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摘要：征地補償價格的高低與失地農民的生活質量密切相關。為了進一步了解土地補償價格與失地農民生活質量的關系以及影響土地補償價格的因素，筆者對河北省高碑店市土地補償情況作了調查，發現在征地過程中同時期同區位土地補償價格相差懸殊，而且相差懸殊的土地補償價格導致農民出現兩極分化的情況。并在分析原因的基礎上，提出了解決問題的對策和建議。

關鍵詞：土地補償價格兩極分化負所得稅

征地補償價格的高低與失地農民的生活質量密切相關，而土地補償價格的高低又受到不同因素的影響。為了進一步了解影響土地補償價格的因素、土地補償價格與失地農民的關系以及土地補償價格實施中存在的問題，筆者于2005年5月份對河北省高碑店市周圍9個村莊（馬家鎮、方家務、閻家務、李家營、溫家屯、高家鎮、付家莊、黃辛莊、馬莊等）隨機走訪了50戶農戶，采用深入座談和填寫調查表的方式展開調查。這50戶農戶中，其中完全失去耕地的有12戶，占總樣本的24%，目前全家總耕地面積在一畝以內的25戶，占總樣本的50%，總耕地面積在一畝以上的有13戶，占總樣本的26%，50戶農戶中都不同程度存在由于政府征用土地而減少耕地的情況。之所以選擇高碑店市進行樣本調查，是因為高碑店市作為一個縣級市，由于地處保定和北京之間，具有很好的交通條件和發展優勢。在1994年以來利用其特殊的地理位置，城市規模急劇擴張，尤其是自2000年以來經濟技術開發區的成立、世紀大道的修建以及植物園項目征地等，造成了大量失地農民，而高碑店本身又沒有大型企業來安置這些失地農民，所以造成大量失地農民失地又失業。所以以高碑店市作為樣本，在分析目前很多小城鎮攤大餅式的建設而缺乏基本產業支持情況下，城鎮周圍失地農民的生存狀況具有一定典型和代表意義，通過調查發現在征地過程中存在以下問題：

一、土地補償價格的隨意性

根據我國土地管理法規定，土地補償費應為該耕地被征用前三年平均產值的6到10倍，安置補助費應為該耕地被征用前三年年產值的4到6倍，最高不超過15倍，對青苗補償費應根據當年在田作物實際產量產值計算。而國土資源部2004年指導意見提出土地補償費和安置補助費的統一產值倍數的確定應以保證被征地農民原有生活水平不降低為原則。但是在具體執行土地補償價格時卻表現為補償價格的隨意性，其主要表現為以下三個方面：

（一）同時期同地段不同村的土地補償價格相差懸殊。根據對付家莊的調查資料，2000年因為修光華路征用該村土地，該村支付給失地農戶的補償價格為每年每畝地700元，共補償30年，分期支付，后因為再次征地，剩余款項在2004年全部付清，共每畝實際支付給失地農民補償款21000元。而同期相鄰的閻家務實際支付給村民的補償款為每畝6萬元，一次付清。2004年征地，付家莊的征地補償標準為每畝700元，共補償25年，一次付清，每畝實得補償款17500元，而同時期閻家務的征地補償標準為每畝9萬元，一次付清。

（二）同時期同地段同村不同隊的土地補償價格不同。根據對付家莊的調查，2004年同期的征地補償價格，一隊所支付給村民的土地補償價格為每畝17500元，而二隊所支付給村民的土地補償價格為每畝30000元。

（三）即使是同時期同村同隊的土地補償價格也不相同。同樣是對付家莊的調查，全村支付給一隊的土地補償價格為每畝17500元，支付給二隊的土地補償價格為每畝30000元，但是也存在因為部分農戶與村領導的密切關系，即使是一隊的失地農戶，也得到了每畝30000元的土地補償款。這種現象在其他村也存在。

二、村民出現兩極分化

由于相差懸殊的征地補償價格和不同的分配補償方式，使村民出現極度兩極分化的現象。

首先，失地農民與村中沒有被征地的農民出現兩極分化。在被征地的村中，9個村莊的村委會全部是用征地的補償款上交全村的農業稅，占總調查樣本的100%，也有部分村莊甚至由村委會代繳全村的水電費，也有的村莊將土地補償款在全村村民平均分配。這種不公平的分配方式導致村民出現兩極分化，全村一方面出現部分失地農民因補償金額不足而生活難以為繼，另一方面沒有被征地農民因為全村其他村民被征地而取得收益，失地農民生活水平下降，而沒有被征地的農民卻因其他村民被征地而使生活水平上升，使失地農民的相對生活水平下降。根據對征地前以務農收入的29戶農戶調查，認為征地后生活水平高于現在務農農戶收入水平的為0，認為與現在務農農戶生活水平差不多的4戶，占總樣本的14%，認為生活水平低于現在農戶23戶，占總樣本數的79%，認為不清楚的2戶，占總樣本數的7%。

其次，征地前以務農收入為主的農戶與征地前以非農收入為主的農戶出現兩極分化。在調查中，50戶調查樣本中在征地前以非農收入為主的有21戶，占總調查樣本的42%，征地前以務農收入為主的有29戶，占調查樣本的58%。根據調查結果顯示，對征地前以非務農收入為主的21戶中，征地后反映生活水平明顯提高的為0戶，有所提高的為9戶，占總樣本的43%；反映征地后生活水平沒有變化的11戶，占總樣本的52%；反映征地后生活水平有所下降的有1戶，占總樣本的5%；反映征地后生活水平明顯下降的為0戶，即征地后反映生活水平有所提高的，占總樣本總數的43%。而通過對征地前以務農收入為主的29戶農戶的調查，發現反映生活水平明顯提高的為0戶，生活水平有所提高的為0戶，生活水平沒有變化的為1戶，占總樣本的4%，反映生活水平有所下降的有18戶，占總樣本的62%，反映生活水平明顯下降的10戶，占總樣本的34%，即征地前以務農收入為主的農戶反映征地后生活水平下降的共28戶，占樣本總數的96%。所以征地的結果使征地前以務農收入為主的農戶生活水平下降，而征地前以非農收入為主的部分農戶生活水平有所提高。

再次，村干部和村民出現兩極分化。由于缺乏必要的監督機制，在征地過程中出現暗箱操作，村委會飽中私囊。在對付家莊的調查中，發現二隊曾征用村民的菜地開發二層商品樓出租，在征地時沒有支付任何補償款，許諾在開發后實行收益分成。在商品樓開發完畢，將開發后的商品樓按每間14萬元出售，而對村民卻稱商品樓開發虧損，便不了了之。一方面失地農民因缺乏足夠的補償款生活水平急劇下降，而個別村領導家中卻購置了私家車。付家莊作為高碑店市的城中村將面臨搬遷和改造，大部分村民對搬遷憂心忡忡，擔心搬遷后沒有生活來源，卻將面臨高額的取暖費、物業管理費和生活開支。而村中有錢的人卻在抓緊時間蓋房，準備借搬遷之機大撈一筆，貧富差距正逐漸拉大。

最后，相鄰的不同村因征地補償價格不同而出現兩極分化。相鄰的兩個村由于不同的補償標準，使村民生活水平出現顯著差距。對閻家務調查8戶村民中，反映生活水平有所提高的8戶，占樣本總數的100%；而相鄰的付家莊9戶調查中，反映生活水平沒有變化的3戶，占總樣本的33%，生活質量有所下降的2戶，占總樣本的22%，生活質量明顯下降的4戶，占總樣本的45%，沒有生活水平有所提高的農戶。而處于高碑店南環的黃辛莊，雖然也有征地情況，但因村里有較多的機動地，所以對征地農民用機動地劃地補償，對村民生活沒有影響，農民生活滿足，無后顧之憂。

三、相關原因分析

（一）土地被征用后的不同使用用途是導致征地補償價格懸殊的根本原因。在同時期同區位情況下，付家莊和閻家務相鄰的地塊出現相差懸殊的補償價格，即17500元和90000元不同的價格，是因為付家莊是工業用地而閻家務是商業用地，另外同時期因為植物園用地屬于公共用地，所以土地補償價格更低，每畝僅為13500元。所以土地補償價格的高低與土地被征用后的使用用途密切相關，具體表現在商業用地的土地價格＞工業用地的土地價格＞公共用地的土地價格。另外當地政府支持的重點建設項目土地補償價格也低于同時期同用途的土地補償價格，如順達合資公司的征地價格偏低。該結論也可以在山西省鋁廠第三期征地時得到驗證，同時期每畝工業用地的征用價格為10-12萬元，而鋁廠因為是國家和山西省的重點支持項目，補償價格僅為每畝3-4萬元。

（二）土地補償價格高低與被征用土地農民對征地的配合度相關。土地補償價格的形成是國家、用地單位、村集體和農戶四者博弈的結果，土地補償價格的高低與各方的實力大小密切相關。如果代表國家利益的鎮政府、用地企業和村委會在征地面前成為利益的共同體，被征用土地的農戶便淪為征地實施過程中的弱勢群體。通過調查發現，即使是同一時間、同一用途的征地，在征地補償價格也有所不同，如在付家莊2002年順達公司征地時就出現一隊17500元每畝的補償價格，而二隊農民的補償價格則為30000元每畝，據調查發現是因為二隊曾組織過幾次因土地補償價格偏低而聯合上訪活動，所以結果是補償價格比一隊價格偏高，該種情況在其他村也可以得到驗證，所以村民的有計劃的維權活動對提高土地補償價格具有積極意義。

（三）征地實施過程中缺乏有效的監督和執行體系。在執行時由于缺乏透明度和有效監督，導致在同時期同地段同用途的用地也會出現補償價格不一致的情況。更有甚者，土地補償價格成為村干部制約村民的手段，對與自己關系好的農戶支付較高的土地補償價格，對一些老弱病殘的農戶支付較低的土地補償價格，甚至出現承諾的補償價格和實際支付的補償價格不一致的情況，具體表現在同時期同村同隊的不同農戶支付不同的土地補償價格。

（四）就業和安置政策失效，是導致農民生活水平下降的原因。雖然國家規定了劃地安置、就業安置、入股分紅安置和移民安置等不同的安置方式。在調查中發現，雖然在征地時用地單位承諾了一些安置方式，但在具體實施時除了貨幣安置外無任何其他安置方式。在調查時在選擇征地后是否有其他安置和培訓時所有的50戶失地農戶均選擇為無，占調查樣本的100%，顯示安置政策并沒有得到落實。

四、解決問題的對策和建議

（一）建議征用土地時相同區位不應該區分土地的使用用途，即不論何種用途的土地征用應嚴格執行相同的土地補償價格。針對以上土地補償價格的影響因素和對失地農民的重要作用，筆者認為同地段同時期因征用用途不同而導致的相差懸殊的土地補償價格，將不利于社會的發展。首先，相差懸殊的土地補償價格是形成失地農民貧富差距的根源。一直沒有解決的城鄉二元結構，由于各種原因又演變為三元結構，即農村又出現嚴重的貧富差距。中國人歷來“不患貧，而患不均”的思想必將對社會的發展產生不利影響；其次，其直接結果將導致公共用地征用土地困難，國家只好動用強制權，使干群關系惡化。2005年6月13日河北省定州市因征地發生的惡性傷人和械斗事件即可見一斑。最后，因為公共用地較低的土地征用價格對農民造成的損失誰來負擔？公共用地是為了滿足社會公眾共同利益的需要，其最終目的是增加社會公眾的福利和社會效益。這種受益群體應是社會公眾而不是失地農民。根據公平性原則，即誰受益誰應該承擔損失。社會公共利益征用土地的損失不應該由農民來負擔，而應該有社會或國家來負擔。所以，區分公共利益用地和非公共利益用地，根據不同土地使用用途實行不同的土地補償價格有失公平性原則。建議征用土地時不區分土地的使用用途，征用土地時實行折衷統一的土地補償價格。這樣既有利于保護失地農民的權益，又有利于緩解農民由于征地而發生的貧富不均問題，而且還可以解決公共用地征地難的問題，緩解政府和農民的矛盾。在征用土地時不分何種用途使用土地，在相同區位普遍使用相同的土地征用價格。而政府向有關土地使用部門提供土地時，對“公共性質的”土地使用收取較低的土地出讓稅金，對“非公共性質”的土地使用征收較高的土地出讓稅金和費用，以彌補在公共用地征用時支付的較高的征地補償金，以保證政府征地時收支平衡。同時，建議征地補償標準一旦確定，應嚴格進行，不論是何種用途的土地使用，即不論是公共性質的土地征用，還是非公共性質的土地征用，抑或是國家重點工程項目，都嚴格按照指定的征地標準來進行，以切實保證失地農民的利益。

（二）實行負所得稅解決失地農民的生活問題。針對目前失地農民生活困難的情況，很多地方將失地農民納入最低生活保障。筆者認為將失地農民納入最低生活保障體系，體現了政府對失地農民的人文關懷，具有積極意義。但是最低保障制度僅僅是構建了一道防貧困網，只能對沒有收入的家庭起到扶助作用，卻不能解決大部分失地農民的生活問題，而且會造成養懶漢現象。針對以上失地農民收入差距相差懸殊的問題，建議政府實行負所得稅制度對不同收入水平的失地農民進行補貼。所謂的負所得稅制度，是指政府向低收入個人支付所得稅來代替政府福利補助的方式，其實質是政府的稅收負收入。其目的有兩個，其一是對低收入階層不僅不征稅，而且給予所得稅資助，以保證個人收入不低于一定水平；其二是在補助低收入者的同時，又保全效率，避免養懶漢。實行負所得稅率的基本思想是政府規定最低收入水平，規定負所得稅率，根據不同的收入水平計算出應發放的補助金金額（即負所得稅金額）。如假定政府規定的最低收入標準為200元，負所得稅率為25%，則不同收入家庭的可支配收入為：

負所得稅計算表

表1單位：元

個人實際收入負所得稅個人可支配收入

0200-0=200200

200200-200*25%=150350

400200-400*25%=100500

600200-600*25%=50650

800200-800*25%=0800

這樣收入在800元以下的都可以得到政府的補助，收入不同，得到國家的補助金額也不同，個人的可支配收入不同。采用這種方法，既可以解決失地農民暫時的生活困難，也可避免失地農民進一步的兩極分化。

(三)安置政策應有所側重。

1、失地農民安置的重點應是征地前以務農收入為主的農民。通過調查，對征地前以務農收入為主的農戶收入和生活水平明顯下降（詳見前調查結果）。建議政府在實施安置政策時應有所側重，重點應是征地前以務農收入為主的農戶的安置問題。失地前以務農收入為主的農戶一般文化水平較低或年齡偏大，在擇業時有一定困難。通過筆者5月份對河北省高碑店市征地前以務農收入為主和非務農收入為主的50戶失地農戶調查，發現征地前以務農收入為主的農戶受教育程度明顯偏低，具體資料見下表（表2）。

征地前以務農收入為主與非農收入為主農戶受教育水平對比表

表2

收入類型

文化程度征地前以非農收入為主21戶征地前以務農收入為主29戶

數量占樣本比例數量占樣本比例

沒上過學00931%

小學文化1048%931%

初中文化838%931%

高中文化314%27%

高中以上0000

合計21100%29100%

通過對以上數據加權平均得出，征地前以非農收入為主的農戶平均受教育年限為7年，而征地前以農業收入為主的農戶平均受教育年限為4、8年。據研究表明，教育在勞動力轉移中發揮了重要作用，據測算，教育水平每增加一年，勞動者到工業部門工作的機會增加1、5%--3、2%。所以，征地前以務農收入為主的失地農民與非務農收入為主的農戶相比，具有競爭的弱勢性，一旦失去土地，若得不到妥善安置，處境將極為悲慘。

2、選擇適合失地農民特點的安置方式是安置失地農民的關鍵所在。

文化水平的差距導致不同類型的失地農民選擇了不同的安置方式，詳細資料見下表（表3）。

征地安置意愿調查表

表3

安置方式收入類型征地前以非農收入為主21戶征地前以務農收入為主29戶

數量占樣本比例數量占樣本比例

農業生產安置002586%

重新擇業1357%414%

入股分紅843%00

異地移民0000

合計21100%29100%

通過對征地前以務農收入為主的29戶農戶調查發現，希望進行農業生產安置的25戶，占樣本總數的87%，希望進行重新擇業安置的4戶，占樣本總數的13%，選擇入股分紅和異地移民安置的人數均為0。相反，對征地前以非農收入為主的農戶調查，希望農業生產安置的為0戶，而希望重新擇業安置的有8戶，占總樣本數的43%。針對征地前以務農收入為主的農戶文化素質較低的情況和安置意愿，農業生產安置是最好的安置方式，可以采用村機動地或承包地劃地補償的方式，解決該部分失地農民的生活和就業問題。而對征地前以非農收入為主的農戶，通過對38位外出務工人員技能的調查，其中木匠2戶，焊工3戶，瓦工8戶，以上均為技術工，占總樣本數的34%，無任何技術的有25戶，占樣本總數的66%。而據對當地村民的調查，技術工每日工資在28元至32元之間，一般常年有活，而小工（即沒有技術的工人）日工資在25元，但活沒有保證，一般有半年左右的時間沒活。所以，對外出務工的農戶，重點應是技能培訓，組織適合農戶特點的就業培訓和技能培訓，將對解決該部分農戶的生活條件具有非常重要的作用。

參考文獻：

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