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農村信用合作社(以下簡稱農村信用社)作為我國農村金融領域中的唯一的、正式的合作金融機構，自從產生后便隨著中國的經濟體制與金融體制的變革而屢經周折和變遷。在整個變遷過程中，農村信用社服務功能的變異，是引起眾多學者激烈討論的焦點之一。本文的中心論題是：金融(對經濟增長促進的)功能，從根本上講，取決于金融產權的有效安排。國家在金融產權安排過程中，具有必不可缺的作用，但是國家的不恰當的介入往往造成產權的殘缺或失落，從而導致金融產權安排的功能異化。建國后，40多年來的中國農村信用社的變遷軌跡表明：國家對農村信用社產權的“姿意”破壞，使得農村信用社的功能發生異化。

一、前人的研究

(一)產權制度的重要性

自科斯和阿爾欽、德姆塞茨、巴澤爾和張五常等新制度經濟學家的開創性工作以來，人們逐漸意識到，所有權的安排對于經濟資源的配置，已經顯得越來越重要了。科斯[1]認為，在現實的經濟世界里，既然存在著交易費用不為零和信息非對稱，那么產權制度就會對經濟基礎行為和經濟效率發生作用。德姆塞茨[2]進一步指出，如果使經濟效率的潛力發揮出來，產權結構的某些變化是必要的。據此，有效率的產權安排會對經濟活動產生重要影響。

(二)國家與經濟組織(產權)的關系

在現實的生產和交易的活動中，由于經濟主體的多樣性、復雜性，產權規則不可能完全依賴于私人承諾來實現，因此，國家的有效保護就顯得必不可少了，[3]即具有“排他性收益”的產權有效履行需要國家強制性的實施。然而國家對產權提供的保護，并不是免費的，要為保護所有權所能花費的資源最終來自產權的“負賦”。[4]因而自所有權一開始確立起來，就注定了與國家發生聯系。

這樣，一方面，國家為產權提供保護，另一方面，產權通過其“負賦”而向國家支付服務租金，以此為產權所有者形成確定的、合理的預期。自然而然，在產權與國家之間形成一個“公平交易”，即有效的產權安排就可以在一個經濟系統內穩定存在，并以此有效地促進經濟增長。然而。根據諾思[5]的研究，在人類經濟發展史中，無效率的產權是一種常態。據此，諾思提出了一個關于國家的分析模型，以分析國家在制度安排和推動經濟增長的關鍵作用。在那里，國家是被看作具有使統治者租金(效用)最大化的方式和工具，同時也愿意在此前提下降低交易費用以使稅收增加。但是，上述的兩個目的，并不總是完全一致的，即存在著這樣的矛盾事實：有效率的產權會提高統治者的財政收入，但由于交易費用(監督、檢測和課征賦稅)可能減少統治者的稅收，同時有效率的產權也可能危及統治者的政治基礎；另一方面，一個國家所面臨的競爭約束，又使統治者必須不能觸犯有勢力的選民，所以統治者會同意一個有利于這些集團的產權結構而無視對其效率所造成的影響。因而，常常出現國家及其人不能抵御短期租金增加的誘惑，使得無效率產權存在，從歷史上看，就表現為無效率產權的長期存在。

另外，國家及其人往往出于其它方面的考慮，對所擁有的資源的使用不一定與私人所有者遵循的利潤最大化原則相同。即國家或其人往往從自身效用出發，而忽視私人所有者的交易原則，進而造成私人所有權殘缺。因此德姆塞茨[2]指出：“所有權殘缺”之所以如此，是因為控制廢除私有權利束的職位已被安排給了國家，或已由國家來承擔。很顯然，所有權殘缺是國家侵權的一種結果。

(三)假設

產權和制度經濟學家們所闡述的“排他性收益”的產權安排對經濟行為和經濟效率產生重要的作用。而被視為在暴力方面具有比較優勢的組織(即國家)一旦介入產權的履行與實施，則必然帶來強制性的特點，從而能有效地保護產權規則的實現；但是，國家在介入產權實現的過程中，又由于其具有自身特殊的效用偏好，借用于暴力潛能的工具，可以無視有效率產權的存在，或對有效率產權的侵害。因而，本文提出一個假設：農村合作金融組織(農村信用社)功能的正常實現，取決于農村合作金融產權制度的有效安排。國家在農村合作金融產權制度構建的過程中，具有舉足輕重的作用。但是國家或其人往往更注重短期租金的增加，往往憑借其暴力潛能的工具，隨意對有效的農村合作金融產權進行侵害，致使農村信用社產權的殘缺或失落，所引起的最終結果是農村合作金融功能異化。

二、農村合作金融功能異化的表征

一般來講，合作金融是在合作經濟基礎上發展起來的，是以金融資產參與合作并為合作組織成員提供金融服務的經濟金融形式。國內外經驗表明，參與合作金融的成員大多數是金融活動中的弱勢者，即他們無法較好地獲得商業性金融服務，但又有融通資金的需求。這樣，這些金融弱勢者就聯合起來組建互助性質的合作金融組織，并且以簡便的手續和較低的利率，向社員提供金融服務，以解決金融弱勢者的個人融資困境。具體到我國的農村信用社，(注：《農村信用合作社管理規定》如此定義：“是指經中國人民銀行批準設立，有社員入股，實行社員民主管理，主要為社員(農民)提供金融服務的農村合作金融機構”。)正是以上述目的應運而生的，以通過組建農村信用社來實現小農經濟的低成本合作互助，然而，在實際的運作過程中，有相當數量的信用社的服務功能異化，沒有真正體現社員(小農)的低成本互助原則，更多的是傾向于以利潤最大化為目的的商業性金融組織。

(一)非互助性傾向

作為一種特殊的金融形式，合作金融首先體現的是以互助為目標，為組織成員提供金融服務為目的。農村信用社作為我國農村領域唯一的、正式的合作金融機構，在提供服務上，應毫不例外地要體現互助合作的性質，即首先為社區組織成員提供服務。而實際情況是，社員從農村信用社得到的貸款比重不僅低，而且處于不斷下降的趨勢。根據何夢筆和陳吉元[6]對廣東、浙江、湖北、山西和陜西5省的256戶社員的調查結果表明：有貸款需求的社員達72%以上，其中，從農村信用社得到貸款的僅有10%，86%以上的貸款需求是通過民間金融機構得到解決。同樣，溫鐵軍[7]對中國15省的24個地區的個案研究亦證實：1995—1999年農村社員從農村信用社的貸款比重呈下降趨勢，且70%以上社員的貸款需求是通過民間金融的方式得以解決。可見，農村信用社的互助合作的性質沒有得到真正體現。

從設置形式上看，農村信用社是按照行政區劃來設置的，(注：在1953—1956年的“合作升級”階段，農村信用社設置形式一律建立高級社，并且排除一切低層次的合作經濟組織。)一個鄉設置一個信用社，并且隨行政區劃變動而變動。合作金融組織形同行政機構，“官辦”色彩濃厚。這種設置一方面脫離農民；另一方面，更為嚴重的是，忽視互助合作的客觀基礎——社區經濟條件的相似性，地理分布的集中性，工作關系上的密切性甚至宗教信仰的共同性帶來的較低的信息成本等。最終，社員之間的低成本互助演化為“高成本非互助”。

另外，社員出資入股組建起來的互助合作金融組織，本應該通過“三會”來決定信用社的內部運作管理，但是長期以來由國家銀行領導和管理(李劍閣，2000)。[8]不僅如此，信用社與社員之間的貸款程序與標準基本參照農業銀行的程序和標準來決定(尤其是1996年農業銀行與信用社“脫離”后，此種現象更為突出)，較低的交易成本在組織成員和合作金融組織之間沒有得到體現。因而，此時的農村信用社既類同于商業性金融，而并非是農民自己的互助性合作金融組織，又類似于政府部門的某類附屬機構。[8]

因此，民辦的農村信用合作社演變成具有“官辦”性質的金融組織，已經失去低成本互助合作的性質。

(二)金融服務非農化傾向

解放初期，為了使農民以較低成本獲取農業生產所需資金，在國家的積極倡議下，部分地區開始試點，建立起具有互助性質的農村信用合作社，并且在一定程度取得良好的效果，達到了互助合作目的。然而，隨著國家對金融資源控制的深入，農村信用合作社也不可避免地被國家納入計劃管理體系中，越來越偏離為農村、為農民提供金融服務的道路。

從“一五”時期開始，農村信用社農戶存貸活動中的存差較小，年平均僅為26.86%，隨著經濟發展，這種存差比例呈現增長的趨勢，到了“四五”時期存差占存款余額的比例已超過50%以上，“五五”、“六五”期間已超過70%以上，“七五”期間有所下降，但在“八五”、“九五”時期又開始反彈，達到75%以上(見表1)。

農戶存差余額越來越大，這并非意味著農村信用社資金富裕，也不能說明農戶不需要資金，而是農村信用社資金的非農化結果。[9]通過農村信用社將大量的農村資金轉離農村，為城市工業化和鄉村城鎮化創造了大量的資金來源。在改革開放以前，農村信用社只是通過動員農村儲蓄來提供城市工業化建設的資金；而改革開放后，農村除了動員農戶儲蓄以提供城市工業化建設，另外還要承擔為鄉村城鎮化建設提供資金的重任。因而在“六五”、“七五”、“八五”、“九五”時期，農村信用社存貸差存款余額比例大大超過改革開放以前的比例。

三、農村信用社功能異化的演進路徑

本節通過對我國農村信用社變遷過程的考察，分析國家(注：以政府作為國家的人，則國家人又分解為中央政府和地方政府兩個層次。)基于自身的效用與偏好而對農村信用社漸進介入，造成農村信用社所有權殘缺，而所有權的殘缺正是農村信用社功能異化的制度原因。

(一)經濟轉軌前國家權力的介入

新中國成立后，隨著農村及合作化運動的興起，農戶擴大生產的愿望產生了對資金的需要，雖然部分農戶可以通過民間借貸獲取部分資金支持，但仍然存在較多的資金缺口。資金的缺乏，可能導致農業生產受挫，同時也為高利貸的滋生留下空間。為解決該問題，中央政府分別在1951年5月，1953年2月，1953年12月召開會議或發出通知要求試點組建農村信用社。1954年3月中國人民銀行召開第一屆全國農村信用社合作會議，進一步明確指出要堅持合作化道路，為社員提供金融服務。盡管這時期農村信用社具有較濃的政治色彩，并且規模較小，管理水平較低，但合作原則還是得到了充分體現。

然而，為實施工業優先增長戰略，國家便有了控制社會金融資源的動機和行為，這樣控制農村的金融資源也就在所難免。于是在1954年8月的《關于建立中國農業銀行的請示報告》中，明確提出農業銀行的各級機構應設置管理信用社合作的職能部門，并且在1955年成立中國農行銀行后，信用社工作的重要方針由中國人民銀行決定，具體工作則由中國農業銀行組織執行。同年9月，中國農業銀行開始大力整頓信用社，這樣，農村信用社的社員股權權利第一次遭到國家銀行(國家人之一)限制，信用社的民主管理與自愿原則相應地受到破壞。

在“”和“”期間，國家以政治運動的方式，先采取疾風暴雨似的“合作升級”，強化了農村信用社集體財產性的結構，弱化其財產組織形式的合作性結構；隨后兩次將農村信用社的人、財權下放生產大隊管理，兩次又收回歸銀行管理。(注：第一次下放是1958年，1959年收回；第二次于1969年下放。1977年又將農村信用社的資金使用、人員編制等納入國家計劃，實現了第二次收回，并一直持續到1984年。參見尚明(2000)的《新中國金融50年》(中國財政經濟出版社)。)這樣，在國家的強權主導下，農村信用社從創社之初的合作金融組織演變成國家基層機關在農村的融資工具，實現了農村合作金融的強制性制度變遷。

(二)經濟轉軌后國家權力的控制

改革開放后，中國進入經濟全面建設的新階段。在農村經濟領域亦不例外，尤其是農村生產和分配制度變革所帶來巨大的生產收益更是激勵了農民從事農業生產、發展農村經濟的積極性。這樣，農業生產的擴張，客觀上對生產資本有了日益增加的需求，也意味著國家面臨不斷增加農業生產資金投入的壓力。另一方面，國家以工業優先增長的趕超型經濟發展戰略仍沒有根本性轉變，同時國內市場逐漸對外開放，國內大中型國有企業在一個相對開放和自由競爭的國際市場環境中，總體上是缺乏競爭力的。更進一步講，在計劃經濟時代依靠人為制度安排以壓低工業發展的成本，即壓低資本、原材料和勞動等的價格而形成的某類產業，在開放和自由競爭的市場經濟中是沒有自生能力的。[11]然而，在缺乏自生能力的國有企業的退出機制及其配套措施尚未有效實施之前，國家更是出于政治社會(例如：國家經濟安全、國企人員就業等問題)的穩定性考慮，仍然會對國有企業進行投入，并且逐漸導致國有企業在資金上對國家產生了剛性依賴。

這樣，在經濟改革的初始階段，國家面臨著農業生產、工業發展對資金要素需求日益增長的雙重壓力。可是，當時的中國本來就是資本要素相當稀缺、以農業經濟為主的發展中國家，無法供給較多的資金要素。更為重要的是，國家工業優先增長的趕超型發展戰略沒有實質性的轉變，相形之下，國家在對有限的資金要素進行配置時，更偏好于工業領域；并且還不斷地從農村領域里汲取金融(經濟)剩余，繼續為工業部門“輸血”。由于在農村經濟領域中，經濟剩余是分散的，要將它們轉變為國家手中的可用資金，就必須有相應的制度安排，這樣的制度安排主要有兩種，一種是金融制度，一種是財稅制度。就金融制度而言，就是國家在經濟貨幣化進程中，一方面超量供給貨幣，以獲取貨幣發行收益；[12]另一方面通過對農村金融機構資產負債業務的控制，從而獲得一大筆經濟剩余，尤其是在改革初始的財政收入下降的階段，國家更需要對金融資源的控制。表現在農村經濟領域中就是，國家通過農業銀行對農村信用社進行間接控制。從表1的農村信用社的農戶存貸款額的變動趨勢，可以看出其中端倪，即在改革開始的關鍵幾年，國家逐漸加強對農村信用社的業務干預，這樣最終使占3/4以上的中國農民，在改革開始的關鍵時期，以凈貸款人為其他經濟部門貢獻了金融剩余。[13]與此同時，國家已通過農村財政的公共支出與投入的控制，從農村中汲取大量的資金，使得農村資金表現為凈流出。[14]當然，這種從農村領域中汲取的金融剩余并非是免費的，即國家的農村金融控制是要消耗成本的，而且這種成本隨著農村經濟貨幣化水平的提高，邊際遞增；與此相反國家對農村金融控制的收益則邊際遞減，當這種邊際成本大于邊際收益時，國家對農村信用社的控制就會逐漸淡化。于是1996年，農業銀行與信用社正式分離，這不僅宣布國家正式放棄對農村信用社的直接控制，還意味著農村信用社進入一個更為復雜的境地。

(三)地方政府的介入與農村信用社控制權的失落

中國經濟改革從20世紀80年代以來，開始朝著經濟型分權邁進，具體表現為放權讓利和“分灶吃飯”財政體制的實施。但是在政府職能未根本轉變的條件下，這種分權對于地方政府講，并沒有得到根本上的治理權，即不能真正發揮一級政府的管理作用。相對于中央政府來講，沒有獨立的決策權，地方政府就只好(利用分權)為本地區爭取利益；對下而言，沒有根本的治理權，也就不能承擔實質性的責任。[15]因此，經濟分權的一個結果是使地方政府在經濟利益具有一定的相對獨立性。在經濟改革初期的粗放型經濟增長模式下，地方政府掌握了金融資源就意味著就業機會與經濟增長，并可以確保一方“太平盛世”。這樣，地方政府就有激勵也有責任為本地區的經濟發展而尋求金融資源，從而積極參與金融市場的運作。[16][17]具體運作方式上表現為地方政府對現有的金融機構的滲入，如農業銀行、農村信用社等。就農村信用社而言，由于本身的地域性，地方政府憑借其政治力量可以對農村信用社進行控制，例如：地方政府影響農村信用社領導層的人事安排，從而使信用社的法律產權僅表現為名義上的，事實產權卻被地方政府控制。1996年，農村信用社與農業銀行正式分離后，地方政府的這種控制得到進一步加強。一旦地方政府這種運作不慎或過度，導致地方性的經濟(金融)風險時，地方政府則以“沒有根本的治理權”為由逃避責任，最終將風險轉嫁給中央政府(農村合作基金會就是一個典型事例)。

至此，通過對我國農村信用社的制度變遷過程的回顧，可以看出在創社之初時具有合作性質的農村信用社，由于國家這個在暴力潛能上具有比較優勢的壟斷組織的介入，導致其法律產權與事實產權不一致，信用社的所有權殘缺，因而合作功能被扭曲、異化。一開始中央政府對信用社的介入和控制，使其演化為國家基層機構的融資工具；在中央政府逐漸退出對信用社控制之時，具有相對獨立利益的地方政府又漸漸加強了對農村信用社事實產權的控制，導致了信用社法律產權進一步失落。因而，農村信用社除了在創社之初較好地體現合作制性質，在以后的發展過程中，合作則是名義上的。

四、農村信用社功能異化的破解

從產權經濟學角度看，農村合作金融制度被扭曲，合作金融功能嚴重異化，核心問題在于農村信用社所有權的殘缺，這種所有權殘缺在于具有暴力潛能的國家依自己的偏好順序而對農村信用社的侵權。因此，應以農村信用社內外環境及產權改革為核心變革合作金融制度。

(一)產權主體的歸位

農村信用社應首先服務于農業、農民。因此解決合作金融的功能異化，關鍵在于農村合作金融組織的利益格局應引入農戶的利益，使農戶利益與合作組織的利益在制度層面上很好地結合，能夠在合作金融組織決策等方面表達他們成本——利益結構。在制度安排上，首先，將信用社的產權主體人格化，即合理界定農戶的合法產權，讓農戶擁有農村信用社的剩余索取權，使農產在農村信用社經營管理方式的選擇上不僅能獲取收益，而且要承擔相應的財務結果。如果不能將農村信用社產權主體予以人格化，則農村信用社就會成為不能分解為任何具體個人的抽象，再也不能向其組成的成員個人作進一步的追溯。[18]因此，農村信用社的產權主體應明確歸位于具有人格化意義的農戶。經過20多年的改革，農村的下層結構已具備了一定的經濟實力，形成了一批具有資金實力的個體經營戶和私營企業主，可以引入這批農產入股進社，并且承擔合作金融制度變遷的“初級行動團體”角色。

(二)制度定位

以產權安排為核心，重新調整農村合作金融組織內部的利益結構，使各個利益主體能夠重新討價還價，形成合理的產權結構，這是從農村信用社本身內部解決功能異化問題。但從外部看，制度環境亦是影響農村合作金融正常運作的關鍵因素。

從50多年來的農村發展歷程來看，中央政府之所以憑借文件、決議、甚至行政通告，“姿意”對農村信用社財產權利進行侵害，對農村信用社的性質變更及運作的調整進行干涉；地方政府毫不顧忌地介入農村信用社的運作，關鍵在于沒有法典化的制度為農村信用社提供產權保護。如果國家能從外部給予農村信用社正式的產權保護，將會增加農村合作金融的連續性和穩定性，能夠使產權主體在進行金融交易時形成合理的預期，從而有效發揮產權主體的激勵功能。因此，國家應以法典化的制度正式確定農村合作金融的性質地位、運作機制等，有效地理順中央政府、地方政府與農村合作金融組織的關系，防止其它利益主體對農村信用社不規范的干預，從而有利于其連續、穩定成長。

(三)放松管制

目前，中央政府已放棄對農村信用社的直接控制；反過來講，由于直接控制的成本大于直接控制的收益，中央政府也不愿意直接控制，從而“下放”到地方了。而地方政府對農村信用社絲毫不忌后果地滲入，最終將導致農村信用社經營風險大量向外轉嫁給中央政府，農村信用社出現大量的損失和虧損時，將由中國人民銀行——中央政府進行救助。因此在此條件下，國家在現有基礎上對農村信用社進行改造，僅僅就其實施成本(例如：制度變遷成本、制度摩擦成本、利益集團的反對成本等)而言，將使中央政府難以承受如此大任。[19]即便是通過上層結構，采取自上而下的強制方式進行改革，所形成的一種農村金融制度結構也將是低效率的和不穩定的。因此，從改革的長期視角看，應該放松市場準入的“門檻”，創造良好的市場競爭環境，依此能夠使鄉村居民根據一致同意的原則進行交易。從契約論角度看，這樣不僅可以滿足鄉村居民自身的金融需求；而且在這種一致同意的交易中推導出一個穩定的制度化規則，以使金融交易費用更為節約、功能更易發揮。