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隨著我國社會主義市場經濟的發展，企業制度、住房制度、金融制度和土地使用制度等各項改革的深化，土地已進入經濟活動的中心，人們對維護自身土地權益的意識日益提高。雖然集體土地產權制度建設還不盡完善，集體非農建設用地流轉在法律上還不完備，但在市場經濟實踐中，對集體土地產權的流轉，權能的實現，維護農民合法權益的呼聲越來越高。事實上，受各種因素的影響，目前農村集體非農建設用地使用權私下、變相的轉讓大量存在，不僅嚴重損害了國家、集體利益，導致了土地利用的混亂，影響了土地市場的正常秩序，而且造成了土地產權關系不清，交易的不安全，給農村的穩定帶來了隱患。為此，研究和完善集體土地產權制度建設，規范集體非農建設用地流轉機制已成為新形勢下我國土地管理事業的又一重要課題。本文旨在通過集體土地產權制度建設的現狀分析和探討，對集體土地產權制度建設和非農建設用地的流轉管理談點粗淺認識。

一、產權制度建設是規范集體建設用地流轉的基礎

集體非農建設用地流轉是圍繞集體土地產權這個核心內容展開的。土地產權關系明晰、權能明確是集體建設用地使用權流轉有序進行的前提條件。

綜觀我國國有土地使用制度改革，始終是圍繞土地產權制度建設進行的。我國1982年《憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。在法律上明確了土地所有權的國家所有制和集體所有制，同時規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。此后，隨著中國經濟體制的改革，土地的經濟價值得到重新認識。在市場機制的作用下，土地使用者迫切需要更多的權利以促進土地的流動，對此，1988年《憲法》確定了：“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”，使土地使用權和所有權分離，明確了可交易的產權內容。1990年5月19日國務院頒布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規定“依法取得的城鎮國有土地使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動，合法權益受國家法律保護。”進一步明確了土地使用權是一項獨立的經濟權利。新《土地管理法》又明確了國務院是國有土地的代表。

從我國國有土地產權制度建設過程中可以看到，它是對土地產權邊界的劃分，是對土地產權權束中不同權利的重新界定的過程。土地產權制度的不斷完善是土地使用制度改革的前提，是土地市場健康發育的基礎，而土地市場的不斷發展反過來又促進土地產權制度的逐步建立和完善。

二、集體非農建設用地產權管理現狀和存在問題

我國有關集體土地權利的規定，也散見于不同的法律法規和政策性文件中。現行《憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。《民法通則》規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等村農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有”。《土地管理法》第10條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”，對集體土地所有權主體作了規定。該法第11條規定：“農民集體所有的土地依法用于非農建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”，第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地除外”，第62條規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地，不予批準”。第63條明確“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”等等，對集體土地所有權及其派生出來的集體土地使用權和他項權利作出了一些規定。但這些規定對于集體土地產權關系的明確界定，仍有相當的難度，特別在實際操作中，各項權能難以界定，以至出現了對集體建設用地流轉難以規范的具體問題。

（一）集體土地所有權主體的模糊問題

雖然法律規定了集體土地所有權的主體是村農民集體、村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體和鄉（鎮）農民集體，3個主體所有的土地可以由村集體經濟組織或村民委員會、村內各該農村集體經濟組織或者村民小組及鄉（鎮）農村集體經濟組織“經營、管理”，但由于農民集體與農村集體經濟組織的內涵不清，土地所有權和經營、管理權的界定不力，在實際工作中集體土地所有權主體很難確定，加之常常以行政權代替土地資產經營權，帶來集體土地流轉過程中各主體的土地產權“邊界糾紛”。

（二）集體建設用地使用權主體的特定性問題

集體所有的土地，目前一般只能由本集體及其所屬成員享有建設用地使用權，而不允許其他單位、個人擁有，除了農村集體經濟組織使用鄉鎮土地利用總體規劃確定的建設用地與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業，經過批準，使人股、聯營企業獲得集體土地使用權。還有因企業破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移而取得以外。但目前對具體形式、轉移的接受主體以及流轉后土地產權關系的調整等尚無具體規定。

（三）集體土地產權權能不清問題

根據《民法通則》“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”但對集體土地所有權來講，并不是通常意義的完全物權或充分物權，《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地除外”。對農民集體土地所有權的權能作了限制，其土地產權具有一定的不完整性。而對集體建設用地使用權來講，權利主體也并不具備完整的處分權、收益權，與國有土地使用權相比，其產權流轉也受到很多限制，明顯處于不平等地位。這不完整和不平等某種程度上導致了大量集體建設用地的私下流轉，特別是城鄉結合部，在利益機制的驅使下，致使不同主體以各種形式參與集體建設用地在隱形市場流轉。

（四）集體建設用地使用權抵押問題

《擔保法》明確規定：“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押，”“鄉鎮、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。”“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。”房屋所有權與宅基地使用權在抵押上的錯位，使得農民利用農村房地產進行融資的愿望難以實現。如何尋找突破，為農民發展效益農業，提前實現農業、農村現代化服務，有待研究和規范。

三、加強土地產權制度建設，規范集體建設用地流轉

為切實保障農民合法權益，促進土地資源的集約、高效、合理利用，加快農村經濟發展，需要我們以現有法律法規為基礎，按照江總書記“創新、創新、再創新”的要求，探索集體土地產權制度建設，研究集體建設用地流轉問題，以構筑與市場經濟相適應的農村財產制度。

（一）進一步明確集體土地所有權主體

依法合理界定集體土地所有權主體，是規范集體建設用地流轉的基礎。

確定集體土地所有權主體應以現有法律為基礎，從農村實際出發，在穩定農村大局的前提下，進一步明確集體土地所有權主體。一是已屬于村農民集體所有的土地，包括已打破村民小組界限和雖未打破村民小組界限但已由村農民集體實際使用的土地，宜承認現狀，明確為村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。二是已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的土地，應依法確認為鄉（鎮）農民集體所有，由鄉（鎮）集體經濟組織經營、管理；沒有鄉（鎮）集體經濟組織的，可由鄉（鎮）政府代為經營、管理。三是村內有兩個以上的農村集體經濟組織或村民小組，各集體經濟組織或村民小組之間仍然保持著過去生產隊時期的土地權屬界線，并在各自的范圍內具有占有、使用、收益、處分的權利的，應確認各該農村集體經濟組織或村民小組為相應的集體土地所有權主體。如村民小組在組織形式上已不健全，可以由村委會監管，實行“組有村管”。

（二）合理界定集體非農建設用地的權能

在明確集體土地所有權主體的前提下，實現集體土地使用權和所有權分離。明晰集體建設用地使用權權能，是實現集體非農建設用地有序流轉的前提。

集體非農建設用地主要包括鄉村企事業用地和宅基地。目前鄉村企事業用地的土地使用權主要通過批準撥用、入股、聯營等方式取得，還有因兼并、破產等情形轉移取得；農村宅基地土地使用權通常是本集體經濟組織成員在規定的使用面積范圍內通過合法審批程序經批準后劃撥使用或通過繼承等取得。隨著農村社會經濟的發展，鄉鎮企業結構的調整，客觀上要求對集體建設用地產權權能進行重新設定，在強化土地利用規劃控制的前提下，允許集體建設用地使用權依法有償流轉，以實現集體土地財產權利。一是從集體土地所有權上直接派生的集體土地使用權可比照國有土地使用權，可通過出讓、租賃、作價出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設用地使用權的權利人，在土地使用年期內，可將集體建設用地使用權轉讓、出租、抵押，對批準撥用的集體土地使用權制定出相應的流轉管理辦法。從而，賦予集體土地產權更為豐富的內容。所以，應盡早出臺相關法律、法規，以盡快完善集體土地產權制度。

（三）加強土地登記工作，明晰土地產權

明晰土地產權是入市的前提。為規范集體建設用地流轉，應加強土地登記工作，依法確定集體土地的權屬范圍，明晰土地產權主體，保障交易的安全性。在具體登記過程中，一要加強土地登記的規范化建設，特別是對“一戶多宅”和超過法定面積的處理上，要依法進行，保持集體建設用地使用權在不同主體間的公平和公正。二要強化集體土地變更登記工作，依法改變土地權屬或土地用途的，應及時憑有關批準文件及有關申請資料，辦理集體土地使用權變更登記手續，以加強對集體土地產權流轉的檢查監督，及時發現和制止違法行為，切實保障土地權利人的合法權益，保證地籍資料的現勢性，為集體建設用地流轉創造良好的市場環境。

（四）促進集體土地產權的合理流轉

雖然集體非農建設用地流轉在法律上尚有諸多問題，但理順集體土地產權體系，構筑集體土地流轉機制，實現農村集體土地財產權已大勢所趨。為此，應通過試點，不斷探索集體土地產權制度建設，促進集體建設用地的合理流轉。在制定具體政策中，一是要規范集體建設用地流轉的條件，集體非農建設用地入市必須是經依法登記或權屬界定的，并符合土地利用總體規劃、城市規劃和村鎮規劃，不擅自改變用途等；二是明確集體土地使用權流轉的形式；三是規范流轉程序；四是合理分配集體建設用地流轉中的土地收益，促進集體建設用地流轉能合理、有序進行。