導語：農村土地流轉政治經濟學研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要：當前，我國農村問題的核心仍然是土地問題。由于土地占有關系與農村基層政治治理格局存在著密切的邏輯聯系，經濟地租成為基層組織經濟權力的實現形式，是土地所有者必然的一種尋租行為。在土地流轉的實際操作中，地方既得利益集團既然不能用直接手段反對或者拒絕，那么采用熱農地“流轉”冷界定土地權利，或者是先流轉后界定權利就成了維護自身局部短期利益的主要手段。農地制度改革不僅僅難在是利益之爭，關鍵是在既得利益集團的強烈反對下，而又要依靠這些既得利益集團來實現這種制度變遷。因此，農村土地制度變遷如果要實現顯著的效率優化，就必然要求有外來的強大的權利資源對制度變遷的目標和過程予以引導，中央政府應充當這一主體，從農民整體、農業發展和國民經濟的整體目標來考慮制度變遷的方向和路徑。

關鍵詞：農地流轉利益關系談判能力權貴階層制度變遷

中國的問題，基本上是一個人口膨脹而資源短缺的農民國家追求工業化的發展問題（溫鐵軍，1999），因此，“三農”問題歷來是中國革命和建設的核心問題。對于中國這樣一個擁有9億農民的農業大國，農村的穩定與發展是關全局，而土地關系的穩定是農村穩定的基礎。當前我國農村問題的核心仍然是土地問題（中國（海南）改革發展研究院，2001）。

中共十五屆三中全會通過《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》后，特別是新的《土地承包法》頒布之后，農村土地流轉問題更加引起了廣泛關注②。近一段時間來，認為農村土地的家庭承包經營已經不能適應農村土地規模經營，不利于農業產業化和農村現代化的觀點，越來越多地見諸各種媒體和理論刊物。讓“土地流轉起來”，“讓農民變股民”的呼聲也越來越強烈。本文以現代西方制度變遷理論和集體行動理論為分析框架，試圖通過對現行農地制度形成的原因和演變的考察，揭示農地流轉制度形成的背景及其所蘊含的利益關系，并認為中央政府應充當制度供給的主體,整飭法律框架，保護農民權利，防止新權貴階層的全面登臺。

一、建國以來農地制度變遷的軌跡

建國以來，我國農村土地制度的變遷大致經歷了三個階段，即到農業合作化運動，體制到現在的家庭聯產承包責任制。第一次農地制度的變革發生在50年代初期，地主的土地所有權被剝奪，土地分給了無地的農民耕種，解放了農村生產力，為新中國經濟的迅速恢復和發展奠定了基礎。50年代末化運動的開展標志著第二次農地制度的變革，建立了高度的土地集體所有制③。70年代末的第三次農地制度變革逐步確立了家庭聯產承包責任制，實現了土地所有權與使用權的分離，調動了億萬農民的積極性，取得了較大成功。制度經濟學強調制度因素在經濟生活中的作用，認為“制度”因素是經濟發展的基本動力。建國初期農地制度變革對農業的刺激作用和化對農業的巨大破壞已為事實所證明。而1978—1984年家庭聯產承包制對農業產出增展的貢獻率達35.6%—75%，整個80年代，我國農村社會總產值增長了近5倍，顯示了制度變遷對農業發展的激勵效應。隨著家庭聯產承包責任制由潛能釋放（1979——984）到潛能消散（1984——），農村土地制度變革對農業的激勵作用逐漸得到釋放，原來合理的制度安排也可能成為阻礙農業發展的因素。

二、農地制度：委托—悖論及其利益關系

我國法律規定，農村集體土地屬于“村農民集體所有”，作為土地所有權代表的村集體組織或村民委員會應由村民直接選舉產生并忠實的代表土地所有者的利益。因而村民與村集體組織或村民委員會形成了委托—關系。但是事實上農民擁有土地承包經營權后就很難享有集體土地所有權，鄉鎮一級黨委、政府能夠直接決定村兩委干部的人事任免，村兩委不是代表“村農民集體”行使土地所有權職能，而是貫徹執行鄉鎮意圖。集體經濟組織對于土地的所有權由于不具有完全的排他性，或者說是排他性的占有權受到更高級別的鄉村機關的侵蝕。土地分配的具體執行常常要通過集體的人——鄉村干部來實現，土地事實上是鄉村干部能夠施加重大影響甚至完全掌握的一種非市場資源。從產權經濟學的角度看，中國農村集體土地所有權歸屬是虛擬的，而這一層虛擬的土地所有權實際是歸屬于鄉鎮一級的，委托—關系完全脫節，因此就產生了所謂的“委托—悖論”。

馬克思主義的經典作家無不指出，在私有制條件下土地所有者會要求土地所有權在經濟上有所實現，這種實現就是地租。社會主義公有制條件下的兩權分離也必然會引起土地所有者對使用者的地租要求，但與純粹地租不同，是一種經濟地租。在完全競爭市場下由于土地和勞動力是稀缺的，經濟地租的水平取決于兩種要素在市場中的均衡水平，其均衡點符合帕累托最優。在現階段社會主義公有制條件下，土地相對于勞動力是稀缺的，且勞動力不能自由流動，自由進出勞動力市場的成本較高，勞動力對土地需求彈性較小，則作為土地所有者處于壟斷地位的基層政府與作為土地使用者的農民在租金上的選擇將處于非平等地位，租金水平將取決于壟斷者的地位強弱如何。由于土地占有關系與農村基層政治治理格局存在著密切的邏輯聯系（王景新，2000），經濟地租就成為基層組織經濟權力的實現形式，是土地所有者必然的一種尋租行為，也是農地制度的委托—悖論必然蘊含的利益關系。

三、農地“流轉”：弱談判能力及次優選擇

在明確了我國農村土地制度的演變之后，農地流轉制度的形成就是顯而易見的了。我們認為，農地“流轉”制度是在較高制度成本下的形成、維持和強化的，涉及到農民群體相對于其在改革初期的分化和鄉村精英（權勢）階層的形成、現有體制下分散的普通農民的談判能力較弱、普通農民與精英階層的信息不對稱、農民個體的理性選擇對于群體的非理性作用。考慮到這些因素，我們認為，缺少國家財產法律制度規范下的鄉村土地制度的自發調整和演化就未必一定是制度創新。如果因為農民個體在既定制度下選擇了某種最優方案，就認為這種制度是農民的選擇的高效率的制度，那么就忽視了這樣一個問題，當農民個體在無法左右這種談判格局的背景下被迫作出的所謂最優選擇是一種次優選擇——其實是別無選擇。農地集體所有制和征地制度之間的聯系，這是一種巧妙的制度，使農民對土地權利的喪失（農地轉為城市、工業用地的升值）形成集體的麻木，因為一個人對于自身財產權的50%喪失回無法忍受，而100個人幾乎不會在意被剝奪0.5%的財產權。這種制度的形成不是設計的結果，而是在制度形成的談判和博弈過程中，各方面都要保證自己的權益，最后只有談判能力最弱的普通農民承受最大的損失；而且這種損失的過程是間接和隱蔽的，無法被大多數農民覺察，因此收當來自農民的阻力業較小（周其仁，2001）。

我國當前農地“流轉”究竟達到了什么程度？探討這個問題有利于明確我們討論的基礎。經過界定的土地流轉形式主要有：轉包、轉讓、入股、互換、租賃、繼承、拍賣等。農業部農村經濟司胡建鋒提供的資料表明，截止到2001年底，全國農用地發生流轉和集中的在5-6%左右。而在20世紀90年代初中期，這一比例只有1%。基層政府在實際操作的時候，創造性的發明了很多“流轉”形式。如“反租倒包”，劃定項目區等等。但是，很多地方的“反租倒包”實質上是借“反租”為名，強行無償集中農民土地，再由不具備經濟法人資格的鄉鎮組織或村自治組織統一轉包出去。情況好點的，農民可得一點所謂土地“租金”。情況不好的，農民分文難得。而“劃定項目區，政府以優勢產業，吸引農民拿出土地集中發展特色農業，進行產業化經營”的“流轉”。我們認為，根本不涉及土地承包權或者經營權的轉讓。如果說有關系的話，“劃定項目區”的做法在更多的地區演繹為干預農民農業生產選擇權。一些地方甚至提出了“加快使用權流轉，發展規模農業”的口號，下硬性指標；有的對土地流轉和規模經營，實行“一票否決”。鄉村組織成為土地流轉的操作主體，先將農戶的承包地包給開發商，再回過來找農戶辦理租地手續。從麗水市某鎮的情況看，鎮村組織在事先沒有征得農民同意的情況下，先入為主地與開發商簽訂了包地的協議。這實際上是用鄉村組織的行為否定了農戶的市場經濟主體的地位，使土地家庭經營變成集體經營或政府經營。一旦鄉村決定集中土地，原來的承包戶就得服從，自愿的原則得不到體現。而對不同意反租的農戶則視為“釘子戶”，采取強制手段。許多地方土地的租期少則20年，多則30年甚至50年、70年，比農民二輪承包的期限都長。農民一旦失去其他謀生途徑，也就沒有了依靠。由于“反租倒包”、租賃等土地流轉，一般都實行定死價格一次性買斷方式，因而今后不管發生何種變化，農民再也無法分享土地可能產生的效益④。

可見，對農地實行“流轉”而不稱為農地“交易”并不僅僅是約定俗成的通稱問題，“流轉”只是在許多法定的財產權利模糊不清的情況下的一種模糊的定義：農地的最高級的排他的所有權是殘缺的、虛置的，農民的土地承包權沒有明確規定是何種債權，甚至沒有規定是物權還是債權，在此基礎之上的其他物權比如用役權、抵押權、地上權等等都是不明確的。交易往往意味著各方財產對象的財產權利界定基本清晰，各方的在交易中的民事法律地位對等，而農地流轉的主體是誰、應當是誰以及各主體是否都是平等的民事主體都不明確。交易中基本能夠做到基本的等價有償，否則就不會形成普遍的穩定的交易活動了；而“流轉”則并不意味著一定是自愿等價有償的等價交易，事實上許多地區正是通過行政手段強制性低價剝奪農民的土地權利，而土地財產權利界定的模糊特別是農民個人和家庭的土地承包權缺少法律的充分保護，又為這種剝奪提供了機會和政策依據。

為了保護農民的土地承包權利，黨的十五屆三中全會明確指出：“土地使用權的合理流轉，要堅持自愿、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農民轉讓”。但是地方上熱衷于“兩田制”、“反租倒包”、“土地股份合作制”的往往是基層干部和相關的企業家。所謂土地“流轉”，主要的收益并非農民個人所得，而首先是市、縣級的土管部門和地方財政，其次是鄉鎮和行政村。在當前各級地方財政日趨緊張的情況下，這部分收入基本上成為彌補工資缺口的重要來源，和農民已經基本沒有太大的關系。既然模糊的農村土地權利界定和農村土地“流轉”能夠給各級行政機構和人員帶來巨額的收入，那么維護當前這種模糊的農地權利和農地“流轉”體制的“利益集團”便具有充足的的動力。而公正清晰地界定土地財產權和平等的土地交易，雖然能夠提高農民的收入水平，但相應的會嚴重影響市、縣的既得土地收益，會減少鄉鎮和行政村的官員的權利，所以短期內這種制度變遷在短期內絕不是帕累托改進。

農地制度改革不僅僅難在是利益之爭，關鍵是在既得利益集團的強烈反對下，而又要依靠這些既得利益集團來實現這種制度變遷。面臨著中央政府政策壓力和農業經濟學界的理論壓力，地方既得利益集團（指從農村土地“流轉”中受益的集團）既然不能用直接手段反對或者拒絕，那么采用熱農地“流轉”冷界定土地權利，或者是先流轉后界定權利就成了維護自身局部短期利益的主要手段。種種農地“流轉”的所謂實踐深得各級地方基層政府部門的推崇（當然和理論界不同），如兩田制、三田制、反租倒包、股田制，似乎農地“流轉”就會帶來農地集中，農地集中就會帶來高效農業，農地“流轉”儼然成了農地制度改革的主要手段。因此，“鄉村干部主張要調地動機是很復雜的，更多有權力和利益方面的考慮。不論是兩田制、招標承包、反租倒包，各種各樣的名堂，不會白折騰的，確實折騰出利益來了”（陳錫文，2001）。

我們認為，要提高農民收入，就必須充分保護農民的土地財產權利，在農民個人的土地財產權利的法律性質沒有確定之前，對于所謂的農地“流轉”應當慎之又慎，防止在“流轉”的過程中，農民的土地承包權利受到進一步的侵蝕。土地使用權流轉的前提應當具備公平、明確、穩定的物權劃分和公正公開的交易規則。如果這些條件不具備,我們認為就應當進一步試點土地流轉。在農地的財產權利性質和使用權交易規則逐漸完善之前，為防止土地使用權過于集中，產生大量的無地流民，應當對土地的所謂“流轉”給予一定限制⑤。根據戰后日本、韓國、臺灣的經驗，為了避免土地兼并的加劇和小農破產，可行的方案并非禁止土地交易，而是直接禁止企業和個人擁有農地的具體面積。這樣的限制使得農地交易主要是農戶之間的土地交換或者是出賣土地用于非農用途，前者沒有農民會失去土地，而后者農民賣出土地時可以得到巨額的收入，當然不會破產。日本自二戰后實行一直到1961年，在長達15的時間中法律不僅嚴格禁止法人進入直接的農業生產領域，還規定非農業生產者不得擁有農地，規定農戶擁有的土地不得超過3公頃、出租的土地不得超過1公頃，超過的部分必須由政府強制收購等，其目的是不允許在農業人口大批轉移之前，就出現以大資本排擠小農戶和土地兼并的現象。當這方面的法律有所修改時，日本的農業人口已從1946年的占50%降到了1961年的只占27%。即便如此，日本的法律至今仍對公司進入農業直接生產領域有著一系列嚴格的附加條件。而在以農場規模大而著稱的美國中西部地區的9個州，至今也還定有“禁止非家庭性的公司擁有農地和從事農業生產”的法律。以大資本排擠小農戶，追求農業的效率，必須具備相應的社會、經濟條件，否則就會造成嚴重的社會問題。公務員之家

再者，家庭經營和農業產業化、現代化并不矛盾。這個問題完全可以在成本——收益框架里可以分析清楚。首先必須明確農業產業化必須有利于農民收入的長期增長，不能為了產業化而產業化，或者犧牲農民的利益去為其他產業或者階層服務。在此基礎之上，農民的家庭經營是否采用某種現代化的經營手段或者耕作手段，取決于農民采取這種手段的成本和收益，也取決于它所擁有的貨幣和實物資本以及農業知識，如果我們把貨幣、實物資本也看成是獲取農業知識的必不可少的條件的話，如果農業產業化、現代化對于大多數農民家庭來講收益等于甚至小于成本，或者根本沒有足夠的啟動資金，那么農民家庭和個人就應當有權利不選擇這種對他們不利的產業化。農民采用什么手段進行耕作，是手工作業還是機械化，大多數情況下都是經過一定的成本收益權衡的⑥。

四、制度與利益：警惕新權勢階層全面登臺

由于只有少數農民有充分的談判機會和大多數農民參與制度談判的權利受到限制，現在的自發的鄉村農地制度變遷更多的體現出來少部分階層的利益，往往損害了大多數農民的利益，整體的效率損失遠大于精英階層的額外收益。而鄉村精英階層往往只會考慮到自身的利益，而且某個精英用自己高尚的個人行為為農民整體的利益服務也不會對這些階層的整體行為有實質影響（那個為農民利益上書總理并為之奔走呼喊的李昌平便是一例）。考慮到這點，大多數的個體精英便會放棄這種起不到作用甚至會被同僚所詬病的行為，這樣在鄉村精英階層操作下的所謂“制度創新”更多的體現的是制度退化。在農民個體分化的情況下（改革前我國的農村基本不存在這種分化，在吃飯問題上都是同質的），農村土地制度變遷如果要實現顯著的效率優化，就必然要求有外來的強大的權利資源對制度變遷的目標和過程予以引導，這種權利資源的主體往往與鄉村精英階層沒有直接的密切的利益關系，可以更多的從農民整體和農業發展甚至從國民經濟的整體目標來考慮制度變遷的方向和路徑。可以說沒有這種外來權利資源的強大干預，即使是少數階層可以從控制土地的分配和出讓中獲取一部分利益，讓他們自愿放棄這份權利而把終極的排他的物權化的土地權利公正的賦予農民也是根本不可能的。極端的例子就是土地的地主所有制為主的制度不會自發的演變為自耕農為主的制度。中國解放戰爭時期在根據地進行的和建國前后在全國進行的，以及戰后日本、韓國、臺灣的都建立了以自耕農為主的農民個體的土地所有制，都促進了農業的迅速發展和農民生活水平的大幅度提高，為工業的發展都奠定了良好的基礎。但是這些土地制度的改革都是在外來（相對于傳統的鄉村社會）的相對獨立的強大權利資源干預下進行的。共產黨領導的解放區政府和農村的地主、士紳沒有利益關系；敗退臺灣的國民政府與臺灣本島地主基本沒有任何關系；而大力推進的駐日韓的盟國占領軍和當地的大小地主更沒有利益關系。不但如此，這些外來的權利主體都認識到當時農村存在的以士紳、地主、鄉村官員為代表的精英階層是維護農民的整體利益和發展農業經濟的嚴重障礙，使用強制手段甚至是暴力手段限制傳統鄉村精英階層是推行的必不可少的一部分，區別的只是程度有所不同。要建立有效率的符合大多數農民利益的土地財產制度,必須要考慮到現存鄉村權勢階層的反對,必須要用國家政權特別是法律的力量來限制這些階層。特別是在我國加入WTO的背景之下，國外大資本堂而皇之的登堂入室，并與本土的新權貴們結合在一起，形成所謂“新權貴資本主義”，這足以令中國的民間資本望塵莫及⑦。因權勢而有錢財，比因錢財而有權勢更為危險得多，無論何時，我們始終不能不警惕權貴資本家階層的悄然登臺.

參考文獻

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14、鐘偉：《2002年企業家最關注之大事記》，香港文匯報、《中國改革報》雜志社“2002年中國的經濟、改革、企業”專家論壇發言稿。