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導言：重視農村金融問題，不斷創造各種機會推進農村地區金融改革。經過多年的努力，實際上我國農村金融已經有相當的基礎。推進農村金融改革，關鍵要在貫徹落實上下功夫，要真正了解我國農村的金融需求和供給情況及其與國際上的差距和優勢，在此基礎上分析問題，找出癥結所在，認真落實我國金融改革的具體措施。]

一、我國農村金融現狀及其國際比較

經過多年的努力，實際上我國農村金融已經有相當的基礎。目前，我國農村金融機構體系主要有農村政策性金融機構、農村商業性金融機構、農村合作金融機構和其他金融組織形式共同組成。農村政策性金融機構主要包括中國農業發展銀行、政策性的農業保險公司。農村商業性金融機構主要包括中國農業銀行、農村商業銀行、村鎮銀行、郵政儲蓄銀行，以及商業性保險公司等。農村合作金融機構主要包括農村合作銀行、農村信用合作社、農村資金互助組織等。其他金融形式機構主要包括小額貸款公司、小額信貸機構、民間金融形式等。

(一)農業貸款與農業產出趨勢一致，總量高但效率低。

我國農業貸款主要包括農業短期貸款、農業中長期貸款和農副產品收購貸款。能夠發放這些貸款的銀行主要是農業銀行、農業發展銀行、農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社等金融機構。據中國人民銀行調查統計司提供的資料，到2006年底，我國農業貸款余額為22718億元，占金融機構全部貸款余額的9.5%(見圖1)。其中農業短期貸款余額13208億元，占金融機構全部貸款余額的5.5%，占農業貸款余額的58.14%;農業中長期貸款余額1329億元，占金融機構全部貸款余額的0.56%，占農業貸款余額的5.85%;農副產品收購貸款余額8180億元，占金融機構全部貸款余額的3.43%，占農業貸款余額的36%。

從縱向比較分析，從1994年的不足5000億元人民幣增加到2006年的2.3萬億元，十二年間增長4.5倍。1994～2003十年間，農業貸款年增加額超過1000億元的有7年，只有1994年、1998年、2000年的年貸款增加額沒有超過1000億元。而絕對量的增長還是比較大的(見圖2)，由1994年的4970億元達到2004年的21055億元，增長4.4倍，其中1997年突破萬億元大關，1999年突破1.5萬億元，2004年超過2萬億元。但從相對量來看，農業貸款占全部金融機構貸款的比重呈下降趨勢，1994年該比重為20.13%，然后逐步下降，到2004年只占11.82%，這個下降趨勢是與農業增加值占國內生產總值(GDP)的比重是一致的。

從國際比較看，我國農業增加值占GDP的比重為第四位，但農業貸款占總貸款的比重、農業貸款占農業增加值的比重、農業貸款占GDP的比重三項指標在樣本國家中名列第一。僅農業貸款一項，投入的數額已高于農業產值。這說明，我國的金融投入并不少，但效率卻不高，農業領域對金融資源的消耗較大是一個現實問題。

(二)我國農村金融服務的覆蓋面顯著高于國際水平。

農村金融服務覆蓋面是指金融機構為農村地區企業和農戶提供的貸款、存款、匯兌、結算等金融服務指標。覆蓋面又分為貸款覆蓋面和存款覆蓋面，分別表示貸款的可獲得性和金融機構提供存款和匯兌的基本情況。

我國的農戶貸款滿足率在發展中國家處于較高水平。2006年末，農村信用社(含農村合作銀行、農村商業銀行，下同)農戶貸款余額為9197億元，占農村信用社全部貸款余額的34.94%，比年初增加1259.85億元。在農戶貸款中，農戶小額信用貸款余額1710億元，比年初增加115.43億元，農戶聯保貸款余額1001億元，比年初增加139.46億元。我國約有8億農民，2.3億農戶，獲得農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款的農戶數共7072萬戶，占全國農戶總數的31.2%。全國2.3億農戶中，真正有貸款需求的農戶大約為1.2億戶，57.6%的農戶貸款需求得到滿足，也就是說，凡是向農村信用社提出申請貸款的農戶，60%左右都能得到貸款。與其他發展中國家相比，我國農戶貸款覆蓋面處于較高水平。

我國農村金融機構所提供的存款和匯兌結算等金融服務，基本上覆蓋了90%以上的農村行政村。機構覆蓋面高于世界上其他國家平均30%～40%的水平，比最高的印度(75%)高10多個百分點。分機構看，中國農業發展銀行作為改策性銀行，分支機構基本遍布縣級以上城市，糧棉收購資金貸款業務覆蓋鄉村。截至2006年6月，中國農業銀行作為農村地區的最大商業銀行，61.9%的機構網點、51.5%的在崗員工和35%的貸款分布在縣及縣以下地區;另外還有農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社(不含聯社)，郵政儲蓄營業網點超過3.5萬個，其中79%的機構在縣及縣以下地區，提供儲蓄、匯兌等金融服務。此外，還有一些商業銀行的分支機構、大約300家非政府小額信貸組織、以及部分非銀行金融機構如典當商行等在農村地區提供金融服務。從總體上看，我國農村地區基本上能夠享受到農村金融機構提供的儲蓄、匯兌等基本金融服務。

(三)我國農村金融機構的可持續性面臨現實挑戰。

從可持續性指標看，我國農村金融機構運行的理念、方式、方法和效果則不盡理想，基本上還停留在國際先進國家20世紀80年代的水平，并主要體現為兩個特征：一是低利率和利息補貼政策;二是以項目為主，而沒有以機構為基礎。

現實地看，我國的農村金融機構可持續性面臨諸多挑戰。(1)我國農村和農民的經營規模都非常小，例如，我國國土面積遠遠超過美國和印度，但我國人均耕地面積不到0.09公頃，不到印度的1/2、美國的1/6。(2)我國農戶的數量極其龐大(約為2.2億農戶)，相應地對資金的總體需求就非常龐大。(3)農戶之間的結構性差別、地區差別非常大，相應地需求結構差異很大，發達地區或相對富裕的農戶可能主要表現為生產性、經營性的金融需求，但落后地區或相對貧困的農戶則需要更多的生活性債務(如教育、醫療等)。(4)我國的土地所有制為集體所有，產權不完整，土地、房屋以及相關的財產都無法進入市場，不能抵押。(5)我國城鄉差距非常突出，且有擴大趨勢，呈現出很嚴重的城鄉二元結構問題。(6)我國的行政干預力量也可能是最強的，等等。所有這些，都對我國農村金融機構的可持續性發展具有重要的影響。因此，可持續性要求效率優先，但提高農村金融服務的覆蓋面、增加農業貸款、培育和發展農業小額信貸又需要實施公平原則，兩者之間需要尋求一個合理的平衡點。這在一定程度上構成了未來我國農村金融改革和發展的關鍵。

二、近幾年我國農村金融改革的進展情況

(一)大力推進農村信用社改革。

2003年6月國務院下發《深化農村信用社改革試點實施方案》(國發[2003]15號)，正式啟動農村信用社改革。方案設計以實施農村信用社改革試點資金支持政策為主，注重體現正視并解決農村信用社的歷史包袱、建立連續的正向激勵機制、防止走下坡路和防范道德風險的原則。2003年8月，改革試點工作在江蘇等8省(市)正式啟動。2004年8月，試點范圍擴大到北京等29個省(區、市)。通過發行中央銀行專項票據和專項借款的方式，大力減輕農村信用社負擔。到2006年底，專項票據和專項借款的發行工作基本結束，共發行專項票據1656億元。此外，人民銀行對農村信用社提供的支農再貸款目前限額為1279億元，最長期限可達3年，有力地增強了農信社發放貸款的能力，各項經營指標都有明顯改善，在大型商業銀行農村業務有所退出的情況下，發揮了農村金融主力軍作用。截至2006年末，農村信用社農業貸款余額12105億元，占其各項貸款的比例由2002年末的40%提高到46%。2004以來農村金融機構貸款平均增速約為17.1%，比全部金融機構高3個百分點。

(二)調整改革農業發展銀行職能，適當拓寬業務范圍。

2004年7月，國務院對農業發展銀行職能調整作出部署，要求農業發展銀行在深化改革和堅持做好糧棉油儲備貸款的供應和封閉運行管理的基礎上，根據糧食流通體制改革的新情況，審慎調整業務范圍。2004年9月，銀監會會同人民銀行批準農業發展銀行開辦了糧棉油產業化龍頭企業貸款業務。2006年7月，批準農業發展銀行在繼續辦好糧棉油產業龍頭企業貸款業務的基礎上，進一步將該項業務的貸款對象范圍擴大到農、林、牧、副、漁范圍內從事生產、流通和加工轉化的產業化龍頭企業，并開辦農業科技貸款業務。2006年12月，批準農業發展銀行開辦農村基礎設施貸款和農業綜合開發貸款。同時，在人民銀行推動下，農業發展銀行資金來源也適當拓寬。從2004年起開始市場化發債籌資，逐步擺脫對中央銀行再貸款的依賴。三年來，已累計發債籌資4410億元，累計歸還再貸款2637億元。另外，還通過開辦同業拆借、組織企業存款、與郵政儲蓄辦理協議存款等方式開展市場化融資，以降低資金成本，改善負債結構。

(三)人民銀行采取多種措施，增加農村信貸投入。

1農村信用社貸款利率浮動幅度區間擴大。近年來，人民銀行穩步推進利率市場化進程，通過利率杠桿調節農村資金的供求關系，增加支農信貸投放。2004年1月1日起，農村信用社貸款利率的浮動區間上限擴大到貸款基準利率的2倍。2004年10月29日起，城鄉信用社貸款利率浮動上限擴大到基準利率的2.3倍，下浮幅度均為10%;實行存款利率下浮制度。貸款利率浮動幅度的擴大，有利于農村信用社根據借款人的風險和效益狀況等因素區別定價，進一步加大對“三農”的信貸支持力度。

2支農再貸款使用效率不斷提高。支農再貸款自1999年開辦以來，作為改善農村金融服務的一項政策措施，對農村信用社增強支農資金實力、引導農村信貸資金投向、擴大農戶貸款、緩解農民貸款難問題都發揮了重要的作用。1999年至2006年末，人民銀行累計對全國農村信用社發放再貸款1.1億元。為提高支農再貸款的使用效率，有效發揮支農再貸款政策對擴大“三農”信貸投放的引導作用，近年來人民銀行一方面通過地區之間的額度調劑，改善支農再貸款地區結構分布，重點向西部地區和糧食主產區傾斜，加大對西部地區和糧食主產區的支持力度。另一方面，通過不斷改進對支農再貸款的管理，允許周轉使用支農再貸款額度，延長支農再貸款的期限，使支農再貸款的使用盡量適應種養業生產周期。目前，支農再貸款的使用期限最長可達3年，基本能滿足農村信用社發放農戶種養業貸款的需要。

3農村信用社執行較低的存款準備金率。人民銀行多次上調存款準備金率后，除農村信用社以外，其他金融機構存款準備金率已由6%提高到11.5%。為支持農村信用社加大對“三農”的信貸投放，改善農村金融服務，對農村信用社的存款準備金率為9%，比其他金融機構存款準備金率低2.5個百分點。

4扶貧貼息貸款的運作模式進一步完善。結合國際上扶貧幫困的經驗，2005年，有關部門在江西、重慶、貴州和陜西4省(市)，開展建立“獎補資金”推進小額貸款到戶的試點，探索扶貧貸款到戶的有效機制。目前，試點工作進展良好，取得了初步成效。截至2006年5月底，發放到戶貸款3109.1萬元，覆蓋貧困村399個，扶持貧困戶4765戶，到戶貸款占當地扶貧貸款的比例比試點前平均提高15個百分點左右。在總結經驗的基礎上，2006年，新增河北、湖南、云南、廣西4省(區)為試點地，試點范圍適當擴大至8個省(區、市)。

(四)郵政儲蓄改革開始啟動。通過人民銀行等部門的不斷推動，自2003年8月1日起，郵政儲蓄新增轉存存款利率從4.131%下調到1.89%;新增存款由郵政儲蓄機構自主運用。對2003年8月1日前的郵政儲蓄轉存人民銀行存款，實行5年內按比例逐年轉出的政策。目前，郵政儲蓄7000億元的轉存款中，已有5000多億元實現自主運用，其農村金融“抽水機”的作用已得到一定弱化。同時，經相關部門批準，郵政儲蓄機構可以進入銀行間市場參與債券買賣，也可與中資商業銀行、農村信用社辦理大額協議存款，與政策性銀行進行業務合作，開展部分中間業務。郵政儲蓄轉存款政策的調整，有利于吸引郵儲資金回流農村，減少農村資金外流，擴大農村金融機構信貸資金來源。經國務院同意，銀監會已批準建立中國郵政儲蓄銀行，并已開始辦理相關業務。

(五)農業保險試點進展情況良好。農業保險試點運行良好。已有28個省(區、市)采取多種形式、多種渠道發展農業保險。2006年全國農業保險業務實現保費收入8.46億元，賠款支出5.84億元，農業保險保額達733.21億元，約為7300萬畝農作物提供了農業保險的保障。初步扭轉了十年來農業保險業務逐年萎縮的局面。試點區域和險種范圍不斷擴大、種類不斷豐富，農業保險防災減災功能得到發揮，地方政府的重視程度和支持力度逐步加大。

(六)推進農村小額貸款業務發展，探索農村小額貸款組織試點。

從1999年起，通過人民銀行再貸款等支持，在農村信用社推廣農戶小額信用貸款、聯保貸款，大大緩解了農民貸款難問題，取得良好的經濟效果和社會反響。截至2006年末，全國農村信用社農戶貸款余額達到9197億元，其中，小額信用貸款1710億元，農戶聯保貸款1001億元，其他農戶貸款6486億元。我國約有2.3億農戶，真正有貸款需求的農戶大約為1.2億戶，其中獲得農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款服務的農戶數達7072萬戶，占到全國農戶總數的31.2%，占有貸款需求且符合貸款條件農戶數的57.6%。實踐證明，小額貸款業務是農村金融機構滿足農村金融需求，促進農村經濟發展行之有效的一種方式。

在推進農戶小額貸款業務發展的同時，人民銀行會同有關部門積極開展小額貸款組織試點工作，完善農村金融組織體系，改進農村金融服務。目前，該工作正在山西、四川、貴州、陜西和內蒙古5省(區)的5個試點縣(區)積極穩妥地推進，已成立7家小額貸款公司。試點成立的小額貸款公司由自然人、企業法人和社團法人發起，堅持立足農村、服務“三農”和“只貸不存”的原則和方向。小額貸款公司在試點縣(區)政府牽頭成立的試點工作協調小組指導下，依《公司法》注冊設立，建立完備的公司內控和風險管理制度，在具體政策設計和管理制度設計方面堅持商業可持續原則。從試點情況看，到2006年10月，7家小額貸款公司運用自有資本金放貸，余額達5219萬元，農戶貸款約占貸款總量的80%，平均利率約18%，經營區域限于縣域內或者縣域內的幾個鄉鎮。通過建立新的運作理念、經營機制和風險防范機制，基本適應了農村個體經濟和小規模農業經營分散、資金需求小等特點。目前，人民銀行正會同有關部門起草《放債人條例》，完善支持小額貸款組織發展的法律環境。

(七)完善農村基礎設施服務體系。

人民銀行批準城市商業銀行資金清算中心為農村信用社提供資金清算服務，并支持成立農村合作金融機構資金清算中心，進一步暢通中小金融機構匯路，培育公平的支付服務競爭環境，解決農村金融機構資金清算匯兌難問題。

進行農民工銀行卡特色服務試點。農民工銀行卡特色服務是指農民工在打工地利用銀行卡存入現金后，可以在家鄉就近的農村信用社營業網點提取現金的一項專門為農民工設計的銀行卡服務。2005年12月，人民銀行組織開展了農民工銀行卡特色服務，并首先在貴州省試點。2006年7月，人民銀行在總結貴州試點經驗的基礎上，確定2006年農民工銀行卡特色服務在山東、福建、重慶、江蘇、湖南、江西、四川、陜西、云南、河南、廣西等11個省市分兩批推廣。為進一步體現出對農民工的優惠，自2007年2月1日起，施行新的農民工銀行卡特色服務手續費標準，即對持卡人的每筆取款手續費由原來的按取款金額的1%收取降至0.8%，每筆最高收費限額由50元降至20元。農民工銀行卡特色服務有效解決了農民工打工返鄉攜帶大量現金的資金安全問題。

三、我國農村金融改革展望

在2008年1月召開的全國金融工作會議上提出，我國農村金融改革的總體目標是，要建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系。下一步的農村金融改革主要集中在以下六個方面。

1健全農村金融組織體系。健全農村金融組織體系就是要充分發揮商業性金融、政策性金融、合作金融和其他金融組織的作用。在這些金融組織里面，還要發揮農業銀行及中國農業發展銀行作為農村金融體系的骨干和支柱作用，要進一步推進農村信用社的改革，發揮農村信用社在農村金融中的地位。同時還要增強郵政儲蓄銀行為“三農”服務的功能，發揮郵政儲蓄銀行在農村地區的儲蓄、匯兌和小額貸款的功能。另外，通過這些金融組織的運作，鼓勵和促進一部分資金回流到農村，支持農村建設。

2推進農村金融組織創新。目前農村金融機構和農村金融存在的一個問題就是網點的覆蓋率低，金融供給不足，競爭不充分。下一步要適度調整和放寬農村金融機構的準入政策，降低準入門檻。特別是要鼓勵和支持發展適合農村需求特點的多種所有制的金融組織，大力培訓多種形式的小額信貸組織。還要引導農戶發展資金互助組織，規范和引導民間金融。除此之外，特別要探索和發展貧困地區農村金融服務的有效途徑。

3推進農村金融產品和服務的創新。在這方面主要是適應農村經濟特點和農業產業化、規模化經營發展的需要，著重開發一些適合農民需要的、適合農產品需要的、適合農業生產發展需要的金融產品。在城市比較好產品不一定能適應農村，農村有農村的特點。所以在這方面，在這次農村金融改革里，黨中央、國務院特別提出要加快和推進農村金融產品和服務的創新，要走出一條有中國特色的農村金融產品和服務創新道路。

4積極發展農業保險。重點是完善多種形式的農村保險體系，開發適應農業、農村和農民需要的農業保險產品和服務。對糧食主產區的主要農產品實行農業保險試點，并且逐步推廣。要逐步建立政策性農業保險制度和農業再保險體系，為我們國家糧食的穩定、持續和健康生產和發展奠定基礎。

5加大對農村金融的政策扶持。農業是弱勢產業，農村也是弱勢群體比較集中的地區，農村金融在金融這個行業里是比較弱勢的一部分，今后要合理運用財政杠桿，引導和帶動更多的社會資金投向農村，通過財政補貼、擔保或者稅收減免等措施，吸引金融機構增加對農業和農村的信貸投入。另外，適當的運用貨幣政策、信貸政策引導資金流同農村。

6完善農村金融基礎服務體系。農村金融發展比較慢的一個重要原因就是農村金融服務設施比較差，比如說網絡、網點、支付清算體系等。下一步要特別加強農村的金融服務體系建設，加快推進農村地區支付清算的基礎設施建設，提高農村地區金融機構支付業務處理的自動化水平和效率，從基礎方面為農村金融發展創造一個好的條件。