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［摘要］雖然近年來黨中央相繼采取重大舉措加強安全工作，但由于我國安全生產基礎薄弱，保障體制和機制不健全，煤礦事故仍然頻頻發生。本文在闡述我國煤炭行業的現狀和事故多發原因的基礎上，針對存在的各類危機現象提出了相應的對策與建議，旨在把危機管理理論引入煤炭行業作一些有益的探討。

［關鍵詞］煤炭行業；危機；危機管理；安全生產

Abstract:Despiteallthecontinuouseffortstoimprovesafeproductioninrecentyears,collieryaccidentsstilltakeplacefrequentlyinChina,duetotheweakfoundationandtheinsufficiencyofsafeguardinthisregard.Nevertheless,theapplicationofthecrisismanagementtheoryincoalindustryhasnotyetcalledforthpublicconcerns.BasedontheintroductionofthecurrentsituationofcoalindustryinChinaandthecausesoffrequentaccidents,thethesisaimsatconductinganinstructivediscussionabouttheapplicationofthecrisismanagementtheorytothecoalindustry,andproducingcountermeasuresandsuggestionstoallkindsofexistingcrises.

Keywords:crisis;crisismanagement;coalindustry;collieryaccidents;safeproduction

近年來，煤炭行業的生產事故頻頻發生，以2007年為例,從國家安全生產監督總局網站上的年度事故通報中可以得知以下數字：3月10日遼寧撫順礦業集團老虎臺礦發生特大透水事故，29人死亡；4月19日河北峰峰礦業集團大淑村礦發生煤與瓦斯突出事故，17人死亡；5月5日山西臨汾蒲鄧煤礦發生特大瓦斯爆炸事故，死亡28人，另有2人下落不明；2007年8月17日山東華源煤礦發生特大泄水事故，死亡172人（注：①參見國家安全生產監督管理總局網站/.）。這些事故給國家和人民的生命財產造成巨大損失，在國際上也造成了重大的不良影響。因此，危機管理在煤炭行業中的應用研究已是十分緊迫，它關系到我國經濟的持續穩定發展和和諧社會的構建。從這個意義上講，加強對危機的認識，了解其特點及其產生的誘因，學習和借鑒國外危機管理的先進理念和經驗，在此基礎上深化對危機管理的研究，探索其管理規律，提升政府危機管理能力，促進煤炭行業健康有序發展，顯得十分重要和緊迫。

一、煤炭行業危機成因分析

（一）理念上的危機

各級政府、煤礦管理者以及基層職工的危機意識普遍淡薄，認識不到煤炭行業潛在危機爆發的危險性，這是目前煤炭行業危機管理現狀的一個最為深層和根本性的問題。主要表現在：一方面納入危機管理范圍的突發事件還不多。目前我國以法律的形式納入危機管理的只有屈指可數的幾種：火災、洪水、地震、傳染病、核輻射和社會動亂，對于其它的突發性事件我國基本上是事發后才臨時采取應對措施，缺乏長效的管理，更不用說納入法制軌道，進行危機管理；另一方面平時缺乏教育培訓和實踐演習，致使社會民眾在突發事件來臨時缺乏自我救助的能力，煤炭行業更是如此。以2006年5月18日大同市左云縣張家場鄉新井煤礦特大透水事故為例，該礦批準開采煤層為4號煤層，但開采者非法越層越界開采，超能力生產，超定員下井，擅自越層開采8號、14－1和14－2號等煤層，組織大量人員下井，并在14－1號煤層越界至同煤集團燕子山煤礦礦區范圍，盜采其資源，與燕子山煤礦采空區貫通，造成了特大透水事故。這起事故是安全生產責任不到位，日常管理混亂，缺乏危機管理意識的典型案例（注：②參見國家安全生產監督管理總局網站事故查詢系統的事故分析:8090/iSystem/shigumain.jsp.）。

（二）管理體制方面存在的危機

煤炭行業危機管理是一個綜合性系統管理工程，離不開社會各部門的積極配合、團結協作。雖然目前我國在一些領域建立了專業的危機檢測與預警機構，但社會各部門在面對突發事件時還不能做到密切配合，形成協同作戰的格局。究其原因：一是現行的條塊分割的管理體制在客觀上造成了各個部門往往只對自己的主管上級負責，唯上級主管部門命令是從；二是部門利益的差異使有的部門為了自身利益，對一些應對突發事件的措施采取抵制或不予配合的態度；三是法律授權不明確。我國目前還沒有就突發事件在法律上對相關部門進行特別授權，這使有關部門針對突發事件采取特別措施后得不到其它部門的理解和配合。

從組織管理看，各應急部門的垂直突發危機事件應急管理體系較為完備，但各部門橫向之間的職責分工關系并不十分明確，職責交叉和管理脫節現象并存，缺乏統一協調。由于相互之間并沒有形成制度化的信息通報和信息資源共享機制，一方面災害主管部門時常感到應急救援力量和資源緊缺；另一方面感到協調困難，其他部門現有應急力量和資源得不到充分利用，資源閑置。啟用應急指揮部雖可彌補這一缺陷，但其他應急管理階段的協調問題并未得到真正解決。因此，加快建立健全應急機制，實現資源共享、協同行動，已成為應急管理亟待解決的問題。

（三）風險評估不足，預警機制不健全

為了避免事故，政府部門、煤炭企業應建立相應的監測體系，加強對煤炭行業災害風險的監測，開展有關災害風險的預報預警工作。但從全行業看，對災害風險信息的綜合利用、評估和趨勢預測則有所不足，風險評估指標體系也不健全，不利于實現超前預防和早期預警。例如，山東華源煤礦“8.17”特大透水事故發生的前一天即16日已經下大暴雨，汶河的水位已經到達警戒線，但煤炭部門、煤監部門、氣象部門、水利部門等各部門都沒有意識到汶河支流柴汶河對煤礦的威脅，敏感性不強，即風險評估不到位，預警機制不健全，致使洪水泄入井下，172名職工遇難。

（四）信息溝通和共享欠缺，社會參與程度不高

由于信息公開制度的缺失，突發事件發生后，一些政府官員出于各種考慮，往往封鎖消息，甚至編造謊言欺上瞞下、謊報虛報情況。這是我國在危機管理中普遍存在的問題，其結果是造成全社會范圍內謠言四起，并引起民眾的心理恐慌。煤炭行業的信息溝通欠缺主要表現在以下幾方面：首先，煤礦災害風險信息報告的標準、程序、時限和責任不明確、不規范，缺乏統一的標準和要求，瞞報、緩報、漏報的現象時有發生；第二，煤炭企業和相關部門各個應急信息系統相互分割，缺乏互通互連，難以實現信息資源共享；第三，缺乏綜合性的煤礦信息平臺和分析機制，無論是在信息收集匯總方面，還是在綜合評估和預測預警方面，都有所欠缺。提高煤炭企業危機管理能力，需要有全社會的參與，各種非政府公共部門、社會組織、社區、企業、新聞媒體和公眾在危機管理中都可以發揮積極的作用，但目前各個方面的參與程度都不高。

（五）缺乏完整和統一的危機管理的法律、法規

西方發達國家成功的危機管理經驗之一是有一個比較全面的公共危機管理法律框架，在應對緊急事態方面有法律依據和支撐，政府、公民、相關的社會組織各自應該采取什么樣的行為，法律有基本的甚至是詳盡細致的規定，使得危機的處理有章可循。而我國目前卻沒有一部完整和統一的法律，各地方也沒有專門的危機管理的法規，只有一些零散的針對某類危機事件的管理制度。這就使危機管理缺乏法律保障，危機管理不科學、不規范、不得力，而且危機處理中的人為因素過重，行政干預過多，容易引起各方的分歧，甚至可能貽誤最佳救助時機。

二、完善煤炭行業危機管理的對策和建議

（一）政府在煤炭行業危機管理中的作用

1．加強煤炭行業危機管理中決策系統的建設

決策系統是危機管理的核心，主要職能是對如何應對危機做出決策。但是，從目前來看，我國煤炭行業的危機管理大部分還停留在從工作經驗出發開“碰頭會”進行決策的水平。要提高危機管理中決策系統的創新能力，首先要重視煤炭行業及其危機知識基礎設施的應用。危機決策者要充分利用各級煤炭院校、培訓機構、研究實驗室、電信網絡、圖書館、數據庫等設施系統，完善決策研究的科學方法，將危機決策引入專門化的軌道。其次，要充分利用信息技術。危機決策者要積極順應科技發展的要求，特別是信息技術發展和電子政務發展的需要，利用高新技術進行信息的搜集、儲存、提取、分析和交流，提高危機決策的規范化、科學化和高效化程度。煤炭行業建立危機決策支持系統“不是要代替管理方面的判斷，而是去支持這項工作，并且使決策過程更加有效益”［1］。再次，要創新決策方法，應成立專門的獨立組織機構，公開甄別煤炭行業危機誘因，建設危機事件（礦難）“案例庫”，舉一反三，吸取教訓，最大限度地減少直至杜絕類似災難、事故的發生，并結合實際，為煤炭行業危機決策和管理提供新的方法。

2．建立健全煤炭行業危機管理的控制機制

在煤炭行業危機管理體系中，組織機構設置、決策機制和控制機制是實現危機有效控制的基礎。而控制機制在煤炭行業危機管理體系中居于核心地位，其完備程度的高低在很大程度上決定著整個政府危機管理體系的成敗。管理學中把控制工作按時序劃分為前饋控制、現場控制（或實時控制）和反饋控制［2］。依此類推，也可以把政府危機管理體系中的控制機制劃分為前饋控制、現場控制和反饋控制。

前饋控制也即預防性控制。政府危機管理的最理想狀態是將危機消滅在萌芽或潛伏時期，政府應“使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療”［3］。當然前饋控制并不能消除所有的危機，但它可以為危機的現場控制制造良好的條件和贏得寶貴的時間。政府危機管理體系中的前饋控制系統的構建主要包括建立危機預警系統、制定危機反應和恢復計劃、舉行反危機演習與培訓等三個部分。現場控制也稱實時控制，反映到政府危機管理過程中也即政府對具體危機事件的管理，它主要包括危機開始階段的應急管理、危機發展階段的反應管理和危機結束階段的恢復管理三個部分，即礦井事故發生后的應急搶險和事故后的生產秩序整頓。反饋控制亦即政府危機管理評價，通過對政府危機管理進行評價可以發現政府危機管理體系中存在的缺陷和不足，提出改進的意見和措施并反饋到體系之中，從而不斷完善政府危機管理體系，降低危機事件的發生率和提高對事故處理的效率，就煤炭行業而言可以提高整個煤炭系統預防和處理危機的能力。

3．完善危機管理相關法律體系建設

以法律手段來處理煤炭行業危機事件是世界各國普遍采取的措施和對策。近年來，我國雖先后制定了一些相關的法律，例如《安全生產法》、《煤炭法》、《消防法》、《礦山安全法》等，但這些法律本身的部門管理色彩較濃，缺乏對政府各部門間、政府和社會之間、部門與企業之間的協調與合作的規定。在應對高頻度的以及自然災害引發的煤炭企業緊急事件時，往往顯得力不從心。

4．建立長期相對穩定的專家咨詢機制

煤炭行業是特殊行業，技術性非常強，在危機決策中，專家不僅可以彌補決策者知識、經驗、能力和體力的不足，而且在決策的各個階段都可以為決策者提供專業性、技術性以及決策方法等方面的咨詢意見。然而目前參與政府危機決策的專家大都是“臨時征召”、“倉促上陣”，具有較大的隨意性。這不僅不利于專家作用的發揮，影響危機決策的質量，而且也不利于專家對危機相關領域的跟蹤研究。針對這種狀況，我國應建立長期相對穩定的政府危機管理專家聯系制度，分級建立煤炭行業專家庫，并按學科專長、知識技能等對專家進行合理分類，建立相應工作機制，一旦發生危機可直接根據危機類型迅速召集有關專家參與決策，從而提高決策的質量。

（二）煤炭行業（企業）在危機管理中的作用

1．強化責任制，建立健全煤礦責任考核體系

責任制建設是搞好煤礦危機管理的根本性措施。首先要強化企業安全生產第一責任人的責任，企業法定代表人是安全生產的第一責任人，其主要職責是：首先需貫徹執行國家安全生產方針政策、法律法規和標準；制定安全規劃、安全目標和安全技術措施計劃，使企業安全與發展同步規劃、同步部署、同步推進；組織制定安全技術培訓、考核方案和事故應急救援預案；建立以安全為重點的干部考核制度，把安全業績作為管理人員晉升、獎勵的重要因素，使其及時、如實報告安全生產事故。其次要建立并嚴格落實各個崗位的安全責任制：必須建立各級管理人員、工程技術人員的安全生產責任制、職能部門的業務保安責任制和各工種的安全崗位責任制，明確企業各級管理人員和各個崗位的職工在安全生產中應負的職責，分級管理，層層落實。再次是要落實新建、改建、擴建礦井的安全管理責任。建設項目要嚴格按照有關規定辦理項目核準手續。建設項目的安全設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用，切忌盲目追求規模和速度。應嚴加審核建井隊伍的資質，杜絕井下工程轉包，井下工程嚴禁使用與資質不相符的施工隊伍。第四是加強對安全生產責任落實情況的跟蹤考核。要建立安全生產跟蹤考核制度，把考核結果與經濟利益掛鉤。

2．加強安全文化建設，培植危機意識

煤炭行業危機管理的基礎性工作在于建設先進的安全文化，這是實現煤礦長治久安的有效途徑。強化安全危機的培訓教育，提高員工素質是安全文化建設重要的一環。培訓中，對安全價值和安全行為準則的灌輸、對價值觀及行動方式的培育都應是其中重要的內容。安全文化可在企業內部把全體員工的安全需要轉化為具體的奮斗目標和行為準則，形成職工的安全生產精神動力，使其從整體上、長遠上促進煤礦安全管理水平的提高，提升職工的安全素養。安全文化建設必須堅持以人為本，把尊重人的價值、滿足人的需求、實現人的愿望、促進人的發展作為根本出發點和落腳點。據統計，近年發生的事故有85%以上是由于違章操作、違章指揮、違反勞動紀律造成的。只有通過精心構建一種先進、科學的安全文化，才能借助文化特有的影響力、滲透力和擴張力，引發職工安全觀念的變化，引導職工樹立正確的安全觀，使危機管理工作獲得廣泛的群眾基礎和豐厚的文化底蘊。

3．發揮非政府組織（煤炭行業管理協會）的作用

煤炭行業危機管理的主體應該是全國和地方的各級政府及其相關部門和煤炭企業，但不可忽視煤炭行業協會對煤炭行業危機管理的統領、協調和紐帶作用。我國的煤炭企業具有很強的地域性，如果成立這種地域性的行業協會將有利于對地區內的企業規制。2004年頒布的《行政許可法》也規定“政府不再干預由協會組織能夠自主決定的事”。行業協會在煤炭行業的危機管理中可以發揮積極有效的作用，可以通過制定和優化煤炭行業標準、推動新技術的應用、加強技術力量的整合、開展應急救援方面的技術比武、開展危機（災害）治理的經驗交流等推動煤炭行業危機管理水平的提升。

4．加大安全投入，建設本質安全型礦井

充足的安全投入是搞好煤礦危機管理的保障，各煤礦企業必須按規定足額提取安全費用。安全費用必須專款專用，對提取不足、挪用安全費用、投入不到位的行為，應該追究責任。同時應積極推進安全質量標準化建設，制定各崗位工作質量標準和各單項工程質量標準，由跟班負責人、安監員、質量檢查員依據標準對工作質量進行評估，推行作業現場精細化管理，建設“本質安全型”礦井，實現人、機、環境的高度和諧統一，提高安全保障水平，逐步實現煤礦企業的本質安全。煤礦企業要結合實際，建立煤礦安全應急救援體系，建立專職應急救援隊伍，保證資金投入，制定各類事故的應急救援預案，加強預案宣傳和應急救援教育，公示應急救援流程，經常開展相關演練，普及事故災難預防、避險、報警、自救、互救知識，提高煤礦的防災抗災能力和應急處置能力。

5．加強和改進煤礦技術管理和現場管理

煤炭行業技術管理是安全生產管理的基礎。煤礦要健全以總工程師為核心的技術管理體系，總工程師要對技術工作全面負責。采、掘、機、運、通、安監、地測等基層單位必須配備專職技術人員，負責現場安全技術措施的實施。煤礦行業要建立和完善安全科技開發機制，建立安全科研機構，配備足夠的科研人員，保證安全科研經費，制定獎勵制度，特別是高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井要配備專門的瓦斯治理研究人員。同時要加強現場技術管理，礦總工程師要定期對技術措施、作業規程、操作規程進行審查，增強針對性和可操作性。要嚴格技術資料檔案管理，準確、及時標注圖紙資料，健全技術資料檔案，對記載礦井開采情況和隱患的技術資料以及周邊小煤礦的開采技術資料要妥善保管。許多礦井就是因為忽視了周邊小煤礦的開采技術資料而導致了礦難的發生。

總之，真正解決安全生產問題需標本兼治、重在治本，既要下大力氣解決當前影響安全的突出問題，又要研究影響煤礦安全的深層次問題；堅持當前和長遠相統一，既要抓好當前的薄弱環節，又要治理整改安全隱患，真正建立起安全生產的長效機制，確實實現煤礦的安全生產。危機管理的特征決定了它區別于一般的政府公共管理。盡管本文應用危機管理理論結合煤炭行業實際提出了一些對策和建議，但煤炭行業危機管理體制的改革和完善是一項復雜的系統工程，這需要政府部門、煤炭行業、專家學者、社會公眾的共同努力。

[參考文獻]

[1][2][美]哈羅德·孔茨,海因茨·韋里克著,馬春光譯.管理學[M].北京:經濟科學出版社，1993.p179,p560～563.

[3][美]戴維·奧斯本蓋,特德·蓋布勒著,上海編譯組譯.改革政府——企業精神如何改革著公營部門[M].上海:上海譯文出版社，1996.p234.