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《中華人民共和國民辦教育促進法》和《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》頒行以來,我國的民辦教育獲得了較快的發展。但隨著民辦教育的發展,特別是“名校辦民校”這類兼有國辦學校和民辦學校兩種體制優勢的民辦學校的快速發展,以及國辦學校辦學質量的提升和相關教育政策的影響,民辦教育的市場環境惡化,競爭加劇,部分民辦學校出現財務危機甚至倒閉,嚴重者甚至引發了社會問題。如山東省濟南市“就在兩三年前,致遠、金橋、康華、華峰這些民辦中學還非常活躍。而如今他們當中的大多數已經消失在人們的視野外”,“幾年來,濟南市大約有十幾所民辦中小學被‘紅牌罰下’”[1]。在山東省甚至全國有較大影響的臨沂雙月園學校、臨沂美澳國際學校和臨沂現代實驗學校先后倒閉或轉手[2]。跨越數省的南洋教育集團的倒閉則涉及多個省市數千個家庭,涉案金額5個億[3]。作為市場經濟主體的民辦學校,在發展過程中因不適應社會環境的變化或內部原因不能正常運營而出現困難或倒閉,是市場規律起作用的正常表現,也是民辦教育發展過程中必然要經歷的優勝劣汰。但民辦學校從事的是與人們的社會生活息息相關的公共事業,其運營困難或倒閉不僅僅是學校自身的事情,還涉及到受教育者及其家庭的切身利益,有可能引發更大范圍的社會問題。因此,要給予特別的重視。

一、民辦中小學近年出現的財務危機

就筆者掌握的資料,民辦中小學近年出現的問題主要有以下表現:

(一)因亂收費引發財務危機甚至社會問題。部分民辦中小學不遵守教育行政機關和物價管理部門批準的收費標準,打著“優質教育”、“貴族教育”的旗號對受教育者亂收費,特別是以“教育儲備金”、“建校基金”等名義進行欺詐性亂收費。在目前的宏觀經濟環境下,這些欺詐性收費特別是以“教育儲備金”名義進行的收費,已經無法保證學校正常運營的需要,嚴重偏離了保證學校正常運營的市場規律,一旦學生集中離校或生源數量下滑,就會危及學校的資金鏈,引發財務危機,導致學校倒閉,甚至引發嚴重的社會問題。臨沂雙月園學校、臨沂美澳國際學校、臨沂現代實驗學校、濟南致遠學校、南洋教育集團等社會影響較大的民辦學校的倒閉與轉手都與“教育儲備金”有關。

(二)部分民辦學校內部財務制度和相關制度不健全,管理體制不完備,運營混亂,導致學校資金鏈斷裂,造成財務危機或學校教育質量低劣而陷入倒閉。

(三)個別民辦學校因生源數量下滑,招生不足,收入銳減而運營困難,舉辦者在無法保證辦學經費的情況下停辦或攜帶學雜費逃匿。

(四)舉辦者對某一區域的教育市場認識不準,決策失誤,盲目投資,導致學校一建成便陷入困境,校舍閑置,造成財務危機。其中第一種現象引發的財務危機影響最大,甚至會引發嚴重的社會問題。

二、民辦中小學近年頻發財務危機的原因

民辦中小學近年頻發財務危機,原因是多方面的,歸納起來,主要有:

(一)政府行政部門對民辦教育的監督管理滯后。中小學的管理以市和縣為主,各市縣教育行政部門對民辦教育的認識不一致,管理力度和手段不相同,有的市縣重視民辦教育的發展,設立有專門的管理機構,支持民辦教育的發展,嚴格監管不法辦學行為,這些地方的民辦教育發展就快,運行規范,出問題就少。多數市縣的教育行政部門沒有注意到民辦教育的特色,沿用了國辦教育的監管方式,導致民辦教育處于盲目自我發展狀態,沒有真正納入當地教育與社會經濟發展的總體規劃,對民辦教育的監管成了單純的辦學審批,尚未形成對民辦教育的有效監管,民辦學校在辦學中容易按照自己的喜好和判斷行事,造成問題。即使目前民辦教育發展較好的市縣,教育行政部門對民辦學校的監管也主要限于教學規范和教育質量方面,無法對其財務狀況進行有效的監控。因為民辦學校是獨立的法人單位,其資金流向難以有效監控。即使有群眾舉報民辦學校違規收費或挪用資金,如果學校負責人和財務負責人不予配合,教育行政部門沒有權力清查、查封其銀行賬戶。而從目前出現的問題看,財務問題是民辦中小學發展中存在的主要問題。

(二)國家發展民辦教育的政策措施沒有得到認真貫徹落實。《民辦教育促進法》在“扶持與獎勵”一章中規定了民辦學校可以享有的各種優惠政策,如資金支持、稅收優惠、建設用地劃撥和建設優惠等。部分省級政府和市縣近期也制訂了一些扶持民辦教育發展的優惠政策。但這些優惠政策和規定多停留在紙面上,沒有得到真正落實。這使得舉辦民辦學校的資金負擔和相應的風險完全壓在了舉辦者身上,容易形成問題和危機。

(三)民辦教育市場準入制度不健全,門檻太低,導致泥沙俱下、魚龍混雜。我國現有法律法規對舉辦各類民辦學校的基本條件缺乏明確的規定,只是簡單地要求各地在審批民辦學校時參照同級同類國辦學校的標準執行,而且沒有民辦學校的校舍必須為自有的限制,使得各地在審批民辦學校時隨意性較大。只要有個人或企事業單位愿意從事民辦教育就行,而不管其投資是否能滿足辦學的需要,不管其辦學場所、辦學設備和師資條件是否具備,從而使許多不具備條件的舉辦者進入了民辦教育領域。而這些舉辦者由于資金不足或辦學設施缺乏,無法提高教育教學質量,形成自己的特色,在國辦學校的教育質量得到大幅度提高、民辦教育市場萎縮的情況下很容易陷入運營困難,進而出現財務危機。

(四)民辦學校辦學資金嚴重不足,師資隊伍穩定性差,部分學校存在著內部管理問題。因市場準入制度不健全,行政部門監管不到位,多數舉辦者在創辦民辦學校時投入不足,后續投資乏力。民辦學校的資金來源途徑狹窄,學生交納的學雜費要承擔校舍建設、教學儀器購置、學校運營、教職工工資福利等經費支出,辦學資金緊張。少數舉辦者利用銀行貸款或借貸建設校舍,在土地征用和建設過程中投入資金較大,在運營中則面臨著運營經費和還本付息的巨大壓力。因此,資金困難已成為限制民辦教育發展的主要“瓶頸”,也是引發民辦中小學問題和危機的主要導火索[4]。在這種情況下,如果競爭加劇、學校運營不善,就會出現財務危機,資金鏈斷裂,甚至個別舉辦者抽逃資產或資金的現象,引發社會問題。由于資金困難,資金來源渠道狹窄,民辦學校把改善資金的希望寄托在生源上,以各種各樣的方式招徠生源,導致部分民辦學校在招生中存在虛假宣傳、亂許諾、不擇手段拉生源等現象。而在個別民辦學校內部,由于舉辦者素質低下或辦學動機不純等原因,存在著嚴重的管理問題,財務制度不健全,資金流向缺乏控制,決策不科學,管理不規范,甚至有的學校沒有專門的財務人員,收取的學費直接放到舉辦者的口袋里。這為投機者提供了可乘之機。

(五)民辦教育特別是中、初等民辦教育的競爭加劇。這種競爭加劇表現在兩個方面:一是社會力量舉辦的民辦學校之間的競爭。隨著國家對民辦教育的重視,民辦學校地位的上升,越來越多的民間資金進入教育領域,新設民辦學校在2000到2005年間大量涌現。新生力量的不斷涌入使教育市場趨向飽和,并加劇了彼此間的競爭。二是社會力量舉辦的民辦學校和國有教育資源參與舉辦的民辦學校之間的競爭加劇。近年來,隨著國家財政實力的增加,加大了對教育事業的投入,特別是處于義務教育階段的中小學,獲得的國家財政資金更多,國辦學校的辦學條件和教師工資待遇都有很大改善,辦學質量也有很大提高,吸引了更多的生源。同時,出于經濟利益或其他考慮,國辦學校以“名校辦民校”的形式舉辦分校、校中校和“班中班”,甚至以“改制”的名義把國辦學校改成單純改變收費機制的“掛牌學校”。這些轉制學校和“名校辦民校”普遍存在著與舉辦學校關聯運營、運作不規范的現象,享受著“國辦學校”和“民辦學校”的兩種制度優勢,大大擠壓了社會力量舉辦的民辦學校的市場空間,并因其運作的不規范在某種程度上破壞了教育市場。市場競爭的加劇,特別是“名校辦民校”對教育市場的沖擊,和計劃生育政策帶來的生源整體萎縮,使民辦學校的生源萎縮。濟南致遠學校、濟南南洋學校、青島南洋學校、臨沂現代實驗學校、聊城文軒中學、臨沂雙月園學校、臨沂美澳國際學校等出現的問題,都與市場競爭加劇、生源數量下滑有關。而在目前環境下,生源是民辦學校的生命線,一旦生源數量下滑,學校的收入銳減,就會影響資金鏈的流動,形成財務危機。

三、防范民辦中小學財務危機的對策思考

應對和防范民辦中小學的財務危機,應從以下幾個方面著手:

(一)進一步宣傳、貫徹、落實《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》,提高各級政府尤其是教育部門對民辦教育工作的認識,切實把民辦教育納入各級教育發展的整體規劃,引導社會力量按需辦學,避免重復投資和資源浪費,并將民辦教育作為教育考核和教育督導的重要內容。真正落實國家對民辦教育的優惠政策,通過專項資金、銀行信貸、稅收優惠、按成本收費等手段改善民辦學校的資金狀況,改善民辦學校的投資、師資隊伍和辦學條件,提高民辦學校的市場競爭能力。

(二)制訂詳細的《民辦學校審批辦法》,確定各個層次的民辦學校的最低投入標準。新設進行學歷教育的民辦學校必須擁有獨立的自有土地和校舍,非學歷民辦學校租賃辦學時,須以創辦者的自有房產做擔保。各級教育行政部門在審批時嚴格執行標準,不符合條件者堅決不予審批,以阻止投機者進入民辦教育領域,避免欺詐事件的發生。同時對已經批準設立的民辦學校進行嚴格的審核,不具備辦學條件者予以堅決取締,或通過暫時停止招生資格或降低招生規模,促使其改進辦學條件。

(三)設立民辦學校的預警機制,加強對民辦學校的監管。加強民辦教育協會和其他社會中介組織的建設,發揮中介組織的監管作用,定期獨立或委托中介組織對民辦學校進行評估、財務審計和檢查,發現問題及時處理;加強對民辦教育的調研和研究,及時根據民辦教育出現的問題修改法規和政策,或制訂新的法規政策。設立固定投訴電話或信息公開平臺,定期公布民辦學校發展過程中的重大信息。嚴厲禁止“教育儲備金”等亂收費現象,對已收取“教育儲備金”的學校通過資產重組等方式逐步化解風險。

(四)教育行政部門要從根本上認識發展民辦教育和民辦教育健康發展的重要意義,要明確辦好義務教育是政府的職責,要站在“講政治”的高度控制“名校辦民校”,避免在“名校辦民校”過程中可能出現的國有資產流失,堅決取締“校中校”、“班中班”、非法辦學等擾亂教育市場的非法辦學行為,規范教育市場。業經批準的“名校辦民校”必須做到“四不一沒有”,否則將禁止其按民辦教育的標準和方式收費。在現有環境下,堅決取消國辦學校收取擇校生和擇校費的現象。

(五)積極引導民辦學校加強內部管理,建立、健全學校董事會或理事會,實行董事會或理事會領導下的校長負責制;健全黨委、團委和教工工會、婦聯等群眾團體組織,引導教職工積極參與民辦學校的管理;健全財務制度,規范財務管理;實行相關責任人的問責制度,鼓勵相關責任人特別是財務負責人和從業人員嚴格遵守財務紀律和財務制度。加強民辦學校招生、宣傳工作的管理,引導學校誠信辦學。

(六)出臺詳細的民辦中小學資產管理辦法,重申民辦學校的資產只能用于辦學,不能用于其他途徑,特別是政府劃撥的義務教育經費、給予的各項補助和獎勵,只能用于辦學和改善辦學條件。明確和細化挪用民辦學校的資金和資產應承擔的法律責任。在條件可行的地方實行民辦中小學注冊資金制度或風險保證金制度。注冊資金制度的做法是民辦學校在創辦時將一定數額的資金存入指定銀行,學校存續期間,該資金歸學校所有,但其部分或全部未經審批機關同意,不得挪作他用。濟南市已開始試行這一制度。同時加大教育執法力度,與民辦教育有關的行政部門如教育、公安、民政、工商、物價、稅務等部門建立協調制度,明確各自的職責,定期組織聯合檢查,查處各種違規辦學行為。