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摘要：結合我國民航業的發展歷程，通過對管制內容、管制目的、管制依據的分析對我國民航業規制的演變進行回顧解釋。

關鍵詞：民航業；民航管制；規制演變

1民航業政府管制的目的

民航管制包括兩方面：經濟性管制和政策性管制。政府對民航進行管制的目的是在航空公司與社會公眾利益之間尋求一個平衡點。政策性管制指的是以保障勞動者和消費者的安全、健康以及環境保護、防止災害為目的，對產品或服務的質量和伴隨提供他們而產生的各種活動制定一定的標準，并禁止、限制特定行為的管制。經濟性管制既經濟管制，一般是針對特定產業的管制，因此也稱為產業管制。它是指為防止發生資源配置低效率和確保使用者對產業內經濟資源的公平利用，由政府依據法律權限，通過許可和認可等手段對公用事業、交通、金融等產業中的進入、退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為進行的管制。

2民航業政府管制的內容

政府管制主要包括進入管制、價格管制、投資管制、資源利用管制、區域準入管制、普遍性服務管制等多種形式。

（1）進入管制。指通過發放許可證等制度對欲從事民航運輸經營的企業進行限制，未得到許可不得從事經營活動。進入管制的目的主要是防止過度進入和實現規模與范圍經濟。

（2）價格管制。指進行報酬率或最高價格的限制以使航空公司獲得盈利但同時防止制訂壟斷價格，保護消費者的正當利益。

（3）投資管制。即制定投資原則，在確保按政府要求最大限度地吸引各方投資的同時，對投資行為的某些方面進行限制。投資管制中也包含著對所有權的限制，如對外資及非國有投資比例的限制等。

（4）資源利用管制。即確定航空資源(如空中航線、飛行高度層、航空燃油等)的分配與使用原則，以保證民航運輸的安全經營并使資源得到合理配置。

（5）區域準入管制。即對不同的民航運輸企業劃定經營區域，無特別理由不得進入其他區域性市場的航線;或者對一地區支線機場與另一地區支線機場之間通航的限制等。

（6）普遍性服務管制。即要求民航運輸企業為那些容量小、盈利低甚至沒有盈利的偏遠地區、支線機場提供服務，以確保這些地區的公眾能享受“交通便利”。

（7）技術標準管制。即通過對民航運輸企業制訂服務水平、技術標準等，從而實現管制目的。它包括的內容豐富繁雜，如特大航空樞紐對抵達飛機座位數的限制、飛機噪聲限制等。

3民航業政府管制的依據

以下因素導致在航空運輸業形成一個廣泛的管制系統：

（1）安全。作為確保在航空公司運作中保持安全標準的手段，各國政府對進入航空運輸業作出規定，只有能表明它們有能力安全地從事營運的航空公司才能進入這一行業。這是由民航業的特點所決定的。

（2）對定期航班和部分航線的保護?！岸ㄆ诤桨唷笨梢远x為按照公布的班期時刻表全年提供的有規律而可靠的航班。為了在平靜的淡季維持這種航班，航空公司在旺季必須獲得大量利潤。如果沒有管制，大量航空公司會在旺季進入市場，這將大大減少利潤。結果，若干航空公司在淡季會不得不退出市場，因為盈利率會使它們不能再提供淡季航班。對于某些航線，由于其本身所處的地理位置，本身并不具備開辟航線的條件，如：客流量低、飛行成本高等。由于國家整體規劃的需要，卻需要開辟這樣一些航線，在這方面就需要國家的管制，才能確保這些航線的開通。

（3）保持社會服務項目是一個支持管制傳統論點，盡管目前它的重要性可能正在下降。

（4）保護國家利益。1919年巴黎公約接受了這樣的原則，即各國在它領土以上的空域擁有絕對主權。從那時起，政府管制了航空運輸，以保證國家利益。政府對航空公司所有權的較大約束也加強了管制的力度。國家利益可以總結以下內容：①防務問題，特別是國家承運人通常要考慮國家的防務戰略；②就直接和間接就業以及收支平衡的角度來看，最大限度地增加來自航空運輸對國民經濟的收益；③國家威望；④為商業、政府交往維持一個航空運輸系統。4民航業政府管制政策的演變

中國民航實行放松管制政策是一個漸進的過程，可以認為始于20世紀80年代。與其他國家有所不同的是，中國民航業放松管制的過程與對其經濟特性的認識并無必然的因果聯系，而主要是由中國整個經濟體制改革的大背景所決定的。放松管制的根本動力在于中央計劃經濟向市場經濟的轉軌。與此相應，放松管制的過程在某種程度上也就成為政府主導型的體制改革進程

中國民航放松管制的過程大致分為三個階段來描述：

第一階段（1980～1995年）：放松準入管制，引入競爭機制。在1980年以前，中國民航基本上實行軍隊管民航和政企合一的管理體制，生產經營上實行的是高度集中的計劃經濟模式，由中央政府完全控制和壟斷。1980年，中國民航遵照鄧小平的指示改變軍隊建制，走上企業化發展道路。

第二階段（1996～2001年）：限制新企業進入，探索放松價格管制。1996年以后，中國航空運輸市場發生了較大變化，由以前的賣方市場轉變成了買方市場。在運力過剩、增長速度減緩的情況下，政府對管制政策進行了調整，采取了一定的管理措施，以期使整個行業能保持盈利。

第三階段（2002～2006年）：進行新一輪體制改革，全面放松經濟性管制。2002～2004年，中國民航進行了新一輪體制改革。中國民用航空總局原直屬的航空公司及航空運輸服務保障企業聯合重組，成立了6個集團公司，各集團公司的主要人事任免和國有資產保值增值考核交由國務院國有資產管理委員會負責，與民航總局脫鉤；除北京首都國際機場和西藏自治區內機場以外，民航總局管理的其他機場全部移交由地方政府管理；將原來“民航總局-地區管理局-?。▍^、市）局”三級行業管理體制改革為“民航總局-地區管理局”兩級管理體制，撤銷了各民航省（區、市）局，在絕大部分省（區、市）重新組建了26個民航安全監督管理辦公室，作為地區管理局的派出機構。

5民航業放松管制的具體舉措及效果

新一輪體制改革后，民航總局實現政企分開和政資分開，不再行使國有資產所有者職能，而主要承擔安全管理、空中交通管理、行業宏觀調控、航空市場監管和民航國際關系等5個方面的行業管理職能。

放松管制的效果：

（1）改變了政企合一的管理體制，實現了政企分開。

（2）打破了國家壟斷，拓寬了投資來源。

（3）建立了競爭性的航空運輸市場，初步形成了寡頭壟斷的市場結構。2004年，中航、南航、東航合計完成運輸總周轉量、旅客運輸量、貨郵運輸量占中國民航總運量的份額均接近80%。

（4）使企業市場行為逐漸向國際趨勢接軌。目前國內大型航空公司正在積極構筑自己的中樞航線系統，建立代碼共享和營銷聯盟，發展常旅客計劃，推行網上售票和電子客票，并試圖建立收益管理系統。企業價格行為逐漸趨向理性，2004年實施新的價格政策后，航空公司平均每客公里收益下降了10%，而每座公里收益與以前基本持平，平均客座率上升。

（5）是市場績效提升。通過聯合重組，中航、南航、東航、海航集團公司內部逐步實施一體化運作，規模效應初步顯露。