導語：土資源部政務信息講演論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在信息時代，人類生活的各個方面都與信息密切相關。從某個意義上來說，我們所生活的世界，除了局部還是看得見、摸得著的物理世界之外，大部分世界已經成為信息的世界了。我們生活在某個地方，有藍天白云、高山流水，我的心在跳動，我的聲音能夠被其他人聽到，我沒有工作證，也沒有身份證，人們喊我的小名，一聽我的聲音就知道我是誰，也知道我的偏好和習性，具有什么才能，我也可以感覺到自己物理地存在于一個物理的世界當中。在這樣的傳統社會中，我的存在可能僅此而已。但是在現代高度發達的信息社會里，每一個人的存在和生活，實際上都是一個實在的信息世界之中：大多數人用我的名字來認識我，我是毛壽龍，有身份證，有工作證，各種各樣的學位證書，工作證，護照，有許多專著和論文表明我是研究公共政策與政府治道問題的，是一個學者；我周圍的絕大多數人我都是不認識的，我不認識他們的臉、聲音和身形，更不了解他們的各種各樣的證件，而我所認識的人，我卻很少見到他們，經常通過電話、電子郵件，才能知道他們還存在。我通過大量的書籍，通過網絡，通過調查，可以了解整個世界發生了什么事情，盡管我沒有親眼看到，親耳聽到。屬于自己的天地，往往用鎖和防盜門、電子密碼以及相關的法律才得以存在。這就是信息時代的我，也是信息時代的我以及每一個人所生活于其中的世界。

在這個世界里，信息問題開始成為人們的熱門話題，人們也逐漸習慣于從信息的角度，來看待周圍的世界。隨著信息技術的高速發展，信息傳播速度越來越快。因特網成為信息問題的最為熱門的話題。1999年是中國政府上網年，有關電子政府的話題成為媒體操作的對象。但是，信息是什么呢？它是不是就是計算機化或者電子化呢？信息與政府公共政策的關系如何？

無疑，信息在公共政策中的地位是毋庸質疑的，但是信息決不是信息高速公路，或者計算機。信息的含義要廣泛得多，它的問題也決不僅僅在電子化方面。電子化使得傳統社會以更快的速度走向信息社會，但它本身只是信息社會的一個技術基礎。本文將拋開目前流行的熱門話題，重新審視信息的基本含義、信息的特征及其與公共政策分析與實踐之間的關系、投資于信息的原則、政策實踐信息的特征、政策過程中的信息不對稱以及信息不對稱與政策博弈格局等問題。

一、信息、知識與公共政策

信息，就是音信，消息，從客觀方面來說，它是客觀的狀況；但是從人的角度來說，它是我們有關某種客觀狀況的認識，這種認識一旦為人所擁有，就成為人所擁有的知識。因為這一緣故，人們實際上把信息、知識是一回事，或者認為知識既包括有關人們較為高級的認識，即技術的知識，以及有關屬性的知識，即通常所說的信息問題。1998/1999年世界銀行世界發展報告《知識與發展》就是這樣界定知識的。當然，要非常準確地界定知識與信息，并區別這兩者，也是可能的，比如我們可以把信息當作一種客觀的東西，它只是反映客觀存在的狀況。而把知識當作是人們所掌握的信息，是人們對客觀世界的系統的認識。但在現有的政策討論中，一般都把這兩者當作一回事，因為即使是信息，實際上也是已經經過人處理過的、已為人所認識的信息，也就是知識。在此，我們也將按照國際慣例，把信息和知識當作一回事。當然，在進一步分析時，也可以把不同的知識進行分類。

政府的政策，往往是為公共利益服務的，其目標是解決公共問題，因此又叫做“公共政策”。根據公共政策學的一般界定，它是指“政府直接采取的行動或在某種程度上涉及到國家合法權力的行動”。比如，政府在經濟方面直接采取的行動就是經濟政策，政府在人口控制方面采取的行動就是人口政策。在經濟方面，美國學者把它分為分配政策、再分配政策、調控政策和基礎性的政策。在公共管理方面，政府也可以采取各方面的政策，如高科技政策、環境保護政策、國土資源開發政策、醫療衛生政策、警察服務政策等。公共政策的質量對于一個國家公共利益的實現，具有極大的影響。高質量的公共政策，可以減少人與人之間的沖突，促使人們積極行動，并且積極合作；它可以很好地實現有限資源的適當配置，實現配置效率，從而實現社會福利的最大化。

那么，如何提高公共政策的質量呢？這有各種各樣的途徑。如完善公共政策設計、制定、執行、評估和反饋等過程的制度安排，完善公共政策的責任機制等，都是非常重要的。下文討論的側重點在于探討從政策的角度來探討信息的若干特征，具有這些特征的信息與政策之間的關系，認為信息對于公共政策是非常重要的，它是有用的、稀缺的資源，公共政策的設計、制定、執行、評估和反饋，需要探討不同階段的信息的特征，其稀缺程度，以及開發成本的高低，尤其是要重視信息不對稱條件下的信息資源開發和利用的問題。

二、信息的三大特征

讓我們來探討信息的若干特征。信息的第一個特征是，它是大量存在的。實際上，世界本身就是由信息組成的，只有通過某種信息，世界萬物才能表明自己的存在。不用說有關大自然的信息，即使是有關某個人、某個問題的信息，也都是大量存在的。比如有關毛壽龍的信息，如果系統地收集起來，其信息量可能組建一個圖書館。政府所處理的公共事務以及解決公共問題的公共政策也是一樣的，它也是由大量的信息組成的，并且哪怕是一個局部的問題、一個最簡單的公共行動，其所涉及到的信息都是大量的。

信息的第二個特征是有用的，是人類生活所必需的，也是公共政策所必需的。人的生活在任何時候都離不開信息，個人決策、集體決策和政府公共決策，都離不開信息。就個人來說，如果沒有有關結婚對象的信息，作出的有關結婚的決策就太盲目了；如果不知道食品是否有毒，就作出食用的決策，結果就很可能喪命。就某個集體來說，如果沒有信息，要采取集體行動實際上是不可能的。就政府來說，如果沒有相關的信息，或者信息不足，其危害就更大。對外可能導致戰爭，對內可能導致經濟的崩潰。個人決策、集體決策和政府公共決策，與信息是息息相關的。比如，如果沒有有關國土資源的數量調查，在耕地不足的情況下，還采取鼓勵濫用耕地的政策，其結果肯定是壞的。在戰爭中，公共決策更需要信息。從信息角度來看，所有的戰爭不僅僅是物質力量的戰爭，而且還是信息之間的戰爭，現代化的信息戰更是現代戰爭的關鍵。

信息的第三個特征是有用的信息往往是有成本的。不可否認，大量的信息是免費的，如陽光照亮了世界，我們輕易地看見了這個世界，從而了解了這個世界，這一過程我們并沒有付費。但是，許多免費的信息是沒有用的，對于我們所需要的信息來說，免費的信息是重要的，但往往是不夠的，而采集、開發進一步的信息是需要成本，要使之變成我們的認識，不是免費的。比如，在晚上，我們要照樣看得見這個世界，就需要照明的能源。即使有人免費送我一本書，我要了解其中所包含的信息，也需要進一步投入必要的時間，并且投入的時間越多，從書中了解到的信息也就越多。我們要了解世界大事，就需要派大量的記者去采訪、收集，即使有了現成的報紙，我們也需要花費大量的時間去閱讀。

這三個特征表明，信息是非常有用的，雖然是大量存在的，并且許多信息是免費的，但有用信息的開發和使用，是需要代價的。因此，信息與所有有用的、需要通過努力和付出代價才能獲得的資源一樣，是稀缺的，是一種有價值的資源。作為有種資源，它值得我們進一步努力，去開發信息，緩解稀缺性；把在給定資源條件下，合理地配置信息資源，用足既有的信息資源存量。這對于政府決策的意義就在于，要改善政府決策的質量，就需要投資于信息，用足信息。

三、投資于信息的原則

但是，投資于信息，并不一定要進行盲目的投資，并非要讓所有的信息都變成我們的認識，或者說成為我們的知識。在此，我們需要進一步遵循如下兩項原則：

首先是需要原則。也就是說，信息是大量的，但是人們根據生活的需要，只收集其中的部分信息，作為我們的認識。要認識某個人，不必要掌握有關某個人所有方面的信息，否則反而難以認識某個人，根據需要的原則，只要模模糊糊的認識就可以了。比如，要簡單地認識毛壽龍，一般只要知道名字，然后了解大體的情況，如臉龐的樣子、體形等，就可以了。但如果要復雜地認識毛壽龍，可能需要了解進一步的信息，比如要請毛壽龍當司機，就要了解能否開車，如果直接了解困難，就需要通過表明毛壽龍是合格司機的證件，如駕駛證以及領取的年限。如果要讓毛壽龍執掌大權，則需要更進一步的全面考核。但是，即使全面考核，也并非要全面了解有關毛壽龍的所有信息，我們真正需要的也只是有關毛壽龍的所有信息的一點點信息而已。有關政府決策的信息也是一樣的。比如，我們要確定房改政策，就需要研究實物分房政策存在的問題，貨幣分房政策的優勢，并在實踐過程中，了解由實物分房政策改為貨幣分房政策過程中所存在的問題，在此基礎上進一步出臺相應的對策。需要原則告訴我們，投資于信息，需要投資于有用的信息。

其次是經濟原則。根據需要采集信息，根據需要利用信息，這是有關認識信息的需求方面的約束。但是，投資于信息是需要成本的，這就需要我們遵循經濟的原則。經濟原則意味著如下幾個方面：

一是要充分利用現有的信息。現有的信息存量是非常重要的財富，即使花錢買，也要比實際調查要便宜。我們許多改革政策，都需要從國外吸取經驗教訓，各個部門經常派人出國考查，這時如果能夠充分利用國內已有的信息，其他部門考查后所寫作的考查報告，就可以節約大量的出國考查費用，至少是減少重復考查，了解更多的新的信息。

二是根據節約原則來選擇不同的收集信息的方法。收集信息的方法是各種各樣的，如訪談調查、實地考查、問卷調查、表格調查、抽樣調查、普查。不同的收集方法，需要不同的成本，這時就需要在總體成本約束條件下，進行選擇。比如，我們要制定人口政策，就需要了解人口的總量、人口的年齡結構等信息，一個方法是普查的方法，這是最昂貴的，同時也是費時的，一旦普查結果出來后，所收集的信息也有點過時了。這時，比較經濟的方法是進行抽樣調查。統計調查研究告訴我們，抽樣調查不僅省時、省錢，而且往往比普查更為準確。這時，我們完全有理由用抽樣調查方法來替代普查的方法。在政策評估方面也是一樣的，某個政策效果是好還是壞，公民評價是非常重要的。有些地方采用普查的方法，費時費力，其結果還可能由于錯誤的累積而不能準確反映實際情況，這時嚴格按照抽樣方法，就可以達到省時省力省錢的效果。

三是要在總體成本約束條件下，把資源合理分配，否則掌握了大量的信息，但缺少一個方面的信息，決策的質量也難以提高。俗話說，巧婦難為無米之炊，沒有米，即使有很高的烹調技術，也無能為力。這就需要我們不僅要投資于信息，而且還要合理地安排投資，投資于最稀缺的信息，在各個方面緩解稀缺。

四是開發信息是需要資源的，而資源是稀缺的，這時為了利用有限的資源來開發更多的信息，就需要盡可能避免去開發高成本或者根本難以判斷真偽的信息，而要盡可能開發易于開發的并且易于判斷真偽的信息。并使公共政策基于準確的、易于辨別真偽的信息，而不能使公共政策置于可能不準確的信息基礎之上。

四、政策實踐信息的特征

投資于信息，可以使我們比較充分地了解現實世界，了解公共政策所需要解決的問題。一旦信息為我們所擁有，它就成為我們的知識。如我們記住了歷史上發生的許多事實，我們就擁有很多歷史知識；了解世界各國的地理情況，就擁有了很多地理知識；閱讀過很多文學作品，就擁有了很多文學知識。現在的問題是，我們能否擁有完美的知識呢？我們每一個人能夠擁有一樣的知識嗎？答案是否定的，我們不可能擁有完美的知識，每一個人所擁有的知識也不可能完全是一樣的，也就是說知識在人與人之間的配置是不對稱的。

因此，在投資于信息的同時，必須注意，我們投資于信息而得到的知識，具有兩大特征：一是如何我們怎么努力，我們的知識都是不完善的，即使假設在遙遠的將來，人類將進入一個自由世界，走出必然世界，但在進入這一刻之前，人類所擁有的知識都是不完美的，而為個人所掌握的知識更不可能是完美的。二是我們每一個人的努力不同，每一個人的需要不同，投資力度不同，理解能力不同，因此我們每一個人所擁有的知識都是不一樣的，或者說知識在每一個人身上的配置是不對稱的。

政策實踐過程中知識或者信息的這兩大特征，對于政府決策有多方面的深遠影響。公共政策實踐應該充分重視政策實踐信息的兩大特征：

第一，不完善性。信息的不完善性問題，在公共政策的設計、制定、執行、評估和反饋各個階段都是存在的。實際上，政策研究與政策實踐的差別，就在于政策研究沒有達到完善的境界，可以繼續研究，頂多出一個階段性的研究成果，或者推遲出版研究成果。但是，政策實踐卻不是這樣，許多情況下，我們政策設計還不完善的時候，許多信息還沒有收集和得以確認的時候，就需要我們立即制定政策，并付諸執行。比如垃圾處理的技術目前還不完善，但是城里成千上萬噸的垃圾急需我們處理，總不能等著有了完善的垃圾處理技術之后，才處理垃圾，那時恐怕我們已經為大量的垃圾所包圍了。

在此，我們需要明白，任何公共政策的設計、制定、執行、評估，都可能是不完善的。這首先需要我們在公共政策的設計、制定、執行、評估等整個過程中，都認真對待，進行充分的調查研究、專家論證，并經過試點，或者吸取既有的實踐的經驗，盡可能減少其不完善性。其次，即使經過充分的調查研究、專家論證，并且經過一段時間的試驗，吸取了成功的經驗，我們也需要認識到，政策還可能存在著不完善性。即使為了強化政策的執行力度，在宣傳上需要說明，我們的政策是非常正確的，已經經過了各方面的努力，但在實踐上依然需要注意，信息不可能是完善的，因此公共政策也永遠是不可能完善的。在政策的初期階段，我們需要摸著石頭過河，在后期階段，即使摸到了石頭，我想也需要保持警惕，這些石頭是否真的可靠，或者是否有可能已經發生了變化。第三，說信息不完善時也必須采取公共行動來解決問題，這并不是說，我們要盲目地大膽，在實踐上，即使在這時，公共政策也不能盲目制定，也需要基于現有的信息局限性，來盡可能避免因信息不完善而可能導致的損害。在信息不完善的情況下，有時候不得不進行賭博，這時賭注很小，也就罷了，但是如果賭注是整個國家的禍福，而不賭，其損失則未必很大，從公共利益角度考慮，還不如不賭。在公共利益上，無害原則優先于有利原則。公共政策應該首先考慮無害，或者少害，而不是尋求有利，或者更大的但有風險的利益。

第二，不均衡性。信息對于不同的政策來說，對于某一個政策的每個階段來說，其完善程度是不一樣的，其所需要的完善程度也是不一樣的。比如，就三峽工程這一決策來說，由于它所涉及到的投資非常巨大，其影響也非常深遠，而一旦決策得以制定，并得以實施，再要回頭，其代價非常高昂。這時，就需要盡可能增強政策設計界定的完善性，盡可能減少失誤，讓專家參與決策，讓有關利益相關者參與討論，最后決策最好通過政治程序來決策，以提高政策的支持率。而對于國土資源保護政策來說，中國地大物博，但人口眾多，人均資源非常有限，這就需要采取保護措施。這一政策設計相對比較容易，所需要的信息相對較少，但是在政策的執行和評估階段，其信息就相對缺乏，即使能夠得到信息，這些信息的可信度也是比較差的。在耕地保護政策的實施方面，許多案例已經說明，“上有政策、下有對策”的問題是非常大量存在的。這就需要我們更多地投資于政策執行的監督和執行效果的評估方面的信息，在這些方面多作努力。

五、時空信息與科學信息的不對稱

在政府決策過程中，信息是非常重要的。但是，不同的信息其作用是不一樣的。不同的信息，需要合理搭配，才能解決不同信息的不對稱問題。在政策分析中，最重要的信息不對稱，在于時空信息與科學信息的不對稱問題上。一般來說，政府官員都比較重視科技信息對公共政策的作用，但是往往不太注意缺乏時空信息或信息不足會在公共政策決策中產生問題。本文認為，公共政策的質量需要科學信息，而且還需要與時空信息相結合，也就是說需要“因地制宜”，或者說充分利用地方知識。

最早探討時空信息重要性的是諾貝爾經濟學獎獲得者哈耶克。早在1945年，他就寫道：

“今天，說科學知識并不是所有知識的總和，這幾乎就是異端邪說。但是，稍稍反思一下就可以知道，確鑿無疑地存在著非常重要但沒有得以組織化、在一般規則的知識意義上也不可能被稱為科學的知識：有關特定時間和特定空間狀況的知識。但正是在這方面，每個人實際上都對所有其他人來說具有某種優勢，因為每個人都掌握可以利用的獨一無二的信息，而基于這種信息的決策只有由每個個人作出，或由他積極參與作出，這種信息才能被利用。我們只要想一下，我們無論從事任何職業，在完成了理論上的培訓后還必須學那么多的東西，學習特定工作占了我們工作生涯的多么大的一部分，在各行各業中，對人們的了解，對當地環境的了解、對特殊情況的了解是多么寶貴的財富。知道并使用未充分利用的機器或懂得能被更好地利用的某人的技能，或了解供應中斷能提取的儲備，對社會來說與了解更好的可選擇的技術同樣有用。……

或許我還應該簡單地提及，上述那種知識，由于其性質是無法進入統計數字的，因此也就無法以統計數字的形式傳遞給任何中央權威機構。這種中央權威機構所必須利用的統計數字，應該是嚴格地通過分析事物的細小差別，通過將不同地點、品質和其他特點等項目作為同一類資源綜合，以可能對具體決策產生重大影響的方法得出。因此，我們可以知道，根據統計資料制訂的中央計劃，由其本質決定，是無法直接考慮這些具體時間和地點的情況的，因而中央計劃者必須找出一種方法，讓‘在現場者’來作這種基于具體情況的決策。”

哈耶克有關時間與地點的探討，已經成為信息與發展討論的經典。根據這一討論，我們可以把人類的知識分為兩類，一種是科學的知識，另一種是與特定時間和地點有關的知識。后者人們往往稱之為地方知識、具體知識、特定知識等。人們常說的的因地制宜，也就是要充分利用“地方”知識。

科學知識是稀缺的，非常寶貴，因為代價很高，并且潛在的收益也非常大。這種知識，往往可以寫在書本上，變成各種各樣的定理、命題、理論，這種知識不怎么因時間和地點的變化而發生劇烈的變化。并且擁有這種知識的人，往往具有較高的地位，擁有較高的收入。這種知識，只能由特定的人，即知識分子來進行生產。但是，時空知識也是稀缺的，開發它需要一定的成本，而且需要不斷地開發、學習。這種知識非常零散，并且易于隨時空的變化而劇烈變化，因此每個人所掌握的知識都非常具有特定性，因而難以溝通、交流，也難以普遍化。每個人都對其他人具有比較優勢。即使農民伯伯，也是如此。因此，說，我們要向農民伯伯學習，接受貧下中農再教育。用哈耶克的話來說，我們通過努力擁有了學位后，還需要花很多時間來學習與時間空間有關的知識，其所花費的時間遠遠超過拿博士學位的時間。這兩種知識都是重要的，輕視具體知識是不對的；而否定科學知識，也會出大問題：如時取消大學，知識分子全面下鄉。地方知識沒有學到多少，但是科學知識的開發和傳播卻中斷了整整幾代人。

一般來說，學者所擁有的知識絕大多數知識專業知識，這種知識必須與特定的時間和地點的知識相結合，才能真正有用。人們所常說的，研究股票、分析股票的專家，給人咨詢可以，但是自己去炒股，卻賠得一塌糊涂，連本都撈不回來。用哈耶克的理論來分析，這是正常的，因為專業知識必須與具體的時間和地點的知識相結合，專家只有科學知識，在具體的時間和地點的知識方面缺乏優勢，所以賠得一塌糊涂。在這種情況下，如果運用強權把專家的知識強行推廣，我估計大家都得賠得一塌糊涂。顯然，用權力推廣科學知識，難以充分利用具體的知識，使科學知識與具體的空間與時間的知識適當結合。

在政策實踐中，科學知識與具體知識的不對稱，主要表現在上級政府與下級政府之間的知識的不對稱上。一般來說，上級政府，尤其是中央政府的官員，級別較高，能夠吸引受過高等教育的人才，并且往往擁有很多一流的專家進行政策咨詢，而地方政府，其級別往往較低，不太能夠吸引受過高等教育的人才，所擁有的專家的層次也會比較低，或者幾乎找不到專家進行政策咨詢。因此，除了極個別的例外，上級政府在科學知識方面具有較大的優勢；但是，由于地方政府是本地的政府，與本地人民在地理上比較接近，政府官員與當地人民生活在一起，在很多方面與當地人民的生活息息相關，而上級政府，往往是中央政府，則由于地理上距離比較遠，中央政府官員往往一般只與首都的人民生活在一起，而首都人民的生活往往與全國各地的人民的生活有巨大的差異，因此地方政府往往在具體的時間和地點的知識上具有相對的優勢，而中央政府則不具有地方知識方面的優勢。

科學知識與地方知識在中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間配置的不對稱問題是普遍存在的，對此，通過努力是可以在一定程度上得以緩解的。但是要緩解這一不對稱，首先是上級政府要在觀念上不僅重視科學知識，而且還需要重視地方知識，不僅提高公共政策的科學知識的含量，而且還需要提高地方知識的含量，使得具有大范圍影響的政策既能夠包含科學知識，也能夠包含地方知識，適應各個地區的需要。由于上級政府官員一般都受過高等教育，了解科學知識的重要性，但這樣的官員往往傾向于忽視地方知識，并且認為自己了解全國許多地方的信息，比地方官員更加了解全局，殊不知，中央政府官員對地方的了解應該說是有限的，與地方官員相比，其了解程度總是不夠的，因此在觀念上使中央政府或者上級政府的官員重視地方知識，更多地了解地方的特殊需要，對于提高公共政策的質量是非常關鍵的。

其次，要解決中央與地方、上級與下級政府之間科學知識與地方知識的不對稱問題，僅僅強調中央或者上級政府官員努力了解地方知識，也是不夠的。因為這一知識不對稱，是客觀狀況造成的，中央或者上級官員主觀努力增加地方知識，其代價非常大，是難以持續的。因此，在政策制定和執行的權限分配上，盡可能把地方性的決策權力下放給地方，給地方以較大的決策空間；盡可能給地方以較多的執行的靈活性，給地方以利用地方知識的余地，無疑是最為關鍵的解決辦法。當然，政府決策和政策執行權力的下放，往往導致責任機制的失靈，產生失控的不良后果，這需要進一步探討分權的適當制度基礎，但分權可能失控，“一放就亂”，并不意味著分權是不對的，而只是意味著我們不僅要放權，而且還要會放權。

第三，需要正確對待“上有政策，下有對策”。如果上級政策是正確的，反映了全局利益，那么下級政府采取對策，搞地方保護主義，分割市場，這樣的對策是不對的。但是，如果上級的政策沒有反映地方的具體情況，而下級政府在地方知識方面具有其優勢，這時“上有政策，下有對策”就未必一定是壞東西，因為在信息不對稱的條件下，上級政策沒有很好地反映地方知識，下級的對策反而彌補了上級政策的不足。“上有政策，下有對策”是高度集權條件下的產物，它在一定程度上是合理的，因為下有對策能夠彌補上級政策的不足，這即使在地方高度服從中央的制度安排中也是為各級政府認為是合理的，“因地制宜”，各項政策所留出的地方創新空間，實際上也反映了這一點。但是，在缺乏上下級政府適當分權的條件下，所有政策的制定權都高度集中在上級政府，上級政府制定的政策，往往分為兩類，一是反映全局利益的政策，二是反映局部利益的政策，“因地制宜”的合理性，往往給地方政府有充分的理由以對策方式對付上級反映局部利益政策的政策，但是區別這兩類政策的主動權掌握在地方政府手中，它既然可以通過對策來對付反映局部利益的政策，自然也可以以對策來對付反映全局利益的政策，從中謀取地方利益。在信息不對稱的條件下，地方政府報喜不報憂，可以通過其他方式討好上級，但在實踐上卻未必真接受中央的“統治”。適當的分權，反映較大范圍公共利益的政策由上級負責制定并監督執行，強化執行監督力度，但為了減少執行監督的成本，需要充分吸收地方政府參與；反映較小范圍公共利益的政策，則由適當的下級政府制定，并監督執行。我們現有的體制，正在通過逐漸放權而非集權化，但有些分權過分，有些則集權過分，并且也沒有在制度上明確分權的基本原則。這些都是需要進一步改革的。

六、信息不對稱與公共政策的制度基礎

中央與地方政府、上下級政府之間科學知識與地方知識的不對稱，知識信息不對稱的一種。還有其他各種各樣的信息不對稱，也影響公共政策的整個過程的質量。如政府與公民之間的信息不對稱，就影響政府住房政策實施的質量。在實物分房政策條件下，許多有權有勢的人，尤其是直接掌握分房權力的人，往往能夠分到較多的房子，有的甚至有好多套。其結果是大量的人分不到房子，但是許多房子卻沒有人住，隱性地閑置著。其之所以如此，關鍵在于信息不對稱。有人提出，花幾個億，對北京市住房情況進行普查，這一普查，肯定能夠發現一些，并清退一些多占的閑置住房，但其所花費的代價所能夠蓋的房子都可能比發現的閑置住房要多。因為這些人既然有辦法多分房子，自然也有辦法隱瞞多分的房子，對此在信息不對稱的條件下，是無能為力的。這時，就需要通過其他辦法，如把房租提高到正確的市場價格水平上，或者以貨幣分房取代實物分房，鏟除多分公房的激勵機制，這樣就沒有必要再去費盡地挖掘多占住房的信息了。再比如，某個人是否有才能，這一信息是非常重要的，但不花費很大的成本是難以確認的。這時，學位證書就可能是一個非常重要的替代衡量尺度。但是，如果學位證書也是假的呢？這無疑會干擾人事政策的實施。這時，強化假學位證書的打擊力度，提高學位證書的防偽機制，是別無選擇的配套政策。因為沒有學位制度，信息不對稱會更加嚴重，人事政策更加難以實施。

對于這些信息不對稱，許多學者進行過研究，并且有些學者因此而獲得了諾貝爾經濟學獎。在這些學者眼里，信息不對稱是一個事實，它表明某些人擁有一些信息，而另外一些人不擁有信息；在這種情況下，擁有信息的人就可以利用自己所擁有的信息牟取私利，損害公共利益，或者不擁有信息的人的利益。這時，信息研究的任務，就在于如何設法減少信息不對稱，或者在信息不對稱的情況下縮小擁有信息優勢的人的機會主義空間，從而制止其非正當牟利，并改善公共利益。這一門學科已經發展成為一門非常成熟的學科，即信息經濟學。國內已經有比較系統的介紹。

信息不對稱理論對于公共政策實踐的啟發是多方面的。上文所探討的，應該說都是信息不對稱理論的實際運用。它在公共政策分析實踐方面有很大的優勢，因為公共政策的設計、制定、執行、評估和反饋，實際上都涉及到人與人之間的關系，這些不同類型的人與人之間的關系，或多或少都涉及到信息不對稱問題，由于公共政策往往涉及到許多人的利益，并且這些人一般來說是別無選擇的，其退出的成本比較大，這時信息不對稱問題對公共政策的影響就會更加嚴重。在這種情況下，如果在制度上進行適當的設計，減少擁有信息優勢的人，利用信息優勢，損害公共利益，就是非常必要了。政策探討、設計階段的充分的民主化，尤其是讓利害相關人員充分地參與政策設計的討論，并充分咨詢專家意見，有助于減少信息不對稱程度；政策制定階段，建立政策制定者的責任機制，決策者承擔責任，使決策者的個人利益與公共政策制定的利益盡可能掛鉤，使其傾向于小心謹慎，而不是輕易地出臺其結果難以確定的公共政策；在政策執行階段，建立政策執行責任機制，一旦有政策，就需要立即得到有利的執行，如果政策有問題，則通過適當的制度途徑，鼓勵反饋政策實踐過程中所存在的問題，而不是遏制反饋問題，但允許遲遲不執行政策；在政策評估階段，盡可能減少無效評估，對難以后期評估的，先期評估，要由獨立的機構沒有利害關系的人參與評估，不僅要總結成果，還需要總結問題。

在高度集權的條件下，信息不對稱問題不僅不會因為高度集權而減少，反而會因為高度集權而嚴重化。在高度集權的制度中，由于信息不對稱非常嚴重，正規的信息渠道往往為了迎合上級的意圖而傳遞符合上級意向但不符合實際情況的信息。這時，上層人員往往耳目失聰。為了解決這一問題，有兩個制度機制可以選擇，一是特務的辦法；二是鼓勵告密的辦法。應該說，它可以補充正規信息的不足，但是特務也有其特殊的利益，而特務采集信息的手段、途徑、方式更加保密，特務的工作量比較少，其所收集的信息也難以反映實際情況。鼓勵舉報，也可以減少信息不對稱，許多腐敗問題，都是通過舉報才得以曝光的，這說明告密是有效的減少信息不對稱的手段，但告密者也有其特殊利益，很可能歪曲信息，更何況告密者的信息往往取決于告密者所處的地位，其所提供的信息應該也是不夠的，何況告密實際上是違背一般正義的規則的，對于公共道德形成是不利的。由于其制度內在的缺陷，這兩種制度的總體成本往往超過其總體收益，因而很難說是值當的，實際上也很難真正解決信息不對稱的問題。這完全有理由使我們設計更多的制度安排，來解決信息不對稱的問題。

分析人的特性，分析有關公共問題的屬性，分析不同問題背景下人與人之間的信息不對稱的特性以及可能出現的問題，然后用逆推的方式，來設計制度安排，給人提供良好的激勵，減少消極的激勵，是公共政策制度分析的使命。在這些方面，我們還有許多工作要做，下面我們舉一個例子，來說明通過特定的制度安排，利用最先進的信息技術和最原始的信息技術，可以減少信息不對稱問題，從而為適當的公共政策提供良好的信息基礎。

這一例子的問題是通過官僚制機構層層收集信息，往往導致信息逐漸失真。比如，通過官僚制機構搜集的有關森林退化的信息往往是不真實的，以此為基礎制定的森林政策顯然也會是不適當的。那么，如何繞過官僚機構，使信息不失真呢？1998/1999世界銀行發展報告介紹了一個成功的經驗，這就是依靠當地的知識來監督和了解森林消失。該報告在一個專欄中說：

森林消失是一種普遍的現象，但對它的了解是不完全的。新的方法依靠當地的來源，提供規模小、在當地得到證實的有關將森林改作其他用途及其原因的信息。始于1992年的美國印第安納大學國際森林資源與制度(ifri)研究項目表明，這樣的信息能通過全世界研究中心的合作網絡來收集。這些中心同意采用一種共同的研究方法，支持有關森林狀況、管理和使用森林的第一手信息的收集工作。然后它們對這些在實地收集的信息加以闡述和分析，以便用于政策制訂。同時它們推動了當地評估能力的形成和強化。

在理解森林消失時，這一方法不同于全球性監督那樣的傳統方法。全球性監督方法主要以各國的森林資源總量和衛星圖像為基礎，利用研究站來提供有關人類活動對森林生態體系的影響的信息。新的研究計劃縮小了有關森林消失在物質方面、生態方面、社會經濟方面的和制度方面的特點的知識差距，也縮小了有關導致森林消失的人口壓力、政治力量、政策和社會經濟力量之間的相互關系的知識差距，從而彌補了傳統方法的不足。

新方法提出的一個重要政策信號是：不同形式的合作行動必須結合在一起。森林消失的決定因素在當地，但其影響卻是全國性的和全球性的；因此，在對付有關森林消失的信息挑戰時，必須動員許多參與者，其中包括能夠收集和闡述實地數據的當地社區和全國的研究人員、能夠確定共同研究方法的國際學術團體以及能夠提供資金的捐助團體。

綜上所述，我們可以得出結論說，信息對于高質量的公共政策是必要的。高質量的公共政策，需要高質量的信息，但是高質量的信息并不是免費的，它是需要我們通過艱苦的努力才能夠獲得的。由于信息是需要付費的，需要付出昂貴的成本，它是一種稀缺的資源，這就需要我們節約使用。信息是不完善的，而且是不對稱的，即在不同的人身上的配置是不同的，這兩個屬性對于公共政策的整個過程都一深遠的影響。要解決信息不完善問題，要解決信息不對稱的問題，需要采取直接的行動，但更重要的是需要我們進行適當的制度設計。當然，沒有一種單獨的制度安排，無論它多么簡單或多么復雜，若非付出顯著成本而能解決信息不對稱問題的。這就是說，即使有了適當的制度安排，它也是需要我們進行持續的努力的。在此，學者、政府官員、甚至每一個公民，都可以為此作出自己的貢獻。努力總是值得的。(注釋略)