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內容提要：2008年年初的特大雨雪冰凍災害和5月12日的汶川大地震，一年之內發生在我國的這樣兩次巨災，造成了慘痛的人員傷亡和重大的財產損失，已經為我們敲響了警鐘。我國巨災風險形勢十分嚴峻，迫切需要構建和諧社會下的巨災保險體系。該文通過分析美、日及歐盟主要成員國等的巨災保險發展模式，并從承保主體和范圍、巨災風險控制和制度建設等方面進行幾種模式的比較，從而得出對我國發展巨災保險的一些有益啟示。關鍵詞：巨災保險，發展模式，啟示一、問題的提出1.巨災對全球的影響。巨災通常是指由于自然災害或人為事故引起的大面積財產損失或人員傷亡事件。雖然目前各國和一些研究機構對巨災尚未確立統一的認識、規范及衡量標準，但不難看出，巨災一般都呈現出以下幾個特點：具有一系列導致財產損失和人員生命傷亡的風險事件；發生頻率低于一般的災害事故；災害的精準預測比較困難；引起的損失十分巨大。據Sigma研究報告統計數據顯示，自1970年以來，全球巨災的發生頻率和嚴重程度呈上升趨勢，保險損失償付也日益增加。僅2006年1年，全世界自然災害和人為災害導致的經濟損失就約為400億美元，其中地震、嚴寒、風暴以及航運事故導致多人成為受害者，總共約有30000人在各種災害中喪生，保險業為此支付了150億美元。隨著全球性的氣候變異加之各種恐怖、暴動、騷亂等災難性事件的威脅，巨災發生的頻率將會繼續增加，造成的損失也會持續擴大。因此，加強和完善巨災風險應急管理已成為各國政府的重要任務之一。2.我國巨災風險形勢嚴峻。我國是世界上自然災害最嚴重的少數國家之一，災害種類多、發生頻率高、分布地域廣、造成損失大。特別是20世紀90年代以來，自然災害造成的經濟損失呈明顯上升趨勢，已經成為影響經濟發展和社會安定的重要因素。根據民政部的民政事業發展統計報告，近10年來我國每年因災難所帶來的經濟損失基本維持在2000億元左右。2006年，全國農作物受災面積達到4109.1萬公頃，比上年增加5.9%。其中，絕收面積540.9萬公頃，比上年增加17.7%；因災死亡3186人，比上年增長28.7%；倒塌房屋193.3萬間，比上年減少33.1萬間；直接經濟損失2528.1億元，比上年增加23.8%，是1998年特大洪澇災害以來的第二個重災年。而2008年年初的一場特大雨雪冰凍災害就直接造成經濟損失達1500多億元，據中國保險監管委員會的數字顯示，截至2008年3月1日，我國各保險公司共接到報案101.1萬件，已付賠款19.74億元，預計保險公司全國賠款數字將在40億元左右。盡管保險業積極主動賠付，但保險賠付金額尚不足損失總額的3%，低于全球平均水平36%。就在雨雪冰凍災害之后的短短幾個月，5月12日四川汶川發生8.0級特大強地震，對我國的經濟社會發展無疑是雪上加霜。此次大地震中，受災面積超過10萬平方公里，涉及四川、甘肅、陜西、重慶等省市。截止6月9日，地震已造成69142人遇難，直接受災人口達1000多萬人。受災地區交通、電力、通訊、供水、供氣等基礎設施均受損毀，損失慘重，而且仍不斷有次生災害的發生。據工業和信息化部披露，僅四川一省工業企業的直接損失已達670億元，汶川大地震造成的直接經濟損失將超過雪災。中國保監會要求“特事特辦”，各保險公司紛紛建立綠色通道，第一時間處理災區保險理賠事宜，但參與賠付的保險公司多是壽險公司，它們將會對地震造成的人身意外進行正常賠付，然而由于地震在大多數財險險種中屬于免責范圍，企業財產保險和家庭財產保險通常不對地震進行賠付，即使運用通融賠付原則，賠償金額也是杯水車薪。由此可見，我國巨災風險形勢嚴峻，而保險業所承載的損失補償和社會管理功能尚未充分發揮，進一步凸顯了加快發展我國巨災保險制度的迫切性。目前，美國、日本以及歐盟的主要成員國等均建立了較為完善的巨災保險制度，其巨災保險發展模式的成功之處可供借鑒。二、國外巨災保險發展模式及其比較1.美國模式。美國面對巨災風險主要建立了政府主導推出巨災保險計劃和巨災風險與資本市場相結合兩種方式。(1)政府主導推出巨災保險計劃。美國具有和中國類似的自然環境狀況，而且作為世界上最發達的資本主義國家，時常遭受著人為巨災方面的威脅，因此，對于巨災損失的分擔，政府往往采取積極的態度，就主要自然災害和人為巨災推出各種保險計劃。一是國家洪水保險計劃(NFIP)。1956年美國國會通過了《聯邦洪水保險法》，并據此法令創設了聯邦洪水保險制度。1968年美國國會通過《全國洪水保險法》，為落實該法案，又制定了《國家洪水保險計劃》(NFIP)，建立了國家洪水保險基金。1973年頒布的《洪水災害保護法案》以及在1994年和2004年兩次出臺的《洪水保險改革法案》，分別促進了洪水保險的進一步發展。特別值得一提的是，美國政府為了推動國家洪水保險計劃，還專門成立了洪水保險經營和管理的聯邦機構——聯邦保險管理局，該局在“9.11”后與其他部門合并為聯邦保險和減災局，并直接隸屬于國土安全部。在美國的洪水保險體系中，國家認定的洪水風險區域的社區必須要參加NFIP，否則，將受到聯邦政府的懲罰。在洪水保險銷售方面，由于美國的洪水保險是由政府直接經營和管理，而政府的銷售網絡較少，于是政府推出了保險公司協助銷售的WYO計劃。根據該計劃，保險公司與聯邦洪水保險管理機構簽署協議成為WYO公司。WYO公司主要職責是幫助聯邦政府銷售洪水保險，并在洪災發生時及時辦理有關賠償手續和墊付賠償資金，而由政府承擔巨災保險的保險風險和承保責任。NFIP由于受到聯邦財政政策的支持，享受聯邦政府的免稅待遇，所以具備較強的災后償付能力。NFIP不僅沒有給商業保險增加負擔，又通過WYO計劃使得商業保險公司能夠參與其中且不承擔風險，從而提高了NFIP對投保人的服務質量。此外，NFIP還鼓勵社區和個人的減災行為；對實施特定減災措施的社區提供財政援助。二是聯邦農作物保險計劃(MPCI)。美國農業也易遭受各種自然災害的侵襲，為了減少巨災風險，1938年美國建立了聯邦農作物保險公司(FCIC)。根據1980年《聯邦農作物保險法案》，美國建立了新的聯邦多險種農作物保險計劃(MPCI)。聯邦農作物保險也是通過商業保險公司的銷售系統進行銷售，并主要作為商業保險公司銷售農作物保險的附屬。FCIC的MPCI為由自然情況引發的但超過農場主控制能力的全部損失提供保障。1994年10月，該計劃作了新的變動，它要求凡是參加美國農業部各種支持計劃的農場主都必須簽訂強制性MPCI保險，否則將喪失未來的援助。三是人為巨災保險計劃。在人為巨災保險計劃中，美國政府主要推出了核責任保險和公眾擔保保險計劃等。其中公眾擔保保險計劃是強制性的半社會保險計劃，主要與持有大眾資產的金融機構相關，例如為存款者承保商業銀行倒閉導致的損失風險。(2)巨災風險與資本市場相結合。巨災保險比普通保險的風險大得多，一般可以通過再保險把巨災保險風險分散出去。然而，在美國巨災再保險供給不足，而市場需求不斷提高，導致價格急劇上升，于是保險公司開始借助美國強大的資本市場分散巨災風險。1992年芝加哥期權交易所首次發行了巨災期權。隨后，市場上出現了許多保險衍生商品，如巨災債券、巨災期貨、巨災互換等。一種新的巨災風險分散機制即巨災風險證券化形成了，該機制將保險市場的巨災風險打包轉化為能在資本市場上流通的金融工具，在資本市場上籌集保險資本，解決巨災發生時保險市場上資金不足的難題。在美國，這種巨災風險與資本市場的結合，不僅將保險市場上的風險向資本市場轉移，同時也融通了資金，推動了資本市場的發展。2.歐盟主要成員國的巨災保險體系。歐盟各主要成員國的保險政策不盡相同，面對巨災風險主要建立了強制性和非強制性兩種巨災保險體系。(1)強制性巨災保險體系。歐盟現有的27個成員國中，法國、挪威、西班牙、瑞典和土耳其5國建立了強制性巨災保險體系，通過立法手段要求符合某類條件的投保人必須購買。實行強制性巨災保險的國家具有一些共同的特點：都是以法律的形式來明確巨災保險的強制性；對巨災保險責任進行嚴格界定；通過擴展基本險保險責任的方式銷售；通過建立巨災保險基金進行多渠道風險分散。(2)非強制性巨災保險體系。以英國為代表其他國家大都實行非強制性巨災保險，即市場上銷售的商業保險的保險責任中已經涵蓋了巨災風險責任，投保人可自行選擇時機購買。英國具備發達的保險市場，以洪水保險為例來看其如何通過保險有效地分擔巨災損失。英國的洪水保險不同于美國的模式，其保險的供給方全部為保險公司，私營保險業自愿地將洪水風險納入標準家庭及小企業財產保單的責任范圍之內，業主可以自愿在市場上選擇保險公司投保。政府不參與洪水保險的經營管理，也不承擔保險風險，政府的主要職責在于投資防洪工程、建立有效的防洪體系，并向保險公司提供洪災風險評估、災害預警、氣象研究資料等相關公共品。只有在政府履行了這些職責的地區，保險公司才提供巨災保險。英國政府與私營保險業的這種建設性伙伴關系，使得洪水風險在英國具有可保性。同時，英國政府還特別注意加強與保險行業協會的合作。此外，電于英國再保險市場是世界第三大非壽險再保險市場，其再保險市場非常發達和完善，所以政府并不對巨災保險提供再保險方面的支持，而是商業保險公司在提供洪水保險時，直接通過再保險市場將風險分散出去。因此，盡管近幾年英國洪水發生的頻率和損失都在增加，一些地區的保費水平也隨之上升，但是英國家庭財產保險市場仍然保持了高度的競爭性，對消費者而言依然是成本較低的，2002年的洪水保險參保率已達到80%左右，這正是英國洪水保險體制的最大成功之處。3.日本模式。日本是個地震頻發的國家，而且人多地少，所以日本的巨災保險研究主要集中在地震和農業巨災損失分擔方面，并且形成了獨特的巨災保險發展模式。(1)地震保險。日本地震保險體制源自1966年通過的《地震保險法》，該法律規定商業保險公司和政府共同建立地震保險體系。日本地震保險將企業財產與家庭財產分開，對前者因地震而發生的損失，在承保限額內由商業保險公司單獨承擔賠償責任；對后者因地震而發生的損失，在規定限額內由商業保險公司和政府共同承擔賠償責任。[1][2][][]日本家庭財產地震保險在具體實施過程中采用超額再保險方式承保：初級巨災損失(750億日元以下)100%由參與該保險機制的保險人與再保險人承擔；中級巨災損失(750億-10774億日元)由參與該機制的保險人與再保險人承擔50%，政府承擔50%；高級巨災損失(10774億-41000億日元)由政府承擔95%，被保險人承擔5%。如果單個地震巨災造成的損失超過了規定的總限額，巨災保險可以按照總限額與實際應付賠款總額之比進行比例賠付。在巨災保險的風險控制方面，日本創造了一種由政府和民間再保險公司共同分擔的二級再保險模式，即保險公司在收取保險費后，向日本地震再保險公司全額投保(“A特別簽約”)，日本再保險公司再將部分再保險分出，向各保險公司購買的再再保險叫“B特別簽約”，向政府購買的再再保險叫“C特別簽約”。日本地震險的成功之處在于將地震險的普及率由2.9%提升到20%，而大部分非壽險公司經營該項保險產品的保費收入也保持雙倍增長趨勢。(2)農業保險。日本農業建立在分散的、個體農戶小規模經營的基礎之上，農業保險是日本政府為了應付自然災害給農業帶來的后果，以保障農業再生產的經營穩定，使之適應國民經濟的高速發展而采取的一種重要的支持形式。日本現行的農業保險始于1948年《農業災害補償法》，由此開辟了依法強制參加農業保險和以合作組織為基本組織形式的農業保險制度的先河。日本農業保險的組織架構很有特色，分為三個層次：村一級農業共濟組合(theagriculturalmutualreliefassociation)，府、縣一級農業共濟組織聯合會(thefederationsmutualreliefassociation)，設在農林水產省的農業共濟再保險特別會計處(thefederationsmutualreliefreinsurancespecialaccount)。除了這三個層次外，還建立了農業共濟基金會(thefederationsmutualrelieffund)，作為聯合會貸款的機構。日本依托這種農業共濟組織選擇了以政策性保險為主的農業保險制度：農戶參加保險，僅承擔很小部分保費，大部分由政府承擔，政府用于農業保險的財政支出占農林水產省總支出的4%-6%，保費補貼比例依費率不同而高低有別，通常將保費補貼與農業信貸、價格保護、農業災害救濟、生產調整等捆綁起來實施，以增強農民投保的積極性。日本這種民間非盈利團體經營、政府補貼和再保險相扶持的模式在世界農業保險模式中可謂獨樹一幟，別具一格。4.幾種模式的比較分析。上述國外巨災保險的幾種發展模式都是依據各自國情建立的，在承保主體和承保范圍、巨災保險的風險控制以及巨災保險中的制度保障等方面，既有不同點又有相同點。(1)承保主體和承保范圍。美國和歐盟內實行強制性巨災保險體系的國家在以政府為主導推出的各種巨災保險計劃中，承保主體基本都是政府，由政府承擔保險責任，凡是國家認定的巨災風險區域的社區一般都在其承保范圍內。歐盟內實行非強制性巨災保險體系的國家，其承保主體和承保范圍與美國模式大不相同。以英國為例，承保主體是商業保險公司，政府并不參與其中，但需要建立有效防洪體系和提供與巨災風險相關的公共晶，只有某地區有達到特定標準的防御工程措施或積極推進防御工程改進計劃，各商業保險公司才會在該地區的家庭財產保險和小企業保單中包含洪水保障。日本在承保方面則采用的是商業保險公司與政府合作、民間經營與政府補貼相扶持的方式。(2)巨災保險的風險控制。巨災保險的風險控制對于巨災保險的順利實施具有非常重要的作用。傳統風險控制的手段主要有兩種：一是投資建立防災防損工程體系；二是利用再保險市場分散風險。美國的巨災保險一般由政府提供，而沒有設立專門的再保險公司，所以巨災保險的風險基本上全部由政府承擔。根據美國相關法案，當國家洪水保險基金不足的時候，可以要求國家財政撥款。然而，隨著巨災頻率的增加、損失的增大，巨災保險的風險也在加劇，為了更好地控制風險，美國開始利用強大的資本市場來分散風險，在資本市場上推出了一系列諸如巨災期權、巨災債券、巨災期貨、巨災互換等的保險衍生商品，形成了新的巨災保險風險控制方式——巨災風險證券化。而日本、歐盟的一些主要成員國更多是依靠其發達的再保險市場來分散巨災風險。不過，根據Sigma的最新研究報告，2007年歐洲的財產保險損失最為嚴重。因此，最近歐洲保險業發起了建立歐洲災害損失風險指數的倡議，旨在美國境外研發具透明度的指數，實現將巨災風險轉移到資本市場的目標。(3)巨災保險中的制度保障。美國、日本和歐盟內實行強制性巨災保險體系的國家，為了推動本國巨災保險的發展，均適時制定了相關法律法規加以明確其強制性和規范其經營管理。英國則依靠其發達的保險市場，在建立非強制性巨災保險體系過程中，更強調發揮保險行業協會的作用。保險行業協會作為民間機構，與政府簽訂洪水保險方面的合作協議，以此明確雙方的職責與義務，為本國巨災保險的成功運行提供保證。通過幾種模式的比較分析，可以看出由于巨災風險的特殊性，這些國家的政府都有直接介人或間接支持，積極發揮國家的信用作用，制定有效的公共政策，重視工程性防損減災措施的實施。各國都是立足本國國情，針對主要的巨災風險進行單獨的有效經營管理，注重傳統和新型的巨災風險控制手段的運用，構建全國性或區域性的保障體系。隨著經濟全球化、金融市場一體化和金融創新步伐的加快，現在各國都逐漸把本國的巨災損失通過跨國的(再)保險公司和全球的資本市場轉移出國門，在國際范圍進行損失的分擔，從而減輕本國的財政和經濟壓力。綜上所述，國外在發展巨災保險的過程中，政府、保險業、民間相關機構和資本市場都在不同層次、不同力度上發揮著重要作用，從而建立滿足本國巨災風險需求的巨災保險體系以實現社會福利的最大化。三、對我國發展巨災保險的幾點啟示我國的巨災保險才剛剛起步，規模較小、保障面窄，而且社會對巨災保險的認知程度不高。透過南方發生的冰凍雪災和汶川大地震可以看出，保險業在我國巨災風險應急管理中的作用比較有限，遠未得到充分發揮。因此，國外巨災保險發展模式的成功之處，對我國研究巨災風險的損失分擔機制、構建和諧社會的巨災保險體系不無有益的啟示。1.合理定位政府角色，重視市場力量。2007年通過的《突發事件應對法》規定，我國將建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。可見，政府財政支持將是我國巨災保險的基本特征。所以，借鑒國外經驗，合理定位政府角色至關重要。政府必須慎重控制其承擔巨災風險的程度，避免在重災年份由于大量救濟而嚴重削弱國民經濟。我國政府的支持作用更多地應該體現在以下幾個方面：做好工程性防災防損措施等公共品的提供工作；對遭受特大災害的社會成員以無償援助形式提供必要的、適當的、部分的救濟；對部分巨災風險如洪水、地震等實行強制性保險，或由政府充當再保險人，商業保險公司具體承保；建立并公布自然災害風險景氣指數，指導保險公司科學承保；利用國家財稅優惠政策鼓勵投保、獎勵防災，提高公眾的保險意識等。在積極發揮政府作用的同時，更要重視市場的力量，尤其是資本市場與保險市場在巨災風險管理中的作用。商業保險公司是市場的主體，為了提高其承保巨災風險的積極性，政府可以和保險公司合作建立巨災保險基金，并指定專門機構進行保值、增值運作，以應對巨災風險帶來的巨額賠付，增強保險公司和國家共同分擔巨災風險損失的能力。2.建立巨災風險分散機制，重點發展再保險市場。從國外巨災保險的實踐經驗來看，風險分散機制是整個保險體系中不容忽視的一環，除了投資防災工程和再保險等傳統的風險控制手段外，發達國家出現了巨災風險證券化的趨勢，利用其成熟的資本市場開發了一系列保險衍生產品，增強了保險公司的風險管理能力。因此，我國也必將隨著資本市場的完善和金融改革的深化，建立起多層次的巨災風險分散機制。然而現階段，入世的“過渡期”剛剛結束，我國再保險的法定分保比例自2003年起逐年遞減5%，已降至到零，而國際知名的瑞士再保險公司、慕尼黑再保險公司等也已紛紛進入中國保險市場，中國再保險公司面臨機遇和挑戰。可見，在尚未建立起多層次的風險分散機制之前，有必要先重點發展我國的再保險市場，擴大國內再保險規模，培育再保險聯合體，鼓勵利用國際再保險市場在更大的范圍內分散巨災風險。3.開展國際交流合作，增強保險技術支撐。我國發展巨災保險還需要相關的保險技術作支撐，合理地制定巨災保險的費率。從國外巨災保險衍生晶的發展演變來看，一個公正客觀的巨災損失指數可以成為開發出標準化巨災保險產品的數理基礎。但目前在沒有足夠的歷史數據，又缺乏足夠精算人才的情況下，要想精確制定我國巨災保險費率比較困難，如地震保險主要由于地震精算技術有限以及保險公司的費率制定權限不夠，無法對風險較高的地震險種制定和執行合理費率，所以大多數公司沒有將其列入承保的基本責任范圍。因此，今后一方面需要和相關機構調查、搜集全國各地各種巨災的發生頻率、密度、歷年財產損失及分布情況，建立各種自然災害的巨災數據庫；另一方面需要開展國際交流合作，學習國外先進的產品開發技術和管理經驗，引入專業的保險公司參與到我國巨災保險體系建設中來，如地震模型管理公司、農業保險公司、再保險經紀公司等。4.建立健全相關法律制度，提高公眾認知程度。從國外的發展模式來看，相關法律法規是發展巨災保險的重要制度保障，因此，我國也應盡快制定與各種巨災風險有關的保險法律法規，以保證我國巨災保險的順利開展。在建立健全法律制度的同時，還應借兩次巨災過后重建的契機，開展各種宣傳活動來提高公眾對巨災保險的認知程度，調動公眾投保的積極性，擴大保險的覆蓋面。