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經濟行為，總是超前于立法活動，房地產市場上自1992年以來就出現了轉讓建設項目的交易行為，而長期以來國家法規以至《城市房地產管理法》對此都均未加予規范.有交易活動就必然產生糾紛，因此，分析認識該類行為的性質，探討，研究解決這類案件的措施、方法，就顯得十分必要。從房地產審判實際出發，本文中的建設項目特指房地產開發經營中當事人確立民事法律關系其權利、義務所共同指向的對象，與建設管理中所稱的建設項目其含義、內容均不同。建設管理中的建設項目是指在一個總體設計或初步設計范圍內，由一個或幾個單項工程所組成，經濟上實行統一核算，行政上實行統一管理的建設單位。而房地產開發經營中的項目，是指已經批準立項、取得完備的土地使用權手續，并在土地上作了一定投資，完成了土地上的三通一平以上和勘探、設計等基礎工作，經過報建批準，取得施工許可證（或施工任務通知書），已具備開工條件的建設工程項目。建設項目轉讓，指權利人將其擁有的建設工程項目出賣給受讓人，其轉受讓雙方就轉受讓該建設項目確立權利、義務關系的民事行為。商品房屋建設項目，是國家固定資產投資計劃的組成部分，在房地產業興起和發展的前期，建設項目是不允許交易的，如國務院辦公廳在1990年7月14日轉發建設部《關于進一步清理整頓房地產開發公司的意見》第九條第一項中就明確規定：“房地產開發公司必須在核準的經營范圍內真正從事房地產開發，只能經營公司自己開發的商品房，不得轉手倒賣，不得向其他單位轉讓商品房屋建設計劃，嚴禁超范圍經營”。但隨著經濟體制改革的深入和市場經濟體制的確立，一些計劃經濟制度下制定的政策和管理制度已被市場經濟發展的大潮所突破，各地政府對房地產開發經營的政策有所放寬。1992年前后，在沿海一些城市，首先出現了對建設項目進行交易的行為，并很快有了較大的發展。這一交易形式的出現是因為房地產開發商考慮到，如完成整個房地產開發的全過程出售商品房，其將受到開發經營房地產投資大、周期長、回收慢、風險大的局限，而相對于完成房地產開發的全過程來說，采取開放靈活的運作方式，將建設項目推向市場進行交易就具有更多的優點。即對于出讓方來說，只需完成建設項目的基礎工作，這樣，其投資少，經營周期短，利潤大，還可分散投資風險；對于受讓方來說，可簡化手續，避免前期征地、規劃報建等大量花費時間的基礎工作，這一交易形式可使雙方長處互補，均有利可圖。由于這種交易形式有上述優點，故對房地產商頗具有吸引力，被廣為采用。可以這樣說，項目轉讓代表著房地產業發展的又一個主要方向，它起到匯集各方力量籌集建設資金，加速資金流轉和循環，調整生產要素合理配置的作用，加速了房地產業發展的進程。但由于房地產商品化在我國仍處于發展的初期，房地產市場尚處于層次不豐富、體系不完善的狀態，國家房地產管理法規不健全，法律上還沒有涉及買賣建設項目的問題，而政策規定又不具體、不明確，甚至有的未作出規定，管理制度也不完善。由于政府未對這一新的交易形式及時加予規范和管理。因此，項目轉讓交易活動，曾一度處于無序狀態，這種狀態下的交易不可避免產生了大量的糾紛。起訴到法院的轉讓建設項目糾紛案件，由于缺乏法律依據，難以定性和分清責任。因此，確認建設項目交易手續是否完備、轉讓行為是否合法，成為法院審理房地產案件中十分突出的新問題。

總結審理這類案件的經驗，我們曾經歷了從統一認識到逐漸形成一個比較完善的處理辦法的過程。按最高法院（1992）38號文件規定，1993年下半年，房地產權益糾紛案件正式劃歸民庭審理，這一時期正是國家宏觀調控政策施行、海南房地產市場從超常規發展時期進入了回落階段，房地產開發經營中潛在的問題逐漸暴露出來，糾紛日益增多。在受理的房地產糾紛案件中，建設項目轉讓糾紛案件具有數量多、標的大、涉及面廣、影響大的特點。當時如何審理項目轉讓糾紛案件，全省各級法院之間、甚至同一法院的審判人員之間還存在著認識不一，看法不一的情況。分歧主要集中在：具備何條件才算是一個完整的項目，如何認定其交易行為有效，適用何法律？審理案件處理原則和認識的不統一將直接影響到執法的嚴肅性和社會效果。面對這種現狀，我們集中時間和人員對房地產市場進行了深入廣泛的調查，摸清了項目構成及其轉讓的基本內容，抓住了項目轉讓最根本的實質是土地使用權轉讓，其主要批準手續和應向國家繳納的稅費均是在土地使用權轉讓中完成，其他有關手續的更名，都是以此為前提和依據的。由于抓準了這一轉讓行為的實質，按國家準許土地使用權轉讓這一基本原則，可以確認建設項目進行交易并不違法，因此，在與有關業務主管部門達成共識后，我們形成了處理意見，明確提出“轉讓建設項目，是土地使用權轉讓的特殊形式、應按轉讓土地使用權的有關規定處理”。這一意見，統一了全省審判人員和各級法院的認識，從而解決了過去政策規定與市場經濟下高速發展的房地產業不相適應的矛盾和經濟超前發展與政策、法律滯后的矛盾。按照這一處理原則，我們審結了大量的建設項目轉讓糾紛，消化了大批遺留案件。這從我省近年來審理的房地產糾紛案中可見一斑。例如：1993年全省受理各類一審房地產糾紛案件308宗、訴訟標的約7.56億元，1994年受理各類一審房地產糾紛案件426宗，訴訟標的約14.7億元，1995年受理各類一審房地產糾紛案件607宗，訴訟標的約30.3億元。連續三年所受理的各類房地產糾紛案件中，建設項目轉讓糾紛案件數量均約占百分之二十五的比例，而訴訟標的額卻占總額的百分之三十左右。通過對大批案件的審理，配合主管機關促使當事人完備了交易手續，在一定程度上對穩定海南房地產市場和規范當事人的交易行為，起到了積極的作用，使法院的審判職能得到正確、充分、有效的發揮。

1995年3月1日，建設部以第四十一號令頒布了《城市房地產開發管理暫行辦法》，該辦法第二十四條規定：已經預售商品房的，預售人轉讓該房地產開發項目，原商品預售合同由項目受讓人繼續履行。項目轉讓人、項目受讓人、商品房預購人三方應當簽訂原商品房預售合同的補充合同。該條同時規定：項目轉讓人、項目受讓人應當在補充合同簽訂之日起十五日內，持補充合同到主管部門備案并辦理有關變更手續。最高人民法院于1995年12月27日以法發（1966）2號文頒布了《關于審理地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題的解答》第九條規定：享有土地使用權的土地使用者未按照項目建設的要求對土地進行開發建設，也未辦理審批手續和土地使用權轉讓手續，轉讓建設項目的，一般應當認定項目轉讓和土地使用權轉讓的合同無效；如符合土地使用權轉讓條件的，可認定項目轉讓合同有效，責令當事人補辦土地使用權轉讓登記手續。這兩個法律文件分別第一次提到了項目轉讓，在“辦法”作為部門規章只是對項目轉讓在辦理手續上作了原則性的規定：“解答”也只是從審判的角度對項目轉讓行為效力作了較為原則的規定，隨著房地產業的進一步發展，項目轉讓這一房地產開發經營的新形式，不僅在沿海、而且在內地也將有著更為廣闊的市場，并將成為房地產市場活躍的一個重要因素。在主管部門的管理制度還不夠健全和完善的情況下，它的發展給房地產審判工作提出了更高的標準和要求，因此，全面系統地探討建設項目轉讓應具備的基本條件和轉讓行為有效的標準及如何適用法律，對審判實踐具有十分重要的觀實意義。為此，筆者試述如下觀點：

從建設項目的構成和實施民事行為效力的基本要求來分析，建設項目轉讓應具備如下條件：（1）轉受讓方應具備房地產開發經營資格（但受讓方受讓項目后并非用于再轉讓或商品房交易的可不受經營范圍限制）；（2）轉讓方持有合法取得的土地使用權證或土地使用權批文、紅線圖；（3）已作了一定的投資（由于最高法院在“解答”中未對轉讓土地使用權的投資作比例限制，這一原則也適用于項目轉讓），三通一平（通路、通水、通電和平整場地，即開發土地所進行的基礎工程和配套設施）、工程地質勘察、建筑設計工作已完成；（4）己取得建設工程規劃許可證；（5）已取得施工許可證，完全具備開工以上的條件。建設項目只有具備這些條件后才可以進行交易。轉讓建設項目需完備的主要手續包括：（1）辦理土地使用權轉受讓批準、登記手續；（2）辦理規劃報建和施工許可的更名手續；（3）根據不同地區的管理要求，還應向原立項審批部門申請項目建設者更名手續。《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》是審理建設項目轉讓合同糾紛案件適用的基本法律。實踐中具體審理建設項目轉讓合同糾紛案件時，還須注意嚴格區分實施建設項目轉讓行為的實質條件和形式條件的關系和界限，所謂實質條件即是建設項目轉讓應具備的前述五個條件，它是審查認定建設項目轉讓行為是否有效的基本要件。所謂形式條件即是轉讓建設項目需完備的前述三個主要手續，它是項目轉讓合同須履行的特定內容。因為，建設項目轉讓合同是一般買賣合同而非要式合同。出讓方具備實質條件后，表明一個完整的建設項目已形成，且出讓方對其擁有處分權，因此，實質條件是認定轉讓行為是否合法有效的標準。而轉讓項目權利只是建設項目轉讓合同雙方當事人所追求的目的。在項目轉讓合同中，出讓方的權利是取得對價，同時轉讓建設項目權利，受讓方的權利則是取得建設項目權利，同時付出對價，辦理建設項目轉讓更名登記手續只是建設項目轉讓合同的履行內容和結果，因此，形式條件只是審查認定轉讓義務是否履行的標準。區分實質條件和形式條件的意義在于：確立了審查認定當事人實施轉讓建設項目行為的效力及分清責任和是非的標準，對于具備轉讓條件，但沒有辦理建設項目轉讓登記手續這一特定履約內容的，可認定行為有效，判決責令限期完備手續，這樣既充分維護了各方當事人的合法權益，又在客觀上規范了當事人的交易行為。民事審判活動具有對社會主義經濟基礎的鞏固、發展和完善起著積極的、重要的促進作用、調整作用和服務作用的功能。從實際出發依法公正、合理的審理好房地產項目轉讓合同糾紛案件，規范當事人的交易行為，保護其合法權益，為主管機關建立與房地產業發展相適應的、完善的管理制度奠定基礎，是目前房地產審判工作的一項重要而艱巨的任務，本文僅是在對海南房地產審判實踐經驗總結的基礎上發表的探討意見。以求起到拋磚引玉，開拓辦案思路的作用。