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內(nèi)容提要：隨著金融混業(yè)經(jīng)營與金融全球化的深入發(fā)展，世界各國的金融監(jiān)管模式已發(fā)生了很大變革。現(xiàn)階段，我國金融監(jiān)管制度可借鑒美國的分層監(jiān)管模式與歐洲的單層監(jiān)管模式，選擇綜合監(jiān)管與分立監(jiān)管相結(jié)合的組織形式。雖然我國金融業(yè)正逐步走向混業(yè)經(jīng)營，但由于全球化和混業(yè)的廣度和深度不夠，因此實行統(tǒng)一監(jiān)管還存在許多困難。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；模式；發(fā)展趨勢

金融監(jiān)管是金融監(jiān)管當(dāng)局基于信息不對稱、逆向選擇與道德風(fēng)險等因素，對金融機構(gòu)、金融市場、金融業(yè)務(wù)進行審慎監(jiān)督管理的制度、政策和措施的總和。金融監(jiān)管模式則是指一國關(guān)于金融監(jiān)管機構(gòu)和金融監(jiān)管法規(guī)的結(jié)構(gòu)性體制安排。金融混業(yè)經(jīng)營與全球金融一體化的日漸深入，不僅導(dǎo)致各國的金融運行格局發(fā)生重大變化，同時也推動了全球金融監(jiān)管模式的變革。

一、金融監(jiān)管模式變革特征：

1、從分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。以1999年美國《格拉斯一斯蒂格爾法案》的廢除為標志，全球的金融業(yè)務(wù)日益向混業(yè)經(jīng)營的方向轉(zhuǎn)變，與之相適應(yīng)的金融監(jiān)管模式也日益朝著混業(yè)監(jiān)管的方向演變。美國舊的金融監(jiān)管體系采取按不同金融機構(gòu)的類別進行縱向分別立法、分別監(jiān)管的模式。如銀行領(lǐng)域有《格拉斯一斯蒂格爾法案》(由美聯(lián)儲等機構(gòu)實施對貨幣存款機構(gòu)的監(jiān)管)，保險領(lǐng)域有《州保險法》(由州保險理事會對保險公司實施監(jiān)管)，證券領(lǐng)域有《證券法》、《證券交易法》和《投資公司法》等(由證券交易委員會實施監(jiān)管)。1999年實施《金融服務(wù)現(xiàn)代法案》后，美國采取了聯(lián)邦政府、州政府與專門機構(gòu)分層的金融監(jiān)管模式，綜合監(jiān)管與分立監(jiān)管相結(jié)合。與此同時，英國、日本等國也通過金融改革建立了統(tǒng)一的監(jiān)管框架。統(tǒng)一監(jiān)管提高了復(fù)雜金融聯(lián)合體的監(jiān)管效率，實現(xiàn)金融監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟，順應(yīng)現(xiàn)代金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的潮流。

2、從機構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。機構(gòu)監(jiān)管是按照金融機構(gòu)的類型分別設(shè)立不同的監(jiān)管機構(gòu)，不同監(jiān)管機構(gòu)擁有各自職責(zé)范圍，無權(quán)干預(yù)其它類別金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動。功能性監(jiān)管是指依據(jù)金融體系基本功能而設(shè)計的監(jiān)管。功能性監(jiān)管關(guān)注的是金融產(chǎn)品所實現(xiàn)的基本功能，以金融業(yè)務(wù)而非金融機構(gòu)來確定相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，減少監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)。同時，功能性監(jiān)管針對混業(yè)經(jīng)營下金融業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象層出不窮的趨勢，強調(diào)跨機構(gòu)、跨市場的監(jiān)管，因而可以實現(xiàn)對金融體系的全面監(jiān)管。最后，由于金融工具所實現(xiàn)的基本功能有較強的穩(wěn)定性，使得據(jù)此設(shè)計的監(jiān)管體制和監(jiān)管法規(guī)更有連續(xù)性和一致性。

3、從單向監(jiān)管向全面監(jiān)管轉(zhuǎn)變。從監(jiān)管內(nèi)容上看，由于金融工具的不斷創(chuàng)新，各國監(jiān)管當(dāng)局相應(yīng)地擴大了金融監(jiān)管的范圍，從單純的表內(nèi)、表外業(yè)務(wù)擴展到所有業(yè)務(wù)。從監(jiān)管重點來看，以往的金融風(fēng)險監(jiān)管側(cè)重于信用監(jiān)管，但銀行還可能因為其它風(fēng)險而陷入經(jīng)營困境，因此當(dāng)前國際金融業(yè)的監(jiān)管除信用監(jiān)管外，還重視市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險等。從監(jiān)管范圍上看，國際金融監(jiān)管也從單純的資本充足率的監(jiān)管轉(zhuǎn)向以最低資本標準、監(jiān)管當(dāng)局的檢查及市場自律三個層次的全面監(jiān)管。2001年巴塞爾委員會頒布《新資本協(xié)議》咨詢文件，繼承了1988年老協(xié)議中以資本充足率為核心的監(jiān)管思路，同時吸取《有效銀行監(jiān)管的核心原則》中提出的銀行監(jiān)管的“三大支柱”原則，即改進最低資本要求計算框架、發(fā)展監(jiān)管評價程序以及強化市場自律。

4、從封閉性監(jiān)管向開放性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。金融全球化發(fā)展趨勢，主要表現(xiàn)為國際資本的大規(guī)模流動、金融業(yè)務(wù)與機構(gòu)的跨境發(fā)展和國際金融市場的發(fā)展。然而金融全球化也同時帶來了許多負面的影響。巴林銀行的倒閉，使各國監(jiān)管當(dāng)局認識到各國的信息溝通對于加強國際銀行及其經(jīng)營活動監(jiān)管的重要性。國際金融危機的頻頻爆發(fā)，使得全球范圍、地區(qū)范圍及雙邊范圍內(nèi)各個層次上的國際銀行監(jiān)管合作都得到了長足發(fā)展。一國的金融安全及經(jīng)濟安全與國際金融市場波詭云譎的變化息息相關(guān)，金融全球化使各國的監(jiān)管哲學(xué)發(fā)生重大變化，金融監(jiān)管從國內(nèi)單邊監(jiān)管轉(zhuǎn)向國內(nèi)國際的多邊監(jiān)管，從封閉性監(jiān)管轉(zhuǎn)向開放性監(jiān)管。

二、中外監(jiān)管模式探討：

1、美國的分層監(jiān)管模式。美國在1999年之前實行個別立法、分業(yè)監(jiān)管的體系。《現(xiàn)代金融服務(wù)法案》頒布之后實行橫向綜合性監(jiān)管。美國的金融監(jiān)管錯綜復(fù)雜，既包括基于聯(lián)邦法設(shè)立的監(jiān)管機構(gòu)，也包括基于州法設(shè)立的州政府監(jiān)管機構(gòu)，而且對銀行、證券和保險又分別設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)，這樣美國的監(jiān)管體系包含聯(lián)邦政府、州政府與專門機構(gòu)三個層次。對銀行的監(jiān)管有四個獨立的機構(gòu)：美聯(lián)儲（FRB）主要負責(zé)監(jiān)管州注冊的聯(lián)儲會員銀行（1999年之后美聯(lián)儲擁有對金融控股公司進行全面監(jiān)管的職能）；聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）負責(zé)監(jiān)管所有州注冊的非聯(lián)儲會員銀行；貨幣監(jiān)理署（OCC）負責(zé)監(jiān)管所有在聯(lián)邦注冊的國民銀行和外國銀行分支機構(gòu)；儲貸監(jiān)理署（OTS）負責(zé)監(jiān)管所有屬于儲蓄機構(gòu)保險基金的聯(lián)邦和州注冊的儲貸機構(gòu)；國家信用社管理局（NCUA）負責(zé)監(jiān)管所有參加聯(lián)邦保險的信用社。除貨幣監(jiān)理署和儲貸監(jiān)理署在行政上隸屬財政部外，其余3家則為獨立的聯(lián)邦政府機構(gòu)。

由于美國政治上實行聯(lián)邦制，因而金融監(jiān)管也采用聯(lián)邦法和州法雙軌制度。對銀行監(jiān)管除了以上提到的聯(lián)邦政府監(jiān)管機構(gòu)外，每個州又都設(shè)有自己的監(jiān)管部門，通常稱之為DFI，主要負責(zé)對本州注冊的銀行，尤其是本州注冊的非聯(lián)儲會員銀行的監(jiān)管。這樣美國的銀行同時處于聯(lián)邦和州兩級政府的雙重監(jiān)管之下。

2、歐洲的單層監(jiān)管模式。德國是最早建立獨立的綜合金融監(jiān)管機構(gòu)的國家，這主要是由于德國長期實行全能銀行制度，銀行可以同時兼營證券和保險業(yè)務(wù)。值得一提的是，德國和美國都屬混業(yè)經(jīng)營，但兩者卻存在很大差別，德國是基于銀行內(nèi)部的綜合經(jīng)營，而美國是通過金融控股公司實現(xiàn)的混業(yè)經(jīng)營，這是導(dǎo)致兩國金融監(jiān)管模式存在差異的一個直接原因。德國實行單層的綜合金融監(jiān)管制度，早在1961年，聯(lián)邦德國通過了《銀行法》，授權(quán)建立聯(lián)邦銀行監(jiān)督局（隸屬于德國財政部），統(tǒng)一實現(xiàn)對銀行、證券與保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管。

但銀監(jiān)局并非德國唯一的金融監(jiān)管機構(gòu)，與此同時，銀監(jiān)局自身缺乏分支機構(gòu)，必須借助于德意志聯(lián)邦銀行的機構(gòu)和網(wǎng)點，因此德意志聯(lián)邦銀行被要求參與銀行監(jiān)管。兩者具有明顯的職責(zé)分工：銀監(jiān)局負責(zé)制定和頒布聯(lián)邦政府有關(guān)監(jiān)管的規(guī)章制度，德意志聯(lián)邦銀行負責(zé)對金融機構(gòu)的各種報告進行分析，進行日常的監(jiān)管活動。銀監(jiān)局的主要職責(zé)是防止濫用內(nèi)部信息、不定期收集監(jiān)管信息以及監(jiān)督重大的股權(quán)交易等。在涉及銀行資本金和流動性的重大政策問題上，銀監(jiān)局需征得德意志聯(lián)邦銀行的同意。除此之外，德國還專門設(shè)立“聯(lián)邦證券交易監(jiān)督局（證監(jiān)局）”負責(zé)對證券交易所、證券交易業(yè)務(wù)的管理。因此德國的金融監(jiān)管以一架飛機作比喻的話，就是以銀監(jiān)局為機身，中央銀行與證監(jiān)局作為兩翼的綜合監(jiān)管模式。

3、我國銀監(jiān)會設(shè)立前，實行的是由中國人民銀行、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)進行監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管模式，而中國人民銀行兼具監(jiān)管銀行和制定貨幣政策的雙重任務(wù)。隨著金融形勢的發(fā)展，傳統(tǒng)的金融機構(gòu)性監(jiān)管模式(中央銀行監(jiān)督銀行業(yè)、證券監(jiān)督管理部門監(jiān)督證券業(yè)、保險監(jiān)督管理部門監(jiān)督保險業(yè)，彼此相互分離和獨立)已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展要求。以中央銀行對銀行業(yè)的監(jiān)管為例。在新的金融格局背景下，中央銀行監(jiān)管銀行業(yè)面臨兩難選擇：一方面中央銀行要負責(zé)貨幣政策的穩(wěn)定，要密切關(guān)注商業(yè)銀行的貸款規(guī)模與通貨膨脹指數(shù)；另一方面，中央銀行又要注意商業(yè)銀行的證券交易風(fēng)險，保證商業(yè)銀行具有充足的流動性，防止商業(yè)銀行陷入流動性危機。由于中央銀行的主要職責(zé)在于制定適當(dāng)?shù)呢泿耪撸员ＷC幣值的穩(wěn)定，因此客觀上存在著中央銀行只注意貨幣政策而忽視監(jiān)管銀行金融業(yè)務(wù)的可能，尤其是當(dāng)貨幣政策與商業(yè)銀行的流動性需求之間產(chǎn)生目標沖突時更是如此。

2003年3月10日，十屆全國人大一次會議舉行第三次全體會議，會議經(jīng)過表決，通過了十屆全國人大一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。方案將中國人民銀行對銀行、資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其它存款類金融機構(gòu)的監(jiān)管職能分離出來，并與中央金融工委的相關(guān)職能進行整合，成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。由此，我國形成了銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會共同負責(zé)金融監(jiān)管的格局。

從監(jiān)管模式可見，無論是美國的分層監(jiān)管還是德國的單層監(jiān)管，都是一種基于混業(yè)經(jīng)營的功能性監(jiān)管。美國、德國采取綜合監(jiān)管與專門監(jiān)管相結(jié)合的方式，而英國、日本采取大一統(tǒng)的監(jiān)管模式，我國則采取“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”模式。各國的金融監(jiān)管體系都是根據(jù)現(xiàn)實的國情傳統(tǒng)與變革相結(jié)合的產(chǎn)物。

三、我國金融監(jiān)管模式要求及發(fā)展趨勢：

1、對我國金融監(jiān)管模式的要求。我國監(jiān)管者分別對不同對象進行監(jiān)管、彼此間相互脫離的機制已經(jīng)不再適合新的金融體制。原因在于：國際競爭和技術(shù)創(chuàng)新(主要是信息技術(shù))越來越模糊金融機構(gòu)之間的界限，金融機構(gòu)往往同時經(jīng)營多種業(yè)務(wù)。如銀行并購保險公司從事保險業(yè)務(wù)、商業(yè)銀行和保險公司都是開展基金管理業(yè)務(wù)等等。這意味著單個金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的多元化將涉及多個獨立的監(jiān)管者。在這一背景下，如果多個監(jiān)管者同時對同一個單獨的金融機構(gòu)實施監(jiān)管，那么將必然造成監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管低效和浪費成本。于是，功能性監(jiān)管的思路和設(shè)想應(yīng)運而生。

功能性監(jiān)管是指中央銀行同其他功能監(jiān)管者(包括證券交易委員會、商品交易委員會、證券交易商協(xié)會、保險委員會)相互配合，共同識別單個金融實體的風(fēng)險以及整個金融持股公司的整體風(fēng)險。功能性監(jiān)管有兩大優(yōu)勢：首先，在分業(yè)監(jiān)管條件下，金融監(jiān)管機構(gòu)各自為政，相互之間的協(xié)調(diào)、溝通比較困難，監(jiān)管效率不高，監(jiān)管成本增加，隨著金融市場的不斷發(fā)展變化，金融監(jiān)管機構(gòu)一體化(即統(tǒng)一監(jiān)管)應(yīng)比分業(yè)監(jiān)管更為有效。其次，金融機構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象已經(jīng)越來越普遍、甚至成為一種趨勢，尤其是通過并購產(chǎn)生了眾多的金融集團，在這種背景下，建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)能夠全面覆蓋各類金融機構(gòu)，堵住金融監(jiān)管漏洞。

2、我國金融監(jiān)管的發(fā)展趨勢。結(jié)合我國的具體國情，特別是從我國金融發(fā)展的現(xiàn)狀來看，我國似乎逐漸出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)象。一方面，隨著我國成功加入WTO，無論是金融產(chǎn)品的交易，還是金融組織、金融市場之間的合作與結(jié)合都將從廣度和深度上日益加強。從業(yè)務(wù)合作到股權(quán)重組都將使我國金融與全球金融的聯(lián)系更加緊密，即金融全球化對我國金融的影響日益深遠。與此同時，隨著我國金融與國外金融的聯(lián)系日漸緊密，國內(nèi)分業(yè)經(jīng)營與全球混業(yè)的趨勢、國外大型金融集團的合作使得監(jiān)管的難度更加凸顯。另一方面，從國內(nèi)的情況來看，盡管金融混業(yè)還沒有成為金融發(fā)展的主流，特別是還存在著一些金融混業(yè)法律上的障礙，但是，不同金融部門間的業(yè)務(wù)合作和交叉、金融集團的發(fā)展等已經(jīng)初露端倪。例如，中信集團、光大集團，以及中國建設(shè)銀行控股中金公司、中國銀行組建中銀國際等；而銀證合作、銀行與基金的合作等這些不同金融機構(gòu)在業(yè)務(wù)方面的相互結(jié)合更是勢不可擋。這既是金融機構(gòu)本身發(fā)展的需要，也是金融滿足經(jīng)濟發(fā)展需求的趨勢。

值得注意的是，盡管在我國存在金融全球化與金融混業(yè)對統(tǒng)一監(jiān)管的客觀要求，但由于全球化和混業(yè)的廣度與深度不夠，從而決定了目前我國實行統(tǒng)一監(jiān)管還存在許多困難。一方面，我國金融融入全球金融的程度還不深。多年以來，我國的金融業(yè)可以說一直處于未開放的狀態(tài)；最近一些年，我國金融業(yè)盡管從業(yè)務(wù)合作到股權(quán)合資逐漸開放，但很顯然開放的規(guī)模和比例都還非常小，尤其是作為金融體系核心的銀行業(yè)(以四大國有商業(yè)銀行為主)更是如此。另一方面，我國金融“混業(yè)”的規(guī)模和比例還較小。就金融組織體系來說，無論是銀行業(yè)、保險業(yè)還是證券業(yè)，獨立的金融機構(gòu)占絕大多數(shù)，還是一種主流。銀證合作、銀行代銷基金等也還僅僅是表層的業(yè)務(wù)合作，完全突破分業(yè)界限的分屬不同金融行業(yè)的業(yè)務(wù)交叉、股權(quán)交叉等也才剛剛開始。除此之外，法律也還沒有為混業(yè)金融提供暢通的途徑。這些都決定了金融統(tǒng)一監(jiān)管短期內(nèi)在我國還缺乏緊迫性、缺乏穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

可以說，到目前為止，我國的金融全球化與“混業(yè)”經(jīng)營還沒有到非進行金融統(tǒng)一監(jiān)管不行的地步。這意味著，根據(jù)我國的具體國情和金融發(fā)展階段，當(dāng)前提高金融監(jiān)管效率的關(guān)鍵在于群策群力、專心致志地做好銀行、證券、保險的分業(yè)監(jiān)管工作，不斷提高銀行、證券、保險監(jiān)管的專業(yè)化水平，并在此基礎(chǔ)上團結(jié)協(xié)作，形成監(jiān)管合力，強化金融監(jiān)管的有效性，提高金融運行的效率。必須明確，做好分業(yè)監(jiān)管工作是實現(xiàn)金融統(tǒng)一監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)，切忌脫離實際、好高騖遠、盲目樂觀，急于從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管過渡。

金融混業(yè)經(jīng)營不僅導(dǎo)致金融監(jiān)管體制的重大變化，而且也使金融監(jiān)管的重心發(fā)生明顯的變化。其中的原因在于：金融機構(gòu)實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的同時，其傳統(tǒng)的存、貸款業(yè)務(wù)也在逐步下降，創(chuàng)新業(yè)務(wù)所占的比例則逐步增加。基于這一變化，金融體系面臨的風(fēng)險也隨之加大。因此，金融監(jiān)管的重心也應(yīng)該相應(yīng)地作出調(diào)整。

此外，金融監(jiān)管體系將得到進一步完善。一方面，要進一步加強中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的獨立性，加大對違規(guī)機構(gòu)及時發(fā)現(xiàn)、查處的力度；另一方面，在當(dāng)前“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的背景下，進一步強化監(jiān)管機構(gòu)之間已建立的高層定期會晤制度，經(jīng)常就一些重大問題進行磋商、協(xié)調(diào)；再一方面，對業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域和從事混業(yè)經(jīng)營的金融集團，實施聯(lián)合監(jiān)管，建立監(jiān)管機構(gòu)之間的信息交流和共享機制。

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