可能有可靠的法治。說：“憲政是什么呢?就是民主的政治。”(《選集》第2卷第732頁)憲政民主蘊含著通過法治來實現對公共權力的限制和對憲法中所規定的基本人權的保護。如果法律只是反映統治者或某個統治集團的意志用于“治民”，這種法制只不過是專制統治的工具而同民主相對立。法制同民主相結合，才是法治。西方法治國家的治國主體依然并非真正是勞動人民而顯露其局限性。社會主義法治國家，依法治國的主體是廣大人民群眾，依據的法是人民意志和利益的體現，并具有至高無上的地位，使法的全面引導功能、有效規范功能和保障與制約功能充分發揮。因此，依法治國必須反映人民當家作主這個民主的社會主義本質，才是社會主義的法治。

我們在推進依法治國中已經取得重要進展，但是應當看到，要把我國建設成為社會主義法治國家還任重道遠。必須按照黨的十六大提出的要求，從立法、執法、司法到普法等各個方面作不懈的努力。實行依法治國，特別要注重在法制建設中貫注法治精神。根據我們的實際，在這方面有兩點尤其重要。一是立法內容中相關強化對政府行為的規范和公民權利的保護。二是嚴格依法辦事，任何組織或者個人不得有超越憲法和法律的特權。如果允許這種特權存在，就難有法的權威。憲法和法律擁有權威的關鍵不在于公民是否服從它，恰恰在于要求公眾守法的執掌權力者自身是否服從它，因而公民要守法，政府更要守法。總之，法治是民主之治，我們一定要把人民當家作主的要求貫穿于社會主義法治建設的全過程。

三、黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證

在現代政治過程中，政黨是最活躍、最重要的主體。在社會主義的我國，共產黨在國家政治生活中居于領導地位，實現人民當家作主和依法治國，黨的領導是根本的保證。

共產黨的領導是建設社會主義民主和法治國家的政黨條件。指出：“政治社會的第一類就是黨派。黨是階級的組織。”(《選集》第5卷第335頁)工人階級的階級要求和政治活動，必須通過自己的政黨來領導和實現。中國共產黨一成立，就把實現工人階級和其他勞動人民當家作主作為奮斗目標，領導人民經過28年艱苦卓絕的斗爭建立了人民共和國，贏得了如所指出的舊中國缺少的兩件主要東西：獨立和民主。人民選擇共產黨作為執政黨，是同黨在歷史上的作用分不開的，更是因為人民選擇了社會主義道路。共產黨代表了社會主義。我國作為人民民主專政的社會主義國家，工人階級處于領導地位，而工人階級的領導是通過自己的先鋒隊共產黨實現的。是否堅持共產黨的領導是關乎國家性質的根本問題。社會主義民主政治不僅是由共產黨領導建立的，而且只有在共產黨領導下堅持不懈地進行建設才能沿著正確的方向前進。在現代民主國家中，通常通過選舉由政黨提供擔任政府的人員；組織這些人員制定和執行國家政策；以及在個人與政府之間起橋梁作用。民主政治離不開政黨政治。當今世界的各種政黨中，作為馬克思主義政黨的共產黨是代表著人類崇高理想和最大公無私的政黨。我們黨以真正實現人民民主為己任，在復雜的內外歷史條件下，擔負起抵御種種壓力，鞏固人民民主專政和不斷推進民主與法治建設的歷史重任。在當代中國，其他任何一種社會政治力量都無法代替共產黨承擔這個歷史重任。

正是由于黨在國家政治生活中的領導地位，使得黨如何領導對于實現人民當家作主和依法治國具有決定性的意義。同志在黨的十六大報告中指出，“黨的領導方式和執政方式與新形勢新任務的要求還不完全適應”。他特別強調：改革和完善黨的領導方式和執政方式，“這對于推進社會主義民主政治建設，具有全局性作用。”

領導方式和執政方式在根本上是黨和國家的領導制度，領導體制問題。第一個社會主義國家蘇聯就形成了權力過分集中的領導體制，把國家權力集中于黨，黨政不分、以黨代政，黨的權力又集中于少數人甚至個別領導人手中，而且沒有監督。黨政不分、以黨代政帶來的流弊，一是黨在國家政權機關以外掌握著事實上的國家權力，法定的國家權力機關不能正常行使職能而流于形式，憲法權威也不復存在；二是使黨國家化、行政化，嚴重削弱了黨的自身建設和降低了黨的政治領導作用。其結果是黨并不是作為政黨在實行對國家的領導，社會主義民主與法治得不到建設，經濟和社會都缺乏活力，蘇共作為執政黨的合法性遞減，成為政治和社會危機不斷乃至亡黨亡國的重要原因。意大利學者馬斯泰羅內認為：“蘇聯的制度之所以垮臺，并不是因為那里有太多的國家，而是因為根本沒有國家，或者更準確地說，是因為政黨取代了國家。”(《當代歐洲政治思想》，社會科學文獻出版社1998年版第36頁)蘇聯政治體制的模式幾乎為其他社會主義國家搬用，我國也在相當程度上受到這種模式的影響。所以，正如鄧小平所指出的，“要通過改革，處理好法治和人治的關系，處理好黨和政府的關系。黨的領導是不能動搖的，但黨要善于領導，黨政需要分開。”(《鄧小平文選》第3卷第177頁)

要通過改革黨和國家的領導體制，解決好黨與政、黨與法的關系問題。同志鮮明地指出：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。”(《人民日報》，1989年9月28日)按照馬克思主義的國家學說，黨和國家政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和活動方式也都有原則上的區別。政黨是階級的組織。共產黨是由工人階級先進分子按照共同的理想自愿結合起來的政治組織，是依靠自覺的紀律和民主集中制原則維系的，以政治活動為主旨和目標。國家權力在社會主義社會也就是社會公共權力，國家政權組織由公民通過直接和間接的自下而上的民主選舉產生，獲得授權以全社會代表的身份行使國家權力，以強力為依托履行公共管理的職能。就全社會的范圍和層次講，政黨力量只是社會政治力量而不是公共政治權力，即使是執政黨的權力，要成為社會公共權力也必須經過一定的轉化程序。以黨代政的做法，也就是混淆了政黨同國家權力的不同性質和不同的權力授受關系，由執政黨權力直接承擔社會公共權力的職能。黨政分開就是要在分清權力授受關系的基礎上，黨政職能分開，按法定程序實現權力轉化和執政。黨政之間不具有組織上的包含和從屬的關系，黨對國家政權機關的政治領導，主要是政治原則、政治方向、重大決策的領導和依法向國家政權機關推薦重要干部。作為馬克思主義政黨的共產黨，比其余的工人階級群眾更了解工人階級運動的條件、進程和一般結果，不僅代表運動的現在，而且代表著運動的未來。因而，黨不僅必須而且能夠對社會主義政權機關實行政治領導。政治領導就是著眼于整體利益和長遠利益，主要為社會政治生活確定價值、方向、目標和原則。正因為如此，才事關全局，也才能總攬全局。以黨代政和以黨代法，只能削弱而不能加強黨的領導作用。我們黨要以自己的綱領和方針政策凝聚工人階級的利益要求和政治意識，集中人民的意志，并把自己的政治綱領和方針政策轉變為國家的方針政策，使黨的主張經過法定程序變成國家意志，以國家權力向社會推行。黨的主張的形成過程和變成國家意志的過程，是發揚黨內民主和人民民主的過程。因此，改變以黨代政、以黨代法的方式，就是代之以民主的方式、依法治國的方式。

改革和完善黨的領導方式和執政方式，需要解決深層理念問題。鄧小平在黨的八大《關于修改黨的章程的報告》中指出：“同資產階級政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。共產黨——這是工人階級和勞動人民中先進分子的集合體，它對于人民群眾的偉大的領導作用，是不容懷疑的。但是，它之所以成為先進部隊，它之所以能夠領導人民群眾，正因為，而且僅僅因為，它是人民群眾的全心全意的服務者，它反映人民群眾的利益和意志，并且努力幫助人民群眾組織起來，為自己的利益和意志而斗爭。”(《鄧小平文選》第1卷第218頁)這是關于黨的觀念的徹底唯物主義的態度。工人階級只有解放全人類才能最后解放自己。共產黨作為工人階級的先進部隊，除了工人階級和其他人民群眾的利益并沒有自己的特殊利益。真正實現人民當家作主，既是立黨的初衷，更是一種歷史使命。在社會主義條件下，人民就是國家和社會的主人，黨對國家生活的領導最本質的內容就是支持人民當家作主，建設新生活。我們黨就是以實現人民的利益作為自己的政治價值追求動員人民參加革命和建設的，所以，是不是真正組織和保證人民當家作主，可以說是一個關系到黨執政合法性的重大問題。確認馬克思主義的黨的觀念，“就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力，就是確認黨沒有在人民頭上稱王稱霸的權力。”(《鄧小平文選》第1卷第218頁)以黨代政和以黨代法，是一種“代替人民當家作主”的做法，這必然有悖于實現人民民主和依法治國。政黨作為社會政治組織的特性，決定了把優勢建筑在權力上是靠不住的，真正的優勢要表現在群眾擁護上。同志指出，貫徹“三個代表”要求，“關鍵在堅持與時俱進，核心在堅持黨的先進性，本質在堅持執政為民”。“執政為民”，在實質上就是要通過黨的執政，保證人民當家作主，實現人民的意志和利益。黨要領導和支持人民當家作主，就是要使國家權力真正成為公共權力。要保證實現真正的民主選舉，按人民的意志產生國家政權機關；監督擔任公職的黨員執行黨的路線方針政策和嚴格依法行使權力，反對一切特權；要使法律的制訂反映人民的意志，執政黨黨員做守法的模范。保證和實現人民當家作主和依法治國，才是真正實現了黨對民主與法治建設的領導和保證的作用。

同志指出：“建設有中國特色社會主義的政治，就是在共產黨領導下，在人民當家作主的基礎上，依法治國，發展社會主義民主政治。”人民當家作主是民主的社會主義本質，因而是發展社會主義民主政治的根本立足點和歸宿；民主要求法治，憲法和法律是黨的主張和人民意志的統一，依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略是體現人民當家作主要求的法律主治；堅持黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，而黨的領導的實質是組織和支持人民當家作主，實現人民當家作主和依法治國是黨對發展社會主義民主政治領導作用和保證作用的體現。把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，是合乎社會主義民主政治內在邏輯要求的路向。唯其如此，才能發展社會主義民主政治，實現小康社會政治建設的目標并不斷推向前進，使它展現出更加蓬勃的生命力。