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摘要當前電子政務正如火如荼地在中國展開，已成為政府改革的一種趨勢，雖然電子政務建設在近幾年取得了驕人的成績，但就目前的情況來看仍存在很多問題，其中由于條塊分割導致的信息孤島、信息煙囪問題尤為突出，國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱在談到2006年我國電子政務建設呈現的十大趨勢時，將信息資源整合明確地列入第六大趨勢中。通過探討條塊分割問題產生的原因提出相應的解決問題的辦法。

關鍵詞條塊分割兩網一站四庫十二金信息孤島信息煙囪資源整合

1引言

電子政務是指政府在國民經濟和社會信息化的背景下，以提高政府辦公效率，改善決策和投資環境為目標，將政府的信息、管理、服務、溝通功能向互聯網上遷移，同時也實現政府組織結構和工作流程的重組優化，超越時間、空間和部門分隔的制約，向全社會提供高效優質、規范透明和全方位的管理與服務。

縱觀我國電子政務的發展歷史，可以分為四個階段：一是20世紀80年代末的辦公室自動化建設；二是1993年開始的“三金工程”；三是1999年國家經貿委和中國電信等單位聯合發起的政府上網工程；四是以2002年8月中共中央、國務院的《關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發[2002]17號，以下簡稱17號文件）為標志的我國正式的真正意義上的電子政務戰略的提出。

自第17號文件印發以來，電子政務建設的框架和范疇基本確定，各級政府正圍繞“兩網一站四庫十二金”的發展重點有序展開，各種局部性應用、階段性成果如雨后春筍般地涌現，政府部門的IT基礎設施已經初具規模，中國信息化的進程已從“信息資源建設”階段進入了“信息資源管理”階段。

政府的信息化架構有別于企業的樹型架構，它既有橫向按行政劃分的各級政府部門，即所謂的“塊”電子政務；又有縱向按行業劃分的不同的各職能部門，即所謂的“條”。“條”電子政務主要包括“十二金”工程等行業主管部門的信息化建設，“塊”則包括了各級地方政府自身的信息化建設。“條”電子政務和“塊”電子政務相互交叉構成了政府行業信息化的基本框架，“條”電子政務在地方政府層面必然受到“塊”電子政務的影響，而“塊”電子政務在行業管理部門又較大程度地受到“條”電子政務的影響。長期以來的政府工作機制形成了部門權力化的意識，部門各自為政，軟件技術標準不一，基礎數據重復采集，數據不一致，也不能共享。“條條分割”使得老百姓辦理跨地區和跨部門事情時，出現辦事難、辦事煩的問題。因此，整合電子政務信息資源，保證這些政務信息完整性、準確性、實時性、分類組織的科學性和可訪問性不僅是實現電子政務信息資源共享的核心問題，而且也是現階段電子政務的首要任務。

國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱在談到2006年我國電子政務建設呈現的十大趨勢時，將信息資源整合明確地列入第六大趨勢中，他指出：“條條”信息化與地區信息化將實現互動、良性發展。在2004、2005年之前，電子政務建設主要集中在“條”的建設上，但這兩年，尤其是2005年起，“塊”電子政務大有后來居上之勢。如何協調“條”“塊”之間的建設矛盾，如何解決由于部門利益引起的信息資源開發利用的難題被提上了議程。

2“條塊分割”的主要原因

（1）造成“信息孤島”、“信息煙囪”現象的原因之一是來自第17號文件的內、外網的概念與地方政府自己的內、外網概念容易發生混淆，結果造成很多地方保密過度。

（2）強調部門利益，存在條塊分割現象。長期以來，由于體制的原因和部門既得利益的驅使，造成信息資源的部門控制、條塊分割，缺乏有效共享，不同部門的多頭管理也形成了信息資源的重復建設、重復投資和信息不暢。

（3）急功近利，好大喜功。建設政府信息資源庫需要做大量基礎性的工作，需要長期的規劃和強有力的組織協調，重在長期的有效積累和維護管理，要科學地整合各個系統，實現條塊結合，依照存量共享，增量共建的原則，形成有效的數據報送和查詢功能。

（4）組織結構和人才綜合素質不適應。許多單位注重信息技術部門的設置，而沒有信息加工、分析、利用的機構設置。掌握信息技術的人員往往不掌握信息資源，反之亦然。

同時，還有必要了解電子政務信息資源的整合所涉及幾個層面：①信息資源層。該層包括政務系統外部信息資源和內部信息資源，其中外部信息資源主要分布于以因特網為背景的眾多互相聯接的網站。包含著海量的信息。其信息具有來源廣，涉及面寬，反映最新發展的信息多，增長速度快的特點。但同時存在信息分散，表層信息占絕大多數，重復率高、質量參差不齊等缺點。另一部分是分布于內網/專網及內部文件服務器上的內部信息資源，主要是關于政府部門內部事務處理所產生的信息，主題范圍集中，但由于機構設置、公文運行機制等原因，信息重復的現象也比較嚴重，同樣也存在大量表層信息；②信息整合處理層。該層為電子政務信息資源整合模型中的核心層，起著連接內部資源和外部用戶的紐帶作用。通過信息收集、信息整合及信息分類等步驟將原始狀態的內外部信息進行全面收集，去粗取精，去偽存真;在對信息進行序化和潔化的基礎上，通過自動分類及知識挖掘等信息技術尋求信息的內在聯系，達到信息整合的目的，實現信息的增值；③用戶使用層。用戶使用層是用戶與政務信息資源系統直接聯系的界面。由于政務信息具有安全保密性的特點，用戶使用政務信息必須經過嚴格的權限驗證程序，在信息整合處理層和用戶使用層之間利用權限控制系統將兩層隔開。根據用戶的不同權限，區分為使用政務信息的不同類型用戶，分別將其連接到外部政務信息門戶和內網專網/內網信息門戶，從而屏蔽了用戶與具體業務網站的復雜鏈接。

3電子政務資源整合的對策

當前，針對信息孤島問題，首要的工作是應提高對電子政務的認識，制定我國電子政務發展的整體規劃和統一的技術標準，以此來指導和規范國內電子政務的建設；其次，采用先進的信息技術和網絡技術，整合已有的信息資源和系統并嚴格按照規劃和標準進行新的電子政務系統建設。

（1）樹立以用戶為中心，以需求為導向的理念。根據政務內網、外網的不同特點，研究“條塊分割”產生的信息煙囪、信息孤島等問題，在建立人口庫、法人庫、自然資源和空間地理庫、宏觀經濟庫這四個基礎數據庫基礎上引入CRM（客戶關系管理）的理念，深入了解用戶需求，把企業和公眾真正作為客戶，有針對性地開展各項系統建設和應用開發工作，對其進行管理和服務。

（2）搭建政府信息服務系統框架。對內服務于政府公務員，對外服務于社會公眾與團體。根據服務對象的不同設置不同的信息服務窗口。對內則把內部網站變成一個統一的界面和窗口，實現公文制作電腦化，公文流轉網絡化，為政府公務員的日常行政工作提供所需要的信息服務。對外通過整合政務信息系統，強化政府公共網站的服務功能，實現“一站式”在線服務。

（3）建立各級政府信息管理機構。電子政務的建設是一個一把手工程，首先領導必須從戰略層面支持這一工程的實施，要設立一個專人負責的信息管理機構來負責各級政府部門信息資源開發的規劃、制造、、服務等項工作，擁有信息收發整理和技術支持職能，也擁有信息管理和技術管理職能。要由開發信息主管來負責信息處理管理創新，主要管理內部的信息流內外信息流的交換，確保信息在需要時能及時獲得，信息在內部能實時共享，不斷推動信息的增殖。

（4）明確定義內外網概念，構建數據交換中心。按照國家電子政務建設的三網規劃，數據交換中心需要全面解決好內網、外網和公網的數據交換。一是內網數據交換需求。內網數據交換實現中央和副省級以上各部門間信息的上傳和下發。由于內網所覆蓋的地域較廣，各地通信狀況不同，因此，數據交換中心必須提供極大的靈活性，支持廣泛的通信方式和協議。同時，由于各部門的建設情況不一致，采用的操作系統和數據庫不盡相同，數據交換中心應能支持異構系統，保護用戶已有的資源和軟硬件投資。此外，數據交換中心主要用于基層業務信息采集，傳輸數據量較大，交換中心應提供各種技術手段減少冗余數據的傳輸，以減輕網絡負載，保障數據傳輸的高效性。二是外網數據交換需求。外網數據交換實現政府部門間的數據共享，在外網數據交換部分，應著重考慮數據傳輸的安全性，防止非法用戶截獲或竊取信息。同時交換中心應具有很高的擴展性和開放性，便于今后其他業務系統方便的接入。三是公網數據交換需求。公網數據交換實現政府部門和公眾之間的信息的雙向交流。在大多數政府機關，其業務信息并不能對公眾全部開放，因此信息系統與業務系統的數據必須分開存儲，過濾后的業務信息應能實時或定時發送到公網，為信息提供基礎數據。

（5）繼續推進以“三網一庫”，實施電子政務示范工程，同時加強電子政務人力資源的培訓與開發工作。“三網一庫”即政府機關內部的辦公業務網、中央和地方政府及部門的辦公業務資源網、以互聯網為依托的政府公眾信息網和政府系統共建共享的電子信息資料庫。同時，要加大電子政務人力資源培訓與開發的力度，提高政府業務人員與開發人員的業務融合及綜合開發能力以及對其進行相關的培訓等。

（6）從制度上確保打破信息資源的壟斷性，樹立權威性。樹立“公眾以公開方式收集不到某部門應該公示的信息，該部門就是失職”的新理念。將這一理念轉化為制度，條件成熟時轉化為法令，只有這樣才能使政府信息資源庫建設更加有效和充實。關鍵是集多方社會利益代表（包括人大、政協代表）的政治智慧，對“應該公示的信息”進行嚴格界定，一旦形成共識就要予以公開披露，接受全社會監督。

（7）在統一規劃下實現跨部門信息流和業務流的整合。理想的電子政務信息資源管理體系模式是建立統一的電子信息架構，實現最大限度地收集、存儲、管理信息資源內容，并讓不同的信息在統一標準的結構下進行傳遞，使不同的信息系統有機結合，實現信息系統化、網絡化存儲及最充分的共享與管理。

信息整合及其重要性已被越來越多的人們所認識和引用，信息系統中整合的含義源于早期集成的概念，而其現在的應用范圍已遠遠超越了集成這一概念，具有更廣泛、更深刻的含義，它是依據信息化發展趨勢，在一定組織的領導下，實現對信息資源進行共享化、協調化，進而拓展信息資源應用領域和挖掘信息價值的管理過程。

信息資源整合對行政體制、管理機制、人員素質、技術水平等方面有著較高的要求，不可能一蹴而就、一帆風順，還有許多理論和實踐方面的問題需要探索，還會面臨許多困難需要克服。建設信息資源數據庫，應注意調動各部門的積極性，有效利用現有的資源和標準化成果，從政務信息化的全局出發，努力清除傳統政府運作機制的束縛和少數官員的守舊觀念，打破條塊分割和部門隔閡，整合政務信息資源，嚴格按照統一的技術標準和業務規范構建各個數據庫，并注意搞好各數據庫之間的協同管理，防止產生新的“信息孤島”。

參考文獻

1陳耀盛.電子政務信息資源管理論綱[J].圖書館論壇，2004（4）

2胡安韓.關于電子政務工程建設的幾個問題的思考[J].發展戰略，2002（3）