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摘要:開發性金融包括商業性開發金融和政策性開發金融兩大類,政策性金融和開發性金融在本質上是兩個截然不同的概念,前者既不是后者的初級階段,后者也不是前者的組成部分但政策性金融也必須講求經濟效益,實現非主動競爭性盈利我國政策性銀行改革的方向,應該是政策性業務與非主動競爭性盈利的有機統一政策性銀行的定位,應該是其性質定位和職能定位的有機統一

關鍵詞:政策性金融;開發性金融;機構轉型;定位

一導言

目前在國內,開發性金融理論研究方興未艾,政策性金融理論研究也步入了一個嶄新的向縱深發展的階段然而,關于開發性金融與政策性金融的關系問題,尤其是對政策性金融的理解,存在著許多誤解和曲解,并似乎日益呈現出開發性金融和政策性金融兩個分庭抗禮的“學派”①這不僅影響了政策性金融學術理論研究的科學性系統性和完整性,而且直接影響了政策性金融機構的立法轉型定位和可持續發展,也成為現實中政策性金融機構與商業性金融機構之間業務摩擦沖突和競爭等負向互動不協調發展的理論根源之一而且,由于對開發性金融和政策性金融理解上的差異,也使國家有關決策部門在政策性銀行改革問題上遲遲不能達成共識因此,科學地辨析開發性金融與政策性金融的關系十分必要

根據國內外政策性金融和商業性金融改革和發展的實踐,并基于科學研究的邏輯關系,筆者認為:盡管在實際中,開發性金融與政策性金融二者在非學術研究非正式場合下可以等同或混用,國際上也一般將開發性政策性銀行慣稱或簡稱為開發銀行,但是,從理論或邏輯上講,將二者等同是不甚嚴密和不科學的因為開發性金融事實上包括商業性開發性金融和政策性開發性金融兩大類,政策性金融和開發性金融二者是本質上截然不同的概念,政策性金融不同于“第二財政”,政策性金融理論也是一種發展中的科學理論而且,無論是從理論邏輯上,還是從國內金融運行環境上,不同性質和類型的政策性銀行不應當“一刀切”地都轉型為綜合性開發金融機構我國政策性銀行改革的方向,應該是政策性業務與非主動競爭性盈利的有機統一,即政策性盈利性和非競爭性的“三位一體”

二開發性金融理論研究概述

白欽先教授(1998)把“政策性金融”界定為:“在一國政府的支持和鼓勵下,以國家信用為基礎,嚴格按照國家規定的范圍和對象,以優惠的存貸利率或條件,直接或間接為貫徹配合國家特定經濟和社會發展政策而進行的一種特殊性資金融通行為”政策性金融具有政策性優惠性(不僅表現為利率的優惠,還包括貸款的可得性)融資性和有償性等主要特性這也是區別于商業性金融的顯著特征

國內對開發性金融理論的創新性研究,起因于以陳元為代表的國家開發銀行近幾年來的規模性實踐,并在此基礎上,國家開發銀行總結并提出了開發性金融理論2003年7月,在海南博鰲季度工作會議上,國家開發銀行行長陳元全面系統地闡述了開發性金融原理,形成了開發性金融理論的基本框架2004年5月,在開發性金融實踐與理論研討會上,陳元全面系統地闡述了這一理論的內涵和基本原理在這種開發性金融理論的指導下,國家開發銀行以創辦國際一流“市場業績”的開發性金融機構為戰略性目標,并以主要經營指標的良好表現,被《國際金融》雜志評選為亞洲盈利最佳銀行之一但與此同時,國家開發銀行與商業性金融機構的業務摩擦沖突和競爭的態勢也日益凸顯

在開發性金融與政策性金融的關系問題上,國內主要有兩種理論觀點,均存在著認識上和邏輯上的兩重錯誤一是對政策性金融的誤解或偏見,仍然把政策性金融等同于不講經濟效益的政府財政;二是把開發性金融與政策性金融這兩個不同的概念混為一談主要表現為:要么認為政策性金融只是開發性金融的一個初級階段,要么認為開發性金融是政策性金融的組成部分,要么是形式上研究開發性金融而內容上則是探討開發性政策性金融,把開發性金融同開發性政策性金融這種屬種關系的不同概念混為一談

國家開發銀行的開發性金融理論(2004)認為,開發性金融是實現政府發展目標彌補體制落后和市場失靈,并有助于維護國家經濟金融安全增強競爭力的一種金融形式開發性金融一般歷經政策性金融初級階段制度建設階段和作為市場主體參與運行三個發展階段,目前國家開發銀行已走過政策性金融初級階段,正處于制度建設階段開發性金融是政策性金融的深化和發展,政策性金融只是開發性金融的一個初級階段,把政策性金融等同于財政融資或政府財政的延伸,是以財政性手段彌補市場失靈的非金融性行為認為所謂政策性銀行應完全依靠政府補貼,不講求資產質量和風險防范,因此難以對國家發展政策和目標給予持續的融資支持進而也就不承認或不正式不明確地承認國家開發銀行是政策性金融機構

張濤(2005)也認為,政策性金融機構只是著眼于社會效應,不追求自身業績,強調政府的財政性補貼;而綜合性開發金融機構更多地強調商業原則,通過制度建設市場建設保持經營可持續發展,在此基礎上實現政府目標隨著我國社會主義市場經濟建設的不斷進步,傳統意義下政策性銀行的歷史性階段任務也隨之完成三家政策性銀行都應當轉型為綜合性開發金融機構2005年11月15日,中國人民銀行行長周小川在“三峽庫區(重慶)經濟發展暨金融服務高層論壇”上也指出,政策性銀行向開發性金融機構轉型是目前的一個主流趨勢因而,目前就政策性銀行轉型定位問題,參與轉型方案設計和制定的幾大政策部門仍然存在分歧中國人民銀行與銀監會的意見比較統一,即通過設立國家賬戶和銀行賬戶,采用分賬管理,但是財政部更強調政策性

李揚(2005)羅學東(2005)等認為,開發性金融是政策性金融的重要組成部分之一他們認為,從中國的情況來看,政策性金融在短期內不僅不應弱化,還應該進一步加以發展并尋求創新;一個完備的政策性金融體系應當包括開發性金融支持性金融(從事進出口中小企業發展等融資)補償性金融(從事農業和農村部門發展融資)和福利性金融四個組成部分,其中,開發性金融是“政策性金融的主要構成部分”但他們對政策性金融也有一些誤解,以為政策性金融不講經濟核算,不依據市場經濟原則,具有濃厚的傳統行政化色彩

在國家社會科學基金“十五”重點項目《開發性金融理論與實踐研究》課題中,程偉(2005)研究的是開發性金融,但實際上主要研究的是開發性政策性金融(盡管課題組成員對此沒有直接而明確的認定),認為“開發性金融(其實是開發性政策性金融——筆者注)與商業性金融都是現代金融體系的重要組成部分,是分工合作優勢互補關系,不可相互替代”

盡管國內外政策性金融的歷史源遠流長,但政策性金融理論和政策性金融學作為一門學科進行理論研究卻為期不長,所以政策性金融理論是年輕的發展中的理論,政策性金融學是一門新興的發展中的邊緣學科,對政策性金融的理論研究應該關注和結合國際政策性金融改革與發展的潮流,與時俱進,不斷進行開拓和創新,以更好地指導實踐開發性金融理論的出現,不僅豐富了政策性金融理論,而且從某種意義上也證明和體現了政策性金融理論是發展的科學理論

三政策性金融與開發性金融的概念及其涵義

開發性金融,如同農業(農村)金融中小企業金融住房金融和進出口金融一樣,是出于某種方便或需要,從金融機構或金融業務的服務對象或服務領域的角度而做的某種劃分,它并不是金融基礎理論或基本實踐中的一種基礎性規范性的標準劃分顯然,上述幾種金融,每一種又分為商業性與政策性兩類,例如開發性商業性金融和開發性政策性金融農業(農村)商業性金融和農業(農村)政策性金融中小企業商業性金融與中小企業政策性金融住房商業性金融和住房政策性金融進出口商業性金融和進出口政策性金融等等

從科學理論研究的嚴謹性和準確性而言,開發性金融從外延上包括開發性政策金融和開發性商業金融兩大類由于開發性投融資業務的特點是風險高額度大期限長收益不確定,商業性金融往往不愿或無力主動涉足其中,因而要由政府負責開發性投融資業務,開發性金融則主要是指開發性政策金融或政府開發性金融;國際上和世界各國的開發性金融機構(一般是開發銀行)也主要是指開發性政策性金融機構不可否認,開發性金融在許多情況下與開發性政策金融是等同或混用的,也是一種國際上的慣稱通稱或慣例,但從理論上或邏輯上講,是不甚嚴密和不科學的

開發性政策金融是政策性金融的主體部分,但是開發性金融與政策性金融卻有本質上的區別,是兩個不同的概念如上所述,政策性金融從外延上包括開發性政策金融農業(農村)政策性金融進出口政策性金融等多種類型;開發性金融從外延上則包括開發性政策性金融和開發性商業性金融兩大類政策性金融與開發性金融的區別,也可以用數學中的集合原理及其文氏圖來說明

設A為政策性金融所有類型元素構成的集合,即:A={開發性政策性金融,農業政策性金融,進出口政策性金融……};B為開發性金融所有類型元素構成的集合,即:B={開發性政策性金融,開發性商業性金融}

則由A和B的所有公共元素構成的集合C,為A與B的交集,即:C=A∩B={開發性政策性金融}亦即,除了開發性政策性金融是既屬于政策性金融又屬于開發性金融外,其他政策性金融則不屬于開發性金融

政策性金融與開發性金融是兩個不同的概念盡管在某種意義上,可以說開發性金融理論是政策性金融理論的深化和發展,但不能由此得出“政策性金融只是開發性金融的一個初級階段”這種混淆概念的錯誤結論,也不能說開發性金融是政策性金融的組成部分因而我國不同類型的政策性金融機構也就不應該統統地向綜合性開發性金融機構轉型

開發性金融強調自身與傳統意義下的政策性金融有明顯的區別,筆者認為,這種傳統意義下的政策性金融應該指的是在高度集中的計劃經濟體制下的那種不講經濟效益貸款有借不還行政化色彩濃厚的“超政策性金融”,而非現代市場經濟體制下的政策性金融開發性金融也非常強調和注重國家及政府的信用,把融資優勢和政府組織協調優勢相結合筆者認為,在我國地方政府的目標多元化和行為短期化的影響下,政府信用的可能性缺失所導致的銀行信用風險值得我們關注和思考;而且,在市場經濟條件下,政府既當裁判員又當運動員,過多地參與市場活動,是否有悖于市場的公平競爭規則也值得我們關注和思考因此,從一定意義上說,開發性金融理論與政策性金融理論一樣都是發展中的理論,需要進一步地探究和完善

四我國政策性銀行轉型和改革的方向

肯定開發性金融理論在某些方面有一定的創新性,并非意味著中國的三大政策性銀行都要依據這種理論而轉型為綜合性開發金融機構中國有中國的國情,協調是中國傳統哲學思想的精髓,科學發展觀蘊含著協調發展的內涵,創建和諧社會更是當今中國發展的主旋律,其中也應該包括政策性金融與商業性金融的和諧發展所以,中國的政策性金融機構沒有必要一味地模仿國外的一些政策金融機構(其中以韓國產業銀行為典型代表)的針對商業性金融機構的競爭性盈利戰略,而且這種競爭性盈利戰略愈來愈引起業內外人士的普遍質疑其最終能否引致政策性金融自身的可持續發展,以及金融業的整體性長遠性的可持續發展,值得我們密切關注商榷和探討但無論結果如何,政策性金融行為過程中的非主動競爭性盈利準則,以及充分發揮其誘導性的虹吸與擴張性功能,即通過相對縮減政策性金融機構的業務規模和業務范圍,以較少的資金來吸引誘導商業性金融的主動參與,應該成為協調政策性金融與商業性金融業務活動的基本原則

政策性金融機構種類多樣,不僅包括開發性政策金融機構,還有進出口政策性金融機構農業政策性金融機構等等,各種機構的性質不同,專業性不同,業務范圍不同,職能定位也不同,開發性政策性金融機構只是其中一個主要的組織形式,因而不能簡單地片面地和不加區別地把政策性銀行都統統轉型為綜合性開發金融機構盡管目前有少數國家的開發性政策金融機構(如巴西社會經濟開發銀行),在其他類型的政策性金融機構缺失的情況下,也從事進出口中小企業融資等政策性金融業務,但絕大多數國家的政策性金融機構是嚴格地分業經營的除非是像世界銀行和亞洲開發銀行那樣的全球性或區域性的開發性金融機構,才有可能成為業務綜合性的開發性金融機構而且,開發性金融過于突出市場業績,并采取主動與商業性金融競爭的方式實現盈利,這種有悖于政策性金融宗旨和業務行為原則的經營策略和方式,值得商榷,目前不宜廣泛地推廣,否則有可能進一步加劇與商業性金融摩擦和競爭的深度和廣度,結果是又制造一個新的改革對象,加大改革的機會成本所以,無論是從理論邏輯上從大多數國家政策性金融體制改革和發展趨勢上,還是從國情和國內金融運行環境上,不同性質和類型的政策性銀行都不應當“一刀切”地轉型為綜合性開發金融機構

綜上所述,我國政策性銀行目前改革轉型與未來發展的方向,應該是政策性業務與非主動競爭性盈利的有機統一,即政策性盈利性和非競爭性的“三位一體”,缺一不可其中,“政策性”是目標,體現了政策性銀行的宗旨和性質要求,以及對其業務范圍的基本規范;“盈利性”是動機,體現了政策性銀行作為一種金融企業的基本要求,也比較順應其未來進一步發展的形勢要求;“非競爭性”是手段,體現了政策性銀行實現盈利的基本準則和方法,也是實現政策性金融與商業性金融協調與可持續發展的根本途徑．