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場討論進行得如何,往往要看其參加者決定不說什么。為了避免破壞性的沖突,我們就不談論那些有爭議的話題。在馬薩諸塞州的劍橋,老朋友們對有關以色列的問題總是避而不談,免得傷了和氣。當然,掩蓋有分歧的問題,可以視為一種預先審查,是逃避而不是交流。然而,羞于交鋒不能簡單地被視為懦弱,因為它能夠促成積極目標的實現。對敏感的問題保持緘默,我們就能夠維持某些形式的良好合作和伙伴關系;反之,則不能。

人在各種場合,從國際高峰會議到夜半幽會——或許也包括少有的健忘病患者,都會出現策略性自查。在集體生活中,有許多事情不能提及。犯忌諱,在任何群體中都會引起普遍的震驚和難堪。畢竟不應有人當眾洗涮骯臟的內衣。在全體教職員會議上,即使愛饒舌的教授也不會沒完沒了地嘮叨他們的酗酒或婚姻關系。這種免談之受到如此廣泛的贊賞是容易解釋的。原因之一是,沒有哪一個群體處理信息的能力是無限的。人們不能同時談論每一件事情;生命是短暫的;為了減輕認知的負擔,不同的群體在不同的時間集中討論不同的問題。

自緘其口的其他原因則不太普遍,但與民主理論的聯系比較密切。有時,某個問題“說不得”,是因為泄漏出來會冒犯重要人物或小集團,并且會極大地損害團體組織的合作精神。相反,如果一個群體避開了某一令人厭煩的問題,它就可以更加有效地利用其稀缺的資源。只要蓋緊閑談的話匣子,討論會的主持人就能夠防止其生動的內容吸引每一個人的全部注意力——至少在當時。換言之,盡管大眾心理學提出了一些警告,但克制可能是極有益于健康的。

若干初步的例證

在法律上,時效制度使歷時已久的犯罪免受追訴。與此相似,不受法院裁判原則(nonjusticiabilitydoctrine)使最高法院對疑難的法律問題保持沉默。所謂“政治問題”原則,以及,“案件與爭議”、“成熟性”和“訴訟資格”都是“為決定不作出判決而設計的方案”,(1)這是一種策略,借此,最高法院的法官們限定了他們必須表態的問題的范圍。每一個機構在解決某些難題方面都有優于其他機構的條件。通過縮小自己的管轄范圍,最高法院可以改善其整體功能。通過拒絕對某一政府行為作出支持或推翻的決定,最高法院可以避免作出可能損害其信譽且使其有限的解決問題的能力負擔過重的判決。

學術團體同樣要對可討論而又相關的言論的范圍進行調整。例如,大學通常被認為是職能有限的機構。大學究竟應不應當發表政見,爭議很大。保守派人士宣稱,讓不讓公司在南非做生意這個問題不適合大學職員討論。自由派人士雖然對他們認為逃避道德責任的作法應加以斥責,但也同意,教職員會議的議程應當以某種方式加以限制,例如不得把時間花在對員工的配偶進行評頭品足上。

最后,讓我們看一個很特殊的例子,約翰·羅爾斯曾為其所謂的“回避術”(2)的政治功能作過辯護。在任何群體中,一項明智的言論限制規則(gagrule)可能很有利于將人們的注意力從意見不一致的領域轉移到意見一致的領域。關于人的形而上學的假定,現在是,將來仍然可能是有爭議的。為了確立一個能為多樣化社會的全體成員所接受的普遍的正義概念,我們必須從那些會導致嚴重分歧的問題中抽身出來。在一個自由的社會秩序中,基本的規范結構必須能夠調動具有不同的自我理解和個人實現觀念的個人和群體的忠誠。因此,正義論者只有避開不可解決的形而上學的爭論,才可以實現他們的主要目標。

在政治生活中,類似的規避技巧也司空見慣。與一般的“自我約束”一樣,鉗制言論可能是憲政帶給民主的主要禮物之一。至少某些憲法上的約束可以有效地被重新描述為表達了一個社會共同體在特定問題上限制自己的言論或其代表的言論的決定。議員們被禁止公開地討論這樣一些問題,如果將這些問題置于選舉中的多數派控制之下,將會導致政府癱瘓,浪費大家的時間或加劇派系之間的仇恨。

自我克制的法令

研究陰謀問題的理論家教導我們,要把壓縮議程視為奸雄們借以對那些不幸的受害者們行使權力的一種技巧:“權力可能是而且經常是通過把決策的范圍限定在相對‘安全’的問題上來行使的”,或者,直截了當地說:“決定政治是什么的人統治著國家。”(3)事實上,掌權者在使人緘默或限制能夠自由討論的問題的范圍時,并不總是偷偷摸摸地干的。通過限制競選捐款或終止對窮人的法律援助,官員們實際上無需命令人們保持沉默就可以有效地壓制某些公民的言論。但是,至少從發明印刷術以后,直接的書報檢查制度作為政治控制的手段已不亞于剝奪資源這一措施了。例如,現在各州立法機關已不再禁止醫生傳播避孕知識了;不過,它們仍然會——隨便挑個例子——禁止煙草公司做香煙廣告。實質上說,言論自由不認為任何一種言論限制法為非法。法官將卷宗封存,叫律師不要告訴陪審團有關先前對被告同一犯罪的誤判的信息。比較少見的是,法官禁止律師在案件正在審理時與記者談論該案。有許多法律管制政府官員的泄密行為。司法部在例外情況下能夠事前限制報紙發表可能危害國家安全的文章。類似的且更加普遍的是,反誹謗法是一個關于人民不能說什么的規范體系。

總之,個人或團體能夠通過威脅或支付遮羞費來限制其他人或其他團體的言論。個人和團體也可以克制自己的言論。自我克制的法令是完全可能的。證人們由于害怕自己所說的話會使自己入罪,便求助于憲法第五條修正案而拒絕作證。同樣,被提名擔任聯邦法院法官的人為回避參議院的質詢,而聲稱自己從來也不能夠對案件預先進行裁決。審判員因利害關系而自行回避。當相互沖突的壓力不能達成妥協時,或者,當采取這樣或那樣的立場可能使自己喪失必要的選民支持時,議員們會棄權。

這類老一套的策略性自查的事例可能舉不勝舉。立法機構以某種更加制度化的方式禁止爭論敏感的問題。很早以前,美國參議院和眾議院就運用了一種國會技巧(當時稱之為“先決問題”),以便“避免不良的爭論或不良的決定”。(4)換言之,同個人一樣,組織和集體為自身利益著想也能夠把某些問題擱在一邊不加討論。為了組成一個統一陣線,政黨的成員可能避免把黨內的沖突公開。相反,為了吸引公眾的注意,對立黨派的成員可能會刻意渲染他們之間的分歧,而對他們共同的原則和目標避而不談。有時,只有采取避而不談的辦法,才可能實現某些重要目標?；橐隹赡芤驗轭A先以書面合同的形式詳述誰將做什么和什么時候做而失敗。積極補償行為也許是另一個例子:如果政府過分暢談其將要做的事(例如,為在少數民族中建立自尊而創造條件),可能會不必要地給自己的道路設置障礙。在這種情況下,官員們的明智之舉是自緘其口。最起碼要輕聲細語,因為這樣做不僅有助于防止不希望見到的沖突,而且可以防止不希望發生的羞辱?？偠灾?為了使其政策成功,團體也認為修練鉗口藝術是明智的。

消極自由的積極作用

沒有什么問題比宗教更經常地被列為“值得回避”的問題了?？梢岳斫?宗派主義——對共同體內的合作構成嚴重威脅——被認為是分裂性的。據說,宗教爭端不可能都能從政治上,或者說合理地加以解決。在這一前提下,許多社會都決定在公與私之間劃一條“界線”——把宗教信仰劃歸非政治的領域,不屬多數派或官員管轄的范圍。初看起來這有點自相矛盾,但這種分割被認為能夠加強社會的凝聚力。只要宗教上的分裂不轉化為政治宗派,其他的爭論將比較容易解決。

果真如此的話,這一主張就能使我們對政教分離原則產生更有趣的認識。從這一觀點來看,教會與國家之間的這堵“墻”不僅能使私人領域免于有害的侵擾,而且能使公共領域擺脫某些不可解決的問題。一般而言,研習“消極自由”(5)的學生們忽略了私人權利的解脫功能和議程清理功能。人們通常從被保護領域的脆弱性和內在價值方面論證對政府管轄范圍的限制的合理性。但是,何不反過來看看,如果把某些問題排除在公共議程之外,能給公共生活帶來何種利益呢?在遮掩某一領域的時候,私人權利可能同時會減輕另一個領域所承受的負荷。消極自由使某些問題“私人化”,把它們從有待政治解決的問題的名單中清除。這種推卸術能使所有尚存的爭議比較容易達成妥協。如果我們略微調換一下角度來看,以前被認為是保護性的方法現在看來變成了解脫策略。通過限制自己發表宗教方面的言論——回到前面的事例上來——官員們似乎能獲得與教派成員一樣多的自由。政治自治與宗教自治相得益彰按照艾賽亞·伯林的說法,“個人自由與民主統治之間沒有什么必然聯系?！痹谒磥?這種聯系“遠比許多倡導它們的人所說的要脆弱得多”。(6)如果我的意見還有些道理的話,伯林至少部分地是錯誤的:私人權利通過為公共論壇消除不可解決的論爭而對民主政治起著至關重要的作用。把政治議程縮小到那些可通過討論而解決的問題上,某些個人權利可以說也是有助于自治的。再說一遍,它們的功能不僅在于保護私人領域,而且在于減輕公共機構的負擔。

問題壓制術聽起來像是專制:限制言論就是堵塞言路。但是自我克制對于自我調控的政治實體來說可能是必要的。一方面,解決沖突常常以避免沖突為先決條件。按照許多民主理論家的觀點,只有從政治領域中清除一定的情緒性的團結和許諾,民主制度才會成為可能。通過把宗教問題排除在立法議程之外,正如我說的,政教分離原則可能有助于塑造一定類型的公眾——即易于接受民主解決沖突的方法的公眾。因而,自緘其口是一種自我控制,而不是自我窒息。再說一遍,通過將宗教問題私人化,充滿分歧的公民群體就使自己能夠合理地解決(借助公開的討論和妥協)他們之間的其他分歧。

人們習慣上將民主同公開性、言論自由同新聞檢查制度的廢除聯系在一起。因而,強調言論限制法對自治的作用,看起來是荒謬的,其實不然。民主政治的形態,無疑取決于能否策略性地從民主的議程中排除一定的事項。某些理論家甚至主張,問題壓制術是民主制度借以產生和保持穩定的必要條件。

譬如,按照約瑟夫·熊彼特的觀點,一個成功的民主制度的基本前提條件之一是,“政治決策的范圍不能過于寬泛。”(7)羅伯特·達爾認為,道德沖突不會顛覆民主制度:只要一個社會中保持團體的充分自治,也就是說,只要各團體可以通過各種途徑不受干擾地實現自己的目標的話,對目標的認識分歧與集體自治是可以和諧共存的。(8)因為塞繆爾·亨廷頓把宗教看作是不可能理智地解決的沖突的主要根源,所以他宣稱,宗教與政治、精神王國與世俗王國沒有截然分離的文化,不“適合民主制度”。(9)當終極目標的色彩浸透了所有的具體政治行動的時候,妥協或漸進的改革就變得幾乎不可能。按照這種觀點,如果在宗教與政治之間沒有某種社會公認的界線,民主化從一開始就注定要失敗。

言論限制法的類型

言論限制法可能是自治性的,也可能是他治性的。也就是說,既可能是自我施加的,也可能是由別人施加的。自我施加的言論限制法,又可分為由全體一致通過的和僅由多數通過的;它們還可能是正式的或非正式的。例如,立法機關的某些保持沉默的誓言,就被明確地規定于憲法框架之中;而另外一些則是基于政治精英之間達成的默契。這種自治性的與他治性的,全體一致通過的與多數人通過的,正式的與非正式的區分,對我們分析問題回避術將是大有用處的:在美國,這種壓制政治爭論的嘗試,第一次是關于奴隸制,第二次是關于宗教。言論限制法中的其他幾種變異也應在開始時說一下。

有一些言論限制法,僅僅是為了延緩討論或避免做出草率決定;另一些則就是要埋葬一個論題。(10)有些言論限制法是要禁止所有的人提出棘手的問題;另一些的目標則比較窄,僅僅不讓特定種類的人發言。例如,當一個技術性的問題發生時,門外漢常常遵從專家的意見。現代民主制度包括許多半自治性的機構——它們都有各自的議程。為此,我們還必須把對某一論題的普遍壓制與僅僅將該論題轉移到別的機構這兩種作法區別開來。在某一場合或對小孩不可談的、令人難堪的事情,在同一個場合的比較隱蔽的地方則可以毫不遮掩地詳細討論。對于爆炸性問題,高級官員可以推卸責任,把它交給與執政黨聯系不那么密切的、可以作為犧牲品的官員去辦,而不是自己去處理。某些論題被排除在聯邦立法機關的議程之外,只是為了將它們交給州立法機關或法院,這是比較光明正大的情形。反過來,法院通過撤出政治的荊棘叢,保持沉默,但同時又邀請行政機關和立法機關的官員發表意見。在這種情況下,言論限制法將勞動分工制度化,有助于分清所有各方的責任。更為激烈的情況是作出這樣一個決定,即把某一個問題從各級政府及政府各個部門的管轄范圍中清除掉。

最后,某些問題被排除在政治議程之外,并非因為有意識地作出的決定。議程不是無限的;如果認為所有的問題都自然而然地應列入議程,只是因為人們有意將其剔除才不能出現在議程中,那就迂腐得可笑了。狹隘的思維習慣、文化障礙、缺乏想象力都可能成為政治家不能抓住那些(在我們看來是)重要主題的原因。在美國,與在歐洲的那些有共產黨的國家不同,私有財產的合法性在正式立法機關的會議上決不會討論的。但這個問題從未受到有意的壓制,只是因為各種原因這個問題從未被提出過。

政治議程不停地膨脹又不停地壓縮。對于歷史研究和社會學研究來說,一個重要的課題就是一個問題何以能夠引起或逃避公眾的注意。要分析議程壓縮和議程增加的過程,必須仔細地觀察那些成功的或失敗的社會運動的條件。可以理解,我所關心的范圍是狹窄的。起碼有些本可以成為政治注意焦點的問題,被有意地排除在將要討論的問題的范圍之外。(11)為使“言論限制法”這一概念對比較分析有所裨益,我們必須把它界定為僅包括公開的、完全有目的的、從策略上說是正當的議程排除活動。

向民主制的過渡

幾個最近重新穩定下來的民主國家決定對那些在舊政權中掌權的軍事領導人免予追究刑事責任,讓我們對此作一考察。(12)雖然舊的統治者罪惡累累,但他們中的某些人還是愿意和平地把權力移交給文官政府。不過,他們這樣做,僅僅是為了讓立法機關和司法機關保證不追究其過去的劣行。事實上,大赦就是具有穩定民主制度作用的言論限制法的經典例證。這些例證具體地體現了尼采所說的“AktivevergeBlichkeit”(積極的遺忘),(13)只不過這是在國家的或至少是在政府的層面之上,過去的事情就讓它過去——不再對先前的犯罪追究責任,新的民主制度的組織者就能確保得到那些占據要津的精英們的合作,這種合作對于順利地從獨裁政府過渡到自治政府可能是必不可少的。不過,如果沒有一種實現全國大團結的強烈愿望,我們可以設想,敵對集團就不可能對那些他們有根本分歧的問題保持沉默。

自由有時被定義為愿望與能力的一致,假定政府會努力確保自己有足夠的能力和資源去解決他們面臨的問題和實現他們追求的目標。對于任何國家,尤其是建立伊始的國家,把不可回答的問題從政治議程中排除是很自然的策略。新政權根基尚淺,可能像馬基雅維里所觀察到的那樣被第一場風暴所摧毀。一個新生的政權如果硬要就歷史上的老大難問題作出有爭議的決定,那它更難以自保。

按照丹克沃特·拉斯托的觀點,一場激烈而不能肯定取勝的斗爭是向民主制度過渡的基本的前提條件。(14)各政黨很快便會對無休止的敵對狀態感到厭倦。如果他們有能力和愿望,那么關鍵的精英們就會通過協商達成一種和解,即建立一項對所有主要的政黨都有利的共享權力、和平共處的制度。這種在亞群體或小團體之間的討價還價(在政黨之間)可能采取憲法的形式。把有爭議的問題排除在國家官員管轄范圍之外可能是任何建政和解(regime-foundingcompromise)的必要因素。

如果一個政府想要生存下去,在拉斯托看來,最初的憲法性和解必須依靠自己的力量來完成。憲法不能自上而下地自動實施。為了掌握成功建立政權所必要的懲戒性的權力,最初的和平條約至少要顯得像是由各對立的黨派合作達成的。(15)換言之,不應把在基本問題上達成的共識過高地估計為實現民主的一個前提條件。如果沒有重大的分歧,首先就沒有設計民主制度的動力。我們還可以說,這些制度只能在它們具有規避分歧問題的合作機制的時候才能成功地解決潛在的沖突?？此泼?正如克利福德·格爾茨所說,公民資格與社會共同體有時是不相容的。(16)至少,這種對團體的忠誠,給新獨立國家的團結統一構成了嚴重的障礙。格爾茨關心的是各種民族國家的團結,而不僅限于新成立的民主政體。不過,他的見解對我們的研究還是有啟發意義的。如他所說的“原生歸屬”(Primordialattachment),可能是宗教的、種族的、語言的、部落的、地區的或習慣性的,但是它們總是多少帶有狹隘的排外色彩,并且由此而同作為一個整體的國家的成員身份處于緊張狀態。如果為了實現民族的團結而將這種原生聯系政治化,那么世界上某些最棘手的問題就產生了。(17)

對少數人的保障是一種普遍的善,即不僅對少數人是善,而且對多數人也是善。通過設計一部憲法來緩和沒有防衛的種族亞群體的恐懼,建政和解的設計者們就能夠保證為經濟繁榮和軍事獨立所必需的全國大合作。任何分裂為“最初劃定的集團”的國家,都必須尋找一種“能夠包容國家分歧的形式”。該“形式”也是一種廣義的政治憲法。它設立立法和執法的機構以及諸如政黨之類的各種組織,“借此能夠對原生沖突進行非正式的、現實的調整”。(18)

政黨的組建、宗派忠誠的培養以及精英的交際技巧,對于一個多宗教、多種族的國家的社會穩定來說,都是必不可少的。然而,僅僅有這些因素還不夠,還必須輔之以一種壓縮國家政治議程的策略。原生性忠誠必須不受警察的干擾,不僅要將其引向“適當的”政治渠道,而且要(至少要在一定程度上)使其避開政治。(19)非政治化與其他因素一道,可以為充滿分歧的社會增加合理妥協的機會。

對原生性分裂(primordialdivision)問題的傳統解決方式之一就是割據或分立。另一種選擇是民族政權(ethnocracy):一個在宗教、語言、種族或區域上均單純的群體能夠驅逐、同化或征服所有其他的群體。這是一種強大的、反自由主義意義上的“共同體”。但是,如果能夠在憲法上對分歧進行中性處理的話,它也能夠在一個單一國家的范圍內得以保存。聰明的設計者們能夠設計出緩和沖突的制度。通過這樣做,他們就能為“原生和解的平民政府”(20)奠定基礎。

這種傾向于妥協的政治一直是阿倫·利杰法特關于聯合政體(consociationalism)的研究的重點。在原生性分裂的社會,自治政府需要“不同集團的領導人超越普通人之間存在的地區的或亞文化的隔閡進行合作”。(21)看似矛盾,精英們必須既代表又不代表他們的選民。他們必須保持其追隨者的忠誠,但在全國性的協商中又不能重現那些人的不妥協態度。(22)這種精英之間的跨宗派的合作,要求“強化非精英的、公眾的政治惰性及其對團體領導人的恭敬態度”。(23)