導(dǎo)語：探索從財政資金看中國政府政策改革一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

判斷政策取向，不能只看政策宣言，還要看財政資金的流向。中國有句話叫“口惠而實不至”。政府往往大張旗鼓地宣稱“重視”某個領(lǐng)域（如教育），但卻舍不得向那個領(lǐng)域投人財政資金。如果僅從政策宣言來判斷政府的政策取向，很容易看走眼。而財政資金的流向卻是實實在在的。沒有一個政府的財政資金是完全充裕的，它必須在各類急需花錢的地方作出取舍和權(quán)衡。因此，資金的流向可以更準(zhǔn)確地揭示政府政策的輕重緩急。熊彼特曾經(jīng)作過的兩點觀察：政府所有的功能都需要財政支撐，政府的所有行為都會反映到財政上。這也正是本文分析新班子政策取向的視角。

一、背景

從1978年開始到90年代中期，可以說中國只有經(jīng)濟(jì)政策，沒有社會政策。在此期間，改革的指導(dǎo)思想是“效率優(yōu)先、兼顧公平”。說是“兼顧”，其實是不顧。為了追求效率或整體經(jīng)濟(jì)增長速度的最大化，不僅沒有兼顧公平，也沒有兼顧生態(tài)環(huán)境和國防建設(shè)。不過80年代僅政府忽略了公平問題，普通民眾對這個問題也不太重視。原因有三：A、改革以前，存在著鐵飯碗和大鍋飯帶來的效率低下問題。提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”與人們的經(jīng)驗判斷不矛盾。

B、在整個80年代，由于大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格和實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，收入水平也迅速上升。結(jié)果，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距雙雙下滑（見圖一、圖二）。

C、直到90年代初，中國的改革是種全贏游戲（win-wmgame）。所有人都從改革受益，差別只是有些人受益多一點，有些人受益少一點。在這種情況下，既便城市內(nèi)部、鄉(xiāng)村內(nèi)部和地區(qū)內(nèi)部的收入差距有所擴(kuò)大，只要差距不是過大，人們還可以接受。

進(jìn)入90年代，情況開始發(fā)生變化。如果說80年代的改革還是全贏游戲的話，90年代的改革越來越像一種“零和游戲”（Zero-sumgame）：亦即某些人受益是以其他人利益受損為代價的。到1992年，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距已超過1978年的水平。此后，這兩類差距更是急劇擴(kuò)大，尤其是東南沿海與中西部之間的地區(qū)差距大幅攀升，達(dá)到了前所未有的程度。與此同時，城市內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部社會各階層之間的收入差距快速拉開。圖三是依據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)繪制的城鄉(xiāng)基尼系數(shù)變化圖，它清楚地顯示了不平等擴(kuò)大的趨勢。不過，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)大大低估了中國不平等的實際水平。到90年代中期，中國的總體基尼系數(shù)應(yīng)已上升到0.45的高度。根據(jù)國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，基尼系數(shù)在0.35以下意味著社會中的收入分配比較平等；在0.35與0.40之間表明收入差距較大；在0.40至0.50之間標(biāo)志著不平等問題嚴(yán)重。

據(jù)世界銀行估計，中國的基尼系數(shù)在改革開放前為0.16，是一個非常平等的社會。偏重效率、不顧公平的結(jié)果是，在不到20年的時間里，中國從一個平均主義盛行的社會變成了一個嚴(yán)重不平等的社會。

更為嚴(yán)重的是，90年代中期以后，正規(guī)部門（指國有單位和城鎮(zhèn)集體單位）就業(yè)人數(shù)大幅度下降。此前的1978~1995年間，中國正規(guī)部門職工人數(shù)一直呈上升態(tài)勢，累計凈增就業(yè)人數(shù)4560萬人。但此后趨向驟轉(zhuǎn)：2002年全國國有單位在崗職工數(shù)比1995年減少了4098萬人，下降了36.4％；城鎮(zhèn)集體單位減少了2025萬人，下降了64.3％。兩者合計減少6123萬人，下降了42.5％。既使扣除正常的離退休職工人數(shù)1129萬人（其中企業(yè)為895萬人），下崗職工實際累計近5000萬人，超過韓國的總?cè)丝?。[2]在人類歷史上，也許還沒有過一個國家在如此短的時間里這么大規(guī)模地裁減正規(guī)部門的就業(yè)人口。隨著大量人員下崗失業(yè)，城市貧困問題凸現(xiàn)出來。

在農(nóng)村，90年代后期糧食和其它各類農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)供過于求。“谷賤傷農(nóng)”，農(nóng)民收入總體增長緩慢。在相當(dāng)多的地區(qū)，農(nóng)民收入不是增長，而是下滑。與此同時，長期困擾中國農(nóng)村的“三亂”問題進(jìn)一步加劇，多如牛毛的苛捐雜稅壓得廣大中部農(nóng)村居民透不過氣來，激化了農(nóng)民與政府之間的矛盾。

二、政策調(diào)整

以上問題是在中國經(jīng)濟(jì)快速增長的背景下出現(xiàn)的。從1979年到2002年的23年間，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長9％1）2i.這么大的經(jīng)濟(jì)體能連續(xù)這么多年保持高速增長，這在人類歷史上還沒有過先例。2002年中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值跨越十萬億元的新臺階，達(dá)到102398億元，人均7972元，超過了當(dāng)年鄧小平設(shè)定的人均八百美元的小康標(biāo)準(zhǔn)。[3]為什么在綜合國力大大增強(qiáng)的同時，會出現(xiàn)嚴(yán)重的不平等問題呢？機(jī)械地堅持“效率優(yōu)先”大概是一個重要原因。

不錯，鄧小平曾鼓勵一部分地區(qū)、一部分人先富裕起來。但他說得很清楚，“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導(dǎo)致兩極分化，我們就失敗了”。[4]他還警告過，“如果搞兩極分化……民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾都會發(fā)展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子”。[5]到90年代末期，出亂子的跡像越來越多。它促使中國領(lǐng)導(dǎo)人不得不在堅持“效率優(yōu)先”的同時，開始花更大的氣力來“兼顧”公平。如果以前的“兼顧”只是說說而已，則現(xiàn)在的“兼顧”終于有了些實質(zhì)內(nèi)容。

從財政資金的流向看，在過去幾年里，中國政府的政策調(diào)整已經(jīng)跨出了兩大步，在新班子的領(lǐng)導(dǎo)下正在邁出第三大步。

1.加大對中西部省份的財政轉(zhuǎn)移支付

第一步是增大了中央政府對各省、尤其是中西部省份的財政轉(zhuǎn)移支付。1993年以前，中國的財政體制是“分灶吃飯”的包干制，各省財政收支的自主性很強(qiáng)。這種體制對東南沿海省份十分有利，因為它們的財政資源相對比較充裕，自主性強(qiáng)意味著它們不必與別省分享來自本地的稅收。但中西部省份的財政資源貧乏，沒有外來的財政轉(zhuǎn)移支付，它們難以為本地居民提供像沿海省份那樣的公共服務(wù)，更沒有能力像沿海省份那樣拓建基礎(chǔ)設(shè)施、投資產(chǎn)業(yè)項目。財政包干制的一個后果是地區(qū)差距日益擴(kuò)大。更讓中央政府擔(dān)心的是，隨著“兩個比重”（財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央政府財政收入占財政總收入的比重）持續(xù)下滑，它對全局的控制能力逐漸削弱。基于這種擔(dān)心，中央政府在1994年對財政體制作出重大調(diào)整，將包干制改為分稅制。這次改革從根本上扭轉(zhuǎn)了“兩個比重”連續(xù)15年的下滑趨勢，增強(qiáng)了中央政府的財政汲取能力，為它加大對各省的財政轉(zhuǎn)移支付奠定了制度基礎(chǔ)。

從圖四可以看得很清楚，中央對各省的轉(zhuǎn)移支付近年來出現(xiàn)過兩次跳躍，一次是1994年，另一次是1999年。需要指出的是，第一次跳躍是虛跳。1994年那一跳表面上使轉(zhuǎn)移支付增加了2000億元，但其絕大部分是“稅收返還”。稅收返還是中央對東南沿海富省妥協(xié)的產(chǎn)物。

1993年，為了說服這些省份接受分稅制，中央政府作出承諾，將自己日后每年多收的稅款返還給各省一部分，確保各省在實行分稅制后的財政收入不會低于以前的水平。換句話說，稅收返還是中央的義務(wù)，不能不還。而各省稅收返還的數(shù)額與它們的經(jīng)濟(jì)實力掛鉤，越富的省，得到的稅收返還越多?？鄢愂辗颠€，其它轉(zhuǎn)移支付在1994-1997年間只是些許增加，規(guī)模十分有限。1999年以后的跳躍卻不同，幾乎是一年上一個大臺階。相對于1998年，到2002年，中央對各省的稅收返還的總額增加了不過一千億，但在同一時期其它轉(zhuǎn)移支付猛增了四千億。

1999年成為轉(zhuǎn)折點，顯然與當(dāng)年中央政府正式宣布進(jìn)行“西部大開發(fā)”是相關(guān)聯(lián)的。

從表1可以看出，中央財政轉(zhuǎn)移支付扶助的重點是中西部比較貧困的省份。比較各省人均財政收入和財政支出的情況，我們發(fā)現(xiàn)，后者的差異系數(shù)比前者的差異系數(shù)要小很多。這說明，富省的人均財政收入比窮省的人均財政收入要高出很大一截，但人均財政支出的差別卻沒有那么大。之所以出現(xiàn)這種情況，是因為中央對窮省轉(zhuǎn)移支付的力度比對富省要大得多。

另一點需要注意的是，雖然在這些年里，人均財政收入的差異系數(shù)不斷擴(kuò)大，人均財政支出的差異系數(shù)卻在1997年后顯示出收縮的趨勢。這證明，近年來中國中央政府對中西部省份加大了轉(zhuǎn)移支付的力度。圖四顯示，2003年預(yù)算中，中央對各省的轉(zhuǎn)移支付會在2002年的基礎(chǔ)上再增加600億元，這表明新班子應(yīng)該會繼續(xù)沿著這個方向前進(jìn)。

2.加大對城市社會救濟(jì)和社會保障的投入

第二步是加大對城市社會救濟(jì)和社會保障的投入。1998年以前，中國財政中用于社會救濟(jì)和社會保障的投入只有一大項“撫恤和社會福利救濟(jì)費”，總量微乎其微，1997年只有不到150億元，占整個財政支出的1.5％左右，相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.2％。[6]這個情況在1998年發(fā)生了巨大的變化。次年三月，全國人大審核1998年國家財政決算案時，細(xì)心的人發(fā)現(xiàn)支出欄里多出了一個事先沒有列入預(yù)算的新項目——“社會保障補(bǔ)助支出”，總額達(dá)150億元。這說明，政府在1998年中緊急追加了這個項目。1999年以后，“社會保障補(bǔ)助支出”變成了財政預(yù)算的固定項目，當(dāng)年預(yù)算168.15億元，但年末決算時，該項支出翻了一番，達(dá)343.64億元。不僅如此，這一年，中央政府又追加了另一個財政支出項目——“中央社會保。