導(dǎo)語：建設(shè)金融包容的社會理想與現(xiàn)實一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

新農(nóng)村金融政策與金融包容的理想

2006年以來中國出臺了一系列促進農(nóng)村金融發(fā)展的政策，即新農(nóng)金政策。該政策意圖是扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)金融發(fā)展失衡的態(tài)勢并努力促成金融包容社會的實現(xiàn)。新農(nóng)金政策對于農(nóng)村金融服務(wù)市場準入的調(diào)整體現(xiàn)在兩個方面。一方面，新政放寬投資農(nóng)村金融機構(gòu)的資本限制，為包括民間資本在內(nèi)的資本進入農(nóng)村金融服務(wù)領(lǐng)域開綠燈。另一方面，新政下調(diào)注冊資本門檻，為新型農(nóng)村金融機構(gòu)的設(shè)立提供綠色通道。按照金融法律規(guī)定，在中國境內(nèi)設(shè)立銀行類機構(gòu)，如果是全國性的商業(yè)銀行最低注冊資本為10億元，而城市商業(yè)銀行為1億元。即使是農(nóng)村商業(yè)銀行，現(xiàn)行法律規(guī)定也需要最低5000萬元人民幣的注冊資本。相比之下，新農(nóng)金政策對于新型農(nóng)村金融機構(gòu)的注冊資本門檻大大降低，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，在縣(市)不低于300萬元，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))不低于100萬元;而信用合作組織，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))不低于30萬元，行政村不低于10萬元;農(nóng)村合作銀行不低于1000萬元。低門檻政策并沒有降低機構(gòu)監(jiān)管，新農(nóng)金政策規(guī)定，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行必須至少要有一家國內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)作為主要或者唯一發(fā)起人，且持股比例不得低于20%。另外，新農(nóng)金政策也對單一自然人、單一其他非銀行企業(yè)及其關(guān)聯(lián)方持有新農(nóng)金機構(gòu)股份比例作出了上限規(guī)定，即前者不得超過10%，后者不得超過20%。針對20世紀90年代國有銀行紛紛撤離農(nóng)村造成三農(nóng)金融進一步失衡的情況，這次新農(nóng)金政策在金融業(yè)發(fā)展與監(jiān)管方面引入了掛鉤制度。為了打破金融業(yè)發(fā)展上存在的一些地區(qū)強者愈強弱者愈弱的金融失衡狀態(tài)，銀監(jiān)會［2009］72號文件提出新型農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)置的掛鉤制度。掛鉤政策的初衷是，發(fā)起人在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)設(shè)立新型農(nóng)村金融機構(gòu)也需要同時到欠發(fā)達或者落后的國定貧困縣等地方設(shè)立相應(yīng)的新農(nóng)金機構(gòu)。由此可以極大解決中西部尤其是老少邊窮地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構(gòu)空白的緊迫問題。農(nóng)村金融機構(gòu)準入門檻降低是一種制度創(chuàng)新，但僅有這種制度創(chuàng)新還無法從根本上解決三農(nóng)金融失衡與發(fā)展嚴重不足這一瓶頸問題。所以，中國中央銀行及其他金融監(jiān)管部門大力助推涉農(nóng)金融服務(wù)的創(chuàng)新，尤其是金融產(chǎn)品與服務(wù)模式的創(chuàng)新，如金融監(jiān)管部門推進農(nóng)產(chǎn)品期貨交易的金融工具、農(nóng)村各類小額信用貸款及微型金融等產(chǎn)品創(chuàng)新。為了促進農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新，金融監(jiān)管部門在機構(gòu)并購重組、支付體系、農(nóng)村信用體系建設(shè)、貨幣政策等多個方面協(xié)調(diào)配合，多方合力助推新農(nóng)金創(chuàng)新。所有這些創(chuàng)新及政策配套都是為了解決三農(nóng)金融服務(wù)空白與金融機構(gòu)空白的問題。所以新農(nóng)金創(chuàng)新不僅是金融業(yè)為了自身發(fā)展與追逐利潤的自發(fā)行為，也是落實國家新農(nóng)金政策的根本保障。有鑒于涉農(nóng)尤其是農(nóng)村金融存在高風(fēng)險的實際，為了實現(xiàn)新農(nóng)金的預(yù)期目標，財政部與國家稅務(wù)總局出臺了多項財稅優(yōu)惠政策。具體優(yōu)惠體現(xiàn)在以下方面:涉農(nóng)信貸年度增長達到一定程度，國家依照新農(nóng)金機構(gòu)上一年度貸款平均余額的2%給予補貼;對于縣域金融機構(gòu)或涉農(nóng)貸款利息收入免征營業(yè)稅，所得稅以90%計入;新農(nóng)金貸款撥備的預(yù)提準備金允許在金融機構(gòu)計算所得稅前予以扣除。這些補貼與優(yōu)惠目的是為了給初創(chuàng)時期的新農(nóng)金機構(gòu)提供支持。

新農(nóng)金政策的實踐與中國金融包容的現(xiàn)實

新農(nóng)金政策帶來了三農(nóng)金融服務(wù)的新天地并產(chǎn)生了積極效果。截至2011年年底，全國共有新農(nóng)金機構(gòu)網(wǎng)點911個，其中村鎮(zhèn)銀行850個，貸款公司16個，農(nóng)村資金互助社45個，這種發(fā)展態(tài)勢自從2009年銀監(jiān)會出臺三年發(fā)展規(guī)劃以來尤為顯著。新農(nóng)金政策使得廣大農(nóng)村地區(qū)完全沒有基礎(chǔ)金融服務(wù)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構(gòu)空白問題得到大大緩解。根據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計，截至2011年底，全國金融機構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)從啟動時(2009年10月)的2945個減少到1696個，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)金融服務(wù)雙覆蓋的省份(含計劃單列市)從2009年10月的9個增加到24個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)金融服務(wù)2010年底就已經(jīng)覆蓋全國。上述成績顯然是21世紀初金融改革的成就。然而，不可否認的是，新農(nóng)金在整個銀行類金融體系中幾乎可以忽略不計。2011年新農(nóng)金從業(yè)人員占整個銀行類從業(yè)人員的0.37%，新農(nóng)金資產(chǎn)占銀行類資產(chǎn)的0.21%。同時，即使新農(nóng)金的分布也跟正統(tǒng)金融業(yè)一樣呈現(xiàn)出地區(qū)差異大、中西部嚴重失衡的態(tài)勢。2011年底北京等東部11個省份平均擁有30家新農(nóng)金網(wǎng)點，而山西等8個中部省份擁有35個網(wǎng)點，新農(nóng)金網(wǎng)點平均最少的西部12個省份平均只有23家網(wǎng)點，西藏地區(qū)截至2011年底沒有一家新農(nóng)金機構(gòu)。2009年中國銀監(jiān)會向外公布了新農(nóng)金三年發(fā)展藍圖。截至2011年年底全國31個省份只有吉林等7個省份完成了新農(nóng)金機構(gòu)開設(shè)計劃，實際執(zhí)行結(jié)果與計劃相差甚遠的有河北、河南、山東、云南及新疆等省份(見圖1)。從新農(nóng)金整體數(shù)量而言，原計劃2009—2011年新增1294家(含村鎮(zhèn)銀行1027家、貸款公司106家、農(nóng)村資金互助社161家)，實際情況是截至2011年年底只有635家村鎮(zhèn)銀行、10家貸款公司和46家農(nóng)村資金互助社，總計691家。村鎮(zhèn)銀行、貸款公司以及農(nóng)村資金互助社三年藍圖完成率分別為51.7%、1.9%、22.4%*。30多年來，尤其是銀監(jiān)會成立的10年來，中國銀行業(yè)得到了前所未有的發(fā)展，2011年比2003年銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模增長4倍，年均增長近20%。資產(chǎn)增長的同時銀行業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量更得到了極大提升。2005年銀行業(yè)不良資產(chǎn)率為8.6%，2011年底已經(jīng)降為1%。銀行業(yè)的良好發(fā)展態(tài)勢在全球銀行業(yè)排名中得到體現(xiàn)，2012年中國銀行業(yè)首次有4家銀行同時進入全球10大銀行之列，而全國有104家銀行進入全球1000家大銀行之列①。這表明中國銀行業(yè)整體實力得到極大提高，金融體系已經(jīng)進入較快發(fā)展階段。與發(fā)達國家及其他新興市場國家相比，中國還有較大差距。事實上，在主要金融包容指標方面，中國與收入水平處于高中級組的國家平均水平相差不遠，甚至很多指標比同屬于金磚五國的其他四個國家要好，但是與發(fā)達國家即高收入組的國家相比就要遜色許多。如使用ATM機方面大大落后于發(fā)達國家、金磚五國中的巴西、俄羅斯、南非等，而且也落后于高中級收入組國家的平均水平*。顯然，表1數(shù)據(jù)反映出來的金融包容性與中國經(jīng)濟增長的驚人成就相比嚴重不匹配。總之，金融包容社會在中國還沒有完全實現(xiàn)，30多年的改革開放以及最近6年的新農(nóng)金政策并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)中國三農(nóng)金融滯后的狀態(tài)。我國政府及金融監(jiān)管部門的新政與理想與現(xiàn)實經(jīng)濟與金融發(fā)展存在較大偏差。

理想與現(xiàn)實差異的根源

20世紀80年代中后期，在中國金融改革開放初期各種金融機構(gòu)在全國鋪設(shè)網(wǎng)點，90年代伴隨著企業(yè)化經(jīng)營，主要銀行紛紛離開農(nóng)村并向城市集中。2006年出臺的新農(nóng)金政策既是對90年代金融改革開放的矯正回爐，又是適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的時代需要。當然，這種矯正著力點顯然在于探索建立符合三農(nóng)實際的新金融體系。因而，新農(nóng)金政策應(yīng)該具有極強的導(dǎo)向性。三大因素造成新農(nóng)金政策理想與實現(xiàn)脫節(jié)。市場需求是最好的發(fā)展導(dǎo)向器，新農(nóng)金機構(gòu)要在中國生存就必須滿足新時代三農(nóng)尤其是農(nóng)戶的金融需求。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于自身以及監(jiān)管等原因，新農(nóng)金機構(gòu)如村鎮(zhèn)銀行提供的業(yè)務(wù)非常簡單，僅是存取及貸款，僅僅開辦這些業(yè)務(wù)并不比農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社有優(yōu)勢。現(xiàn)在農(nóng)戶最需要的農(nóng)村金融服務(wù)是投資理財，在被調(diào)查者中超過三分之一的人認為他們的投資理財服務(wù)沒有得到滿足。此外，結(jié)算與貸款也是受訪者認為沒有得到滿足的主要金融服務(wù)。事實上，金融監(jiān)管部門已經(jīng)認識到三農(nóng)金融服務(wù)不但需要放寬市場準入門檻，而且要打好金融基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵包括新農(nóng)金在內(nèi)的涉農(nóng)金融服務(wù)企業(yè)創(chuàng)新金融產(chǎn)品與金融服務(wù)模式。但是，囿于新農(nóng)金機構(gòu)自身特點，它們所提供的產(chǎn)品與服務(wù)模式遠遠滯后于三農(nóng)金融需求。沒有切實滿足農(nóng)戶的金融需要，新農(nóng)金生存空間就非常狹小。反過來又會對準備進入新農(nóng)金機構(gòu)與市場的投資者造成負面影響，從而降低投資激情與愿望。由此不難看出，為何金融監(jiān)管及國家財稅部門出臺了大量的優(yōu)惠政策，但新農(nóng)金機構(gòu)的“三年規(guī)劃”落實卻大大低于預(yù)期。盡管新農(nóng)金政策已經(jīng)推出6年，新農(nóng)金機構(gòu)發(fā)展也取得了一定成績，但是在廣大農(nóng)戶意識中并沒有得到很好的認可。根據(jù)調(diào)查，對新農(nóng)金機構(gòu)非常了解的受訪者只有一成，一點不了解的比例高達34.78%。同樣，對于2006年以來國家及金融主管部門的新農(nóng)金政策，完全了解的人數(shù)比例也只有13.86%，而一點不了解的比例達到22.77%。這表明新農(nóng)金政策以及新農(nóng)金機構(gòu)雖然已經(jīng)推進6年多，但還沒有成為新農(nóng)村建設(shè)的主要金融力量。由于新農(nóng)金政策及新農(nóng)金機構(gòu)沒有得到廣泛認知，所以新農(nóng)金的出現(xiàn)并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)三農(nóng)金融失衡的局面，或者說政府致力于構(gòu)建與新農(nóng)村建設(shè)吻合的金融包容社會還有較長的路要走。事實上，這種“被認識”的新農(nóng)金也反映出其對農(nóng)戶經(jīng)濟福利作用甚微上:在接受新農(nóng)金服務(wù)的受訪者中，13%的人認為新農(nóng)金貸款沒有對其家庭的經(jīng)濟福利產(chǎn)生顯著影響，66%認為影響不大。新農(nóng)金政策設(shè)計者的初衷以為，只要政府放寬新農(nóng)金市場準入門檻就會向政策制定者預(yù)期方向發(fā)展。然而政策出臺3年后卻發(fā)現(xiàn)，解決農(nóng)村金融服務(wù)問題的任務(wù)依然艱巨，新農(nóng)金機構(gòu)在三農(nóng)金融服務(wù)體系中作用不顯著。為了進一步發(fā)揮新農(nóng)金政策的作用，切實提高農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部邊遠地區(qū)及國定貧困地區(qū)金融服務(wù)水平，真正解決金融服務(wù)或者機構(gòu)空白問題，銀監(jiān)會再次出臺新農(nóng)金重要政策，引入“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤、發(fā)達與欠發(fā)達掛鉤”等金融監(jiān)管措施*。“三掛鉤”的政策意圖在于確保金融業(yè)發(fā)展更趨于均衡、消除三農(nóng)尤其是落后農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)空白。然而這一政策有一個明顯的缺陷，即在推動中國走向更加包容的金融社會過程中對經(jīng)濟價值規(guī)律或者說市場機制的作用關(guān)注不夠。20世紀90年代國內(nèi)大銀行紛紛撤離農(nóng)村地區(qū)的一個根本原因是三農(nóng)金融服務(wù)成本大，經(jīng)營壓力更大，甚至很多縣以下基層網(wǎng)點連年虧損。縱觀過去30年金融業(yè)發(fā)展歷程及經(jīng)驗，中國銀行業(yè)的市場化改革發(fā)展取得了一定成績。現(xiàn)在，金融監(jiān)管者又通過行政措施要求金融業(yè)在推動新農(nóng)金政策落實上貫徹“三掛鉤”，這無疑與銀行業(yè)的市場化改革與市場機制相違背。“三掛鉤”側(cè)重于宏觀與政策意圖，但是對經(jīng)濟與市場機制關(guān)注不夠。最終的結(jié)果是國內(nèi)主要銀行缺乏參與新農(nóng)金機構(gòu)設(shè)立的興趣，而“三年規(guī)劃”也就難以落實。總之，政策雖有利于金融包容，但在一定程度上卻影響到金融業(yè)改革的方向并不利于銀行業(yè)做強做大，中國銀行業(yè)在一定程度上甚至?xí)萑雰呻y境地:要么他們不申請在發(fā)達地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)以及新農(nóng)金機構(gòu)，這樣會消弱其發(fā)展?jié)摿?要么他們按照“三掛鉤”要求設(shè)立機構(gòu)，而其在落后地區(qū)設(shè)立的新農(nóng)金機構(gòu)則可能重回過去裁撤機構(gòu)的老路*。

建設(shè)金融包容社會的深層次思考

新型農(nóng)村金融機構(gòu)作為建設(shè)金融包容社會的一項重要措施無疑取得了一定成績。但是，新農(nóng)金并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)三農(nóng)金融服務(wù)不足問題，金融包容社會相對于發(fā)達經(jīng)濟體而言依然有很大差距。筆者認為，以新農(nóng)金為切入點，把中國金融包容推向一個更高層次，采取以下舉措非常迫切。摸清中國金融包容的真實狀況，制定金融包容的國家行動戰(zhàn)略并每半年向外金融包容事業(yè)進展的監(jiān)督報告。就金融包容的真實情況而言，中國政府在數(shù)據(jù)采集上大大落后于發(fā)達國家與其他發(fā)展中國家。鑒于此，需要迫切了解金融包容的真實現(xiàn)狀并據(jù)此制定金融包容行動戰(zhàn)略與落實計劃。中國人民銀行應(yīng)該聯(lián)合其他金融監(jiān)管部門對金融包容的真實情況進行一次全國性大普查。為了推動金融包容，中央銀行應(yīng)每半年定期向外公布金融包容的發(fā)展報告，發(fā)現(xiàn)差距、尋找經(jīng)驗，并落實到發(fā)展國家金融包容戰(zhàn)略的行動規(guī)劃中。國家進一步推進三農(nóng)金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為新農(nóng)金機構(gòu)生存提供良好的經(jīng)營舞臺。加快推進農(nóng)村現(xiàn)代化支付體系建設(shè)，在主要人口居住區(qū)普及ATM機與POS機，前期安裝費用由中央財政支付，后期維護費用20%由縣轄內(nèi)金融機構(gòu)支付、80%由中央財政在全國金融業(yè)所得稅收入中列支;進一步建立健全三農(nóng)尤其是農(nóng)戶保險體系，從而降低三農(nóng)受自然災(zāi)害、氣候變化的不利影響，為降低涉農(nóng)銀行業(yè)不良資產(chǎn)提供后方支援;進一步推進農(nóng)村信用文化建設(shè)，改進農(nóng)戶信用缺失問題。鑒于“三掛鉤”政策在實踐中并沒有很好落實，而且有違銀行業(yè)市場化改革取向，金融監(jiān)管部門可以廢除這一政策。為了鼓勵設(shè)立新農(nóng)金機構(gòu)，金融監(jiān)管部門需要進一步放開市場準入:允許民間資本自主設(shè)立新農(nóng)金機構(gòu)，廢除需要銀行業(yè)金融機構(gòu)作為主發(fā)起人的規(guī)定;進一步放開自然人及企業(yè)持有新農(nóng)金機構(gòu)股份限制，允許持股比例放寬到50%～80%。財稅部門需要進一步明確稅收優(yōu)惠措施，把對新農(nóng)金財稅優(yōu)惠政策永久化，而非目前3～5年的短期化做法。為了促進新農(nóng)金機構(gòu)設(shè)立及長期扎根三農(nóng)，國家可以發(fā)行特別國債，所得用于贊助在落后農(nóng)村地區(qū)設(shè)立新農(nóng)金機構(gòu)。如可以規(guī)定設(shè)立村鎮(zhèn)銀行國家配套補助50～100元，分3年撥付;設(shè)立貸款公司國家配套補助20萬元。所有這些補助專門用于新農(nóng)金機構(gòu)人員培訓(xùn)、技術(shù)改進、產(chǎn)品開發(fā)以及網(wǎng)點建設(shè)。

本文作者：郭建偉徐寶林工作單位：江南大學(xué)商學(xué)院