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一、城市土地儲備制度的內涵

城市土地儲備制度，是指城市土地儲備機構通過征用、收購、置換、轉制和到期回收等方式從分散的土地使用者手中把土地集中起來，并由土地儲備機構統一進行土地整理，然后進行儲備，再根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和經濟發展的客觀需要將儲備的土地有計劃投入市場的制度。

城市土地儲備的主要環節是政府統一收購、統一整理、統一儲備以及統一供應。在這一過程中主要表現出循環性、系統性、經營性和微利性的特點。

隨著改革開放和經濟建設的步伐加快，在我國土地市場上出現了土地供應總量失控、真實價值受到抑制、土地資產流失等嚴重問題。為了解決這些問題，我國實施了城市土地儲備制度，并把城市土地儲備制度的目標定位于：完善土地市場、控制土地供應、促進城市產業結構調整和基礎設施建設。目前這種制度在我國已經有70多個城市實施。

二、城市土地儲備制度的運行機制

與國外土地儲備運行機制大體相同，我國土地儲備機制也是由“土地收購——土地儲備——土地出讓”三個部分構成。

1.土地收購

土地收購就是根據城市政府授權或土地儲備計劃，土地儲備機構依法或者按照有關規章，通過收購、收回、置換或征用等方式，收回或收購市區范圍的國有土地使用權并進行儲備的行為。通過土地收購，實現土地使用權由農村集體或城市土地使用者手中向政府的集中。

2.土地儲備

政府購得土地后，并不是立即出讓，大部分尚未詳細規劃好的土地要儲備起來以備將來的需要，開發條件不成熟的農地更需要繼續投入使用。土地儲備包括了對收回土地的開發或再開發。政府無償收回的土地，可直接進入土地儲備庫。需要政府收購儲備或征用儲備的土地，則可采用三種方式予以儲備。一是直接利用土地儲備基金，以收購、征用土地的方式進行儲備；二是以貸款擔保的方式收購、征用土地并予以儲備；三是以賒賬方式購買、征用土地的單位協商，采用賒賬的方式將土地納入儲備庫，在該土地招標拍賣之后，將全部所得扣除應繳的稅費，全額結算給被收購、被征用土地的單位。一般情況下政府會將購入與出讓的土地在數量上保持一定的比率，以利于本城市經濟的和諧發展。

3.土地出讓

土地出讓就是根據城市建設用地的需要，根據城市土地出讓年度計劃，儲備機構將經過一段時間儲備并已完成前期開發的土地，分期分批地推向市場，有計劃地向用地單位供應土地。在土地出讓中應注意不管是通過回收、收購、置換以及征用中哪種方式進入儲備的地塊，出讓時均視為土地一級市場行為，必須統一納入土地供應總量計劃，進入市場可以通過協議、招標和拍賣方式。隨著土地市場交易行為的規范化，出讓的方式應逐漸轉為招標和拍賣為主，以最大限度地實現土地的價值。三、城市土地儲備制度的功能定位

城市土地儲備制度對充分發揮政府的宏觀調控功能、優化城市土地資源的配置、籌集資金進行城市基礎設施建設等發揮生要作用。

1.增強政府對城市土地的宏觀調控能力

土地儲備制度是實現政府土地市場宏觀調控的一個重要手段，使政府掌握了城市土地的統一收購和壟斷供應權。政府能夠把分散的土地重新集中起來，使城市土地的批發權牢牢掌握在政府手中。這樣不僅可以確保土地供應的合法性，減少違法用地、多頭批地、越權批地等現象的發生，而且能夠有效調控土地供應的規模和節奏，逐步建立一個公正、公平、公開、規范和高效的城市土地市場。

2.提高城市土地利用率

我國是一個人多地少的發展中國家，城市化過程中所出現的城市發展與保護耕地的矛盾一直沒有得到很好解決，耕地銳減問題比較嚴重。要處理好城市發展與耕地保護之間的矛盾，就必須走出一條集約型城市發展道路。土地儲備制度的建立，可以使城市各種閑置、分散的土地全部入庫，由土地儲備機構統一管理，實行規劃優先的政策，對城市土地統一規劃、統一開發、統一建設從而提高城市土地資源的配置效率，改善投資環境。

3.為城市建設提供資金

隨著市場經濟的不繼深化，“經營城市”的理念已越來越多地在我國推廣開來。所謂“經營城市”就是要把市場經濟中的經營意識、經營機制、經營主體、經營方式等多種要素引入城市建設，將構成城市空間資源、功能載體的自然資本、人力資本及其它延伸資本（如道路的冠名權）等進行歸集、重組與運營，以實現經營效益的最大化，并最終使城市進入可持續發展的良性循環與協調狀態。城市土地儲備制度的建立一方面，城市土地在開發、規劃以及出讓過程中的增值部門由土地儲備中心回收上交給財政，增加了政府的財政收入，為城市基礎設施建設和城市環境的改善提供了大量資金。另一方面，實現了土地的優化配置，從整體上提高城市土地資本的利用效率和堵截空間的生態環境效益和經濟效益。從而在完善經濟功能、創造發展環境的過程中發展城市經濟。

4.推動土地金融的發展

土地儲備與金融業的結合有力地推動了土地金融的發展。一方面，土地儲備需要大量的資金，需要金融業大力的支持；另一方面，土地儲備的發展也為金融業提供一個良好的資金運用場所。土地的稀缺性決定了它增值的必然性。因此，土地財富將為金融業提供一種優質的抵押物，將推動抵押金融的發展。從我國的情況看，自從土地儲備制度建立以來，引起了金融機構廣泛的關注，各銀行紛紛介入土地儲備，對我國土地金融的發展起到很大的推動作用。

城市土地儲備制度的建立，對于促進城市土地市場的發展，提高政府對土地市場的宏觀調控能力，增加政府的財政收入，解決城市公共設施的用地問題，都具有十分重要的意義。但是，目前我國城市土地儲備制度處于邊運作邊探索的過程，部分城市存在單純追求土地收益，土地供應不能滿足房地產市場發展需要，住宅價格上漲等問題，土地儲備制度的功能定位和運作機制有待完善。

【摘要】目前我國城市土地儲備制度處于邊探索邊運作的過程，很多城市存在單純追求土地收益，土地供應不能滿足房地產市場發展需要，住宅價格上漲等問題。這些問題的出現正是因為我國在建立城市土地儲備制度上對其功能定位存在偏差，土地儲備制度的運行機制也不健全造成的。

【關鍵詞】城市土地儲備制度功能定位運行機制

土地是一種經濟資源，在我國現行土地所有制下，進行土地儲備對于實現土地資源的集約利用和優化配置有著重要的意義。

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