導語：解開三農問題的死結：放活鄉鎮一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1、該屬于鄉鎮的要還歸于鄉鎮

1），廢除條塊分割體制。根據《地方人民政府組織法》，鄉鎮政府的職能主要是四個方面：一是執行鄉鎮人大的決議和上級政府的決定、命令。二是管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。三是制定行政措施，決定。四是保護組織及個人的合法財產、合法權益，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其它權利。因此，首先就是要廢除條塊分割的體制，還鄉鎮法定職能的本來面目。除了紀檢、監察、法院、檢察院這些單位應該上收垂直管理外，凡設在鄉鎮的行政和經濟類部門統一屬地由鄉鎮管理；要按照“簡政放權”的原則，增強鄉鎮的管理協調能力，將鄉鎮政府建成真正統一、效能的農村社區政權組織。這樣可以一舉兩得：一是徹底改變“看得見的管不了，管得了的又看不見”的職能錯位，從而提高行政效率，降低行政成本，提升國家對不斷變化的農村社會的快速反應能力。二是防止各種資源被權力抽出農村，因為這些設立在鄉鎮的職能機構，是農民不可缺少的公共服務，鄉鎮政府作為農民的政府，如果沒有職權管理，就無法為農民的服務提供可*的保障。所謂“皇權不下鄉”，就是不能由農村以外的上級及其部門，通過這些七站八所把權力伸向農村，以國家公權來謀取各部門的自身利益。

2），“量身定做”鄉鎮事權。要根據各級政府的職能，明確劃分各自的責任。要橋歸橋，路歸路。筆者認為：關鍵的環節就是要解決事權與財權相統一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，要明確哪些是屬于鄉鎮的事務，哪些不屬于鄉鎮的事務。屬于鄉鎮的事務，就必須要賦予相應的權和錢。沒有賦予鄉鎮政府相應的權和錢，就不能賦予相應的事務。事權與財權的不對稱，造成“最弱的肩膀在挑國家最重的擔子”！不僅使鄉鎮政府辦不成事辦不好事，而且勢必搞權錢交易，權權交易，形成產生腐敗的根源。因為辦事要錢是硬道理，?有錢還要賦予事責：要么向農民打主意；要么就找路子、走后門，甚至出臺了諸如“爭取到國、省、市的無償撥款和項目投資，按到位金額的5－15％獎勵有關人員”的紅頭文件，導致行賄受賄現象的泛濫，跑官要官等問題的產生，必須引起高度重視。而向農民打主意已經沒有了可能，向上爭取資金和項目只能是有特殊背景人物的專利，農村的現實是：絕大多數的鄉鎮政府處于“無為”的狀態。這就必然會使長期轉移和積累到農村的矛盾“倒逼”到更高層，產生更為嚴重的危機。

3），科學定位鄉鎮職能。現在鄉鎮政府的職能幾乎與國務院沒有多大差別，職能定位過寬、過多、過雜。要根據農村的客觀現實需要，重新定位鄉鎮政府的職能。筆者認為，凡屬于“定性”的職能要“硬”，凡屬于“定量”的職能要“軟”。“硬”性職能主要是體現黨和國家意志，維護社會穩定，貫徹耕地保護、環境保護、計劃生育等國策，保障合法權益。“硬”性職能原則上用法律約束鄉鎮為主；既要嚴格要求，又要簡明可行；既要服務民眾，又要方便管理。“軟”性職能是服務協調職能：主要是要體現民眾意志和民主管理；農村社區的黨建、婦女、共青團、少先隊工作，倡導農村社區的集體主義精神；提供公共服務和公共產品，如水利設施、醫療衛生、道路修建、飲水安全、環境保護、文化生活、鄉村規劃、科技服務、良種推廣、弱勢群體的基本生活保障等；組織本鄉外流人員的聯合起來維護自己的合法權利；發展鄉村經濟，建設精神文明等；這一塊就要對鄉鎮全面放權放活，考核的重要依據應該是民眾參與率和民眾滿意率。需要淘汰的職能就要淘汰，如鄉鎮政府至今仍然從事一些計劃經濟體制遺留下來的管種和管收等措施，越位和錯位現象就不可避免。

2、該屬于上級的職責應由上級負責

1）、完善制度來規范鄉鎮。制度是確保用人正確的前提保障，完善的制度可以使壞人變好，不完善的制度可以使好人變壞。因此，必須進一步加強國法、政紀、黨紀建設。上級應當指導鄉鎮黨委和政府作好區域經濟發展規劃，為鄉鎮規范好黨的紀律，財經紀律，人事紀律，嚴格審查鄉鎮的財政活動，監督法律法規的實施，并執行《行政許可法》、《行政訴訟法》，迫使鄉鎮黨委政府在人事、財政事務上保持透明。但不得干預鄉鎮政權的自主權，特別是人事權和財政權，主要用法律約束，而不用行政大棒。因而上級政權與鄉鎮的關系要有分有合，有所為而有所不為；要定位在當好裁判員，而不當運動員。把希望寄托在選一個好人上，不如建立一個好的制度來管人。但制度不過是一種形式而已，是由人來制定并通過人來執行。如果不能約束鄉鎮以上的政府官吏，不能迫使他們以身作則，再完善的制度也不過是一張廢紙；如果執行者的品質素質出了問題，再好的制度也會被束之高閣，甚至被用來當作謀取私利的借口。

2），減輕負擔來放活鄉鎮。減負是對農民說的，但對于鄉鎮也已經到了刻不容緩的地步。根據黨章規定：“黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，黨的下級組織必須堅決執行上級組織的決定。下級組織如果認為上級組織的決定不符合本地區、本部門的實際情況，可以請求改變；如果上級組織堅持原決定，下級組織必須執行，并不得公開發表不同意見，但有權向再上一級組織報告”。作為最低層的政府，他們的利益往往因此受到“合法的傷害”。每年都要承受著來自上級各部門壓下來的任務，如樹典型、搞試點、搞“政績工程”、各種達標升級活動、接待各口所謂的調研活動。上面的各路神仙，鄉鎮是誰也得罪不起！過去的民謠是：“什么東西最好吃？農民最好吃”。現行的“官謠”是：“什么干部最好吃？鄉鎮干部最好吃”！如果連鄉鎮政府的負擔都無法減下來，減輕農民的負擔就只能是癡人說夢！因此，首先就要徹底根治一下“上級出政策，基層出票子”的時弊。哪一級出臺政策，就必須要由哪一級埋單；該屬于哪一級政府的責任就必須由哪一級承擔；哪一級有執行該項政策的權力，就必須履行該權力相對應的義務；確實需要鄉鎮代為承擔的責任，上級政府和組織在交辦工作任務的同時，要賦予相對應的權力和財力。各類針對鄉鎮的檢查評比和學習培訓活動，以及形形色色的會議和文件，要有明確的規范。如果針對鄉鎮的各項達標升級考核不改變，從上到下盛行的官僚主義和形式主義不改變，公款消費的接待不改變，形形色色的學習培訓、會議和文件不改變，事權與財權不對應的關系不改變，怎么減人減多少人都將是一切無法改變！

3）、傾斜財政來穩定農村。現在農民在農村的生產活動為超自由狀態，一個規模巨大而松散、處于貧困而急欲發財且教育不足的農民群體，如果不再進行有效管理，一旦9億農民不安于農村的生活，也不是有序地往返于鄉村，有誰能夠控制得住數以億計的農民大軍？而一個穩定的農村，一個可以持續提供廉價優質勞動力的農村，可以為中國做成“世界工廠”之夢提供最為強有力的基礎，對于中國經濟未來的發展將具有決定性的影響。根據財政部的統計，2000年，中央財政資金集中度從1994年的55.7％下降到52.2％，省級財政資金集中度則從1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，縣、鄉兩級僅占19%。占有全國絕大多數的國土和絕大多數的國民的縣、鄉兩級，僅僅占有國家財政收入的19%，怎么不可能會產生如此嚴重的三農問題呢？

一是國家必須負擔農村的義務教育。九年義務教育是國家的義務教育，事關整個民族的未來，國家應該履行義務。況且農村的教育，實際上是在為城市和整個社會在培養人才資源。在現行體制下，中央和省級政府在發展農村義務教育方面承擔的責任太少，實際上是鄉鎮政府和農民群眾承擔了主要責任，這與農村義務教育較強的公共屬性不相符合。

二是向農村提供基本設施的幫助。這不僅對于保持糧食生產能力，確保國家糧食安全具有戰略意義，因為糧食生產周期只有三四個月，而只要水利等農業命脈的硬件存在，就能夠迅速恢復生產能力；而且有利于國家的持續發展。目前農業最需要的是農業基本建設，包括水利設施、道路橋梁、電力電訊、倉儲運輸等，這不僅能提高勞動生產率，增加生產的穩定性，而且有助于生產成本和銷售成本的下降，以及有利于傳播和推廣市場信息與新技術知識，如果要目前一家一戶的農民來投資，就只能是紙上談兵。

三是建立農村最低生活保障制度。最貧窮的人，是對政權反抗最堅決的人，一直是改朝換代的工具，所以說，弱勢群體是我們這個社會的軟腹部。古往今來，凡是明智的統治者，都采取爭取兩頭，穩定中間的政策，建立最低生活保障制度就為我們全社會建立一道安全網。社會主義國家應當在維護弱勢群體權利方面比資本主義國家要做得更好更出色，否則，我們就沒有資格自稱為社會主義。對弱勢群體的權利是侵犯還是保護，是衡量政府及其行為正當與否的最低道德標準。

四是建立醫療衛生保障制度。在目前的農村，農民是自費醫療群體，對于廣大農民來說，健康就是財富，疾病就是貧困。很多人因大病的威脅，要么走向絕路，要么走向破產。我國憲法規定，公民在年老或喪失勞動能力的情況下，有從國家或社會獲得物質幫助的權力，而醫療衛生應為第一位，且以人為本的治政理念，對人的關懷和對生命的關注，應擺在首位。

五是建立和完善農村基本救濟制度。重點是自然災害的救濟、貧困人口的救濟、五保戶的供養醫療和教育的救助。還有如計劃生育的執行成本和優惠政策的成本（如獨生子女父母的保障機制）等等。

六是化解鄉村債務。鄉村債務是當今農村基層的最大的難點，已經成為了農村不穩定的活火山。雖然鄉村債務問題在鄉村，但與各級政府出臺的政策與現實脫節息息相關。按誰決策，誰負責原則，因財政體制及政府決策失誤等原因而產生的債務，責無旁貸地要由上級政府承擔，而不應由鄉村負責，這是立法成本的支出和民事責任中的過錯原則。凡是鄉鎮因投入義務教育和水、電、路等農業基礎設施建設這樣的公共產品而欠下的債務，中央和省府要接管過來。例如義務教育。《中華人民共和國義務教育法》第十二條規定：實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。國家用于義務教育的財政撥款的增長比例，應當高于財政經常性收入的增長比例，并按在校學生人數平均的教育費用逐步增長。由此可見，九年義務教育是法定項目，屬全國性公共產品，它們關系到國家的總體利益，應由上級政府來承擔自己的法定責任，而不能由鄉鎮來承擔由此造成的后果。尤其是農村合作基金會，應針對農村合作基金會清收不回來的呆賬、死賬，上級政府應分期分批地拿出部分錢來彌補缺口，以保持農村經濟發展和社會穩定。另外，對拖欠的稅費不能宣布作廢，因為已經交納的農戶將會因此而要求退稅，從而造成新的不安定因素。可以對拖欠的稅費進行分類處理：對沒有償還能力的特困戶免除債務，對有償還能力的農戶通過抵扣糧食補貼的方式來盤活資產，以化解鄉鎮債務減少改革成本。

3、該突破的要敢于突破

1），從財政體制上首先突破。100多年前“三權分立”的美國腐敗和“非秩序”，遠比今天的中國要嚴重得多，而后來美國人的聰明之處在于，他們找準了財政改革的切入點，從規范稅收和財政制度開始，由財政改革推動政治改革，由政治改革帶動社會進步，既促使社會全面變革，又避免了“暴力革命”，從而兼顧了“改革、穩定、發展”，這才有了我們今天看到的所謂“民主文明”。馬克思告訴我們這樣一個真理：上層建筑的任何變革都決定于經濟基礎。而財政具有政治和經濟的雙重屬性，是連接上層建筑和經濟基礎的紐帶，因此，財政改革具有政治改革和經濟改革的雙重屬性，財政制度在某種意義上說明了“政治是經濟的集中表現”的社會定理；社會矛盾，從本質上來說，是經濟利益分配的矛盾。今天農村的生活水平和經濟發展是處于中國歷史上最好的時期，在絕大多數農民的溫飽已經大體解決下，為什么還會存在著如此嚴重的社會矛盾呢？因為今天的農民問題主要是發展問題而不是生存問題，其本質上是一個國家利益分配的平等問題，也就是說，作為國家利益的“陽光雨露”，能不能讓國民人人共享？特別是占國民絕大多數的農民，能不能平等地得到與占國民少數的城市市民一樣的待遇？筆者認為，改革現行的財政制度和稅收制度來實現社會公平，已經刻不容緩！否則，其他任何改革都會成為一句空話。

一是取消農業稅。農業是一個弱勢產業，卻又事關“誰來養活中國”的一個重大的國家安全問題，還關系到絕大多數國民的利益，在農業總產值占國民生產總值的比例非常之少的情況下，征收農業稅來以農養政是很不公平的分配制度。雖然中央一號文件出臺了一系列有利于農民的政策，農民增收困難的一個重要原因就是土地仍然是稅費的包袱。一旦取消農業稅，不僅使農民擁有的土地資源輕裝上陣，成為在市場上的優勢，而且徹底斬斷了把鄉鎮和農民捆成生死對頭的繩索。可以說，承包責任制解放了農民，而取消農業稅將徹底解放廣大鄉鎮干部。同時，在農村的現實中，由于中央否定了基層對農業稅征收的強制權力，農民就無需遵守納稅義務，使本來誠實的納稅者不斷加入了拖稅欠稅的行列，也影響了整個國民的納稅意識，造成偷稅漏稅欠稅已經成為了全國的普遍現象。由于無法對拖稅欠稅抗稅者加以懲罰，事實上是在縱容這種行為，最終導致農業稅征收的缺口越來越大，征收的成本越來越高，再繼續征收下去，將會得不償失。最后，取消農業稅是農村自治的前提條件，也是啟動底層社會政治改革的前提條件，更是中國擴大開放、深化改革和保持社會長治久安的根本保證。一個學者總結其意義為：“當縣級政府不找鄉鎮政府要錢了，而是反過來給錢，縣長對鄉長的要求主要就是把下撥的有限資源用好，以保證鄉民安居樂業。誰當鄉鎮長對縣長而言不是特別重要，只要人民滿意就行，這時縣政府和人民群眾的目標也是高度一致的。民選鄉鎮政府、讓人民群眾監督管理鄉鎮政府才能順理成章、水到渠成。同樣的道理，當鄉鎮政府不找農民收錢了，誰當村長對鄉鎮長不是很重要，只要農民滿意誰當都行，這時村民自治就順理成章、水到渠成了。”

二是改革稅收制度。首先是改革“分稅制”。在市場經濟使不同的地區、不同的產業、不同的群體進行兩極分化之后，國家的稅收政策就必然要求來實現社會公平。在“以農補工”、農業作出了長期而巨大貢獻的今天，“以工補農”的條件不僅已經具備，而且得到了全社會的廣泛認同；那么筆者就認為，在當前中國，工業反哺農業就是：沿海發達地區反哺中西部地區，城市反哺農村，各級政府反哺鄉鎮政府，富人反哺窮人。因此，中央與地方的分配比例不能搞“一刀切”，應根據不同地區的經濟發展情況，區別對待。對于經濟發達地區，不僅要據實提高基數，而且要降低稅收的返回比例。對于中西部地區特別是農業地區和偏遠山區，不僅要據實降低基數，而且要提高稅收返回比例。對于糧食產區和偏遠山區的鄉鎮稅收可以考慮全部予以自留。而且要真正按照屬地的原則劃分稅源，禁止上級政府利用權力把下級政府屬地的好稅種和企業上劃。同時，在各級政府的分配比例上，嚴格按照事權的多少來劃分比例的高低。從考慮國家大局和教育、科技、文化、基礎設施等社會性公益事業建設著眼，確保中央和縣、鄉的多數比例。而且在某種意義上，可以削弱富裕省份向中央的抗衡力量，預防離心傾向。

其次是從嚴治稅。高福利國家是高稅收政策。我們中國現行的稅負很不公平，應該承擔納稅義務的少數富裕階層“逍遙稅外”，不應該承擔納稅義務的多數貧困群體卻要承擔苛捐雜費。整個社會缺乏依法納稅的誠信環境，偷稅漏稅無處不在。而消費者更是缺乏稅務意識，哪怕是稅務局用索取稅票有獎的辦法來求得消費者的合作，也得不到積極的響應。據筆者于網上通過全國各地在稅務機關工作同志的調查測算，全國每年有上千億的國稅、地稅在納稅人的手中沒有收繳；根據《中國統計年鑒》的資料，1986年我國稅收收入占GDP比重為20.49%，1990年降至15.21%，1993年又降至12.29%，1996年竟然跌到了10.07%，到2000年這個比重也只緩慢回升到13.6％。從總體上看，我國稅收收入占GDP的比重是隨著國家經濟水平的提高而趨減，這說明我國的應收稅收收入正在大量流失。再來看我國稅收收入結構，1998年，我國所得稅占財政收入總額的比重為14.2%，其中企業所得稅占10.8%，個人所得稅只占3.4%；而其他市場經濟國家所得稅占財政收入總額的比重一般都在50%以上，這說明我國在所得稅方面是有潛力可挖的，尤其是在個人所得稅方面。當今世界上發達國家所得稅占GDP的比重一般都在12%到15%之間，而我國的這個比重只有1.77%，僅相當于他們的十分之一。可以設想，只要將我國所得稅占GDP的比重提高到發達國家下限12%的一半，即6%的水平，就可以使我國年財政收入增加3500億元左右[10000億美元×（6%－1.77%）×8.2=3468.6億元人民幣]。所以，只要我們在全社會樹立了納稅“天經地義”的意識，樹立了發達國家那種稅法神圣不可侵犯的尊嚴，加大稅收征管力度，加大對偷稅漏稅的依法查處力度，增加的巨額稅收收入，不僅可以填補“稅費改革”的“黑洞”和取消農業稅的缺口，化解鄉村債務；而且可以實現“沿海發達地區反哺中西部地區，城市反哺農村，各級政府反哺鄉鎮政府，富人反哺窮人”這樣一個“工業反哺農業”的偉大戰略目標；最終使稅收的再分配來實現社會公平。

三是改革財政包干體制。財政包干曾經為加強中央的財力和宏觀調控能力，為中央投資事關國家長遠利益的重點工程和促進經濟能夠平衡發展到今天，都起著無可替代的作用。但是，財政包干作為特殊歷史下的產物，畢竟有它的時效性和局限性。今天全國各地的經濟狀況，與作出財政包干決策時的情況已經是天壤之別。特別是執行政策的客觀效果，已經背離了政策制定者的主觀目的：各級政府從上到下這樣級級包干下來，造成了各級政府的上級政府優先發展，也就是縣級以上的城市政府按從上到下的順序優先發展，最后只能是屬于農民公共產品的鄉鎮政府不能發展，農村不能發展。可以說，這才是造成三農問題的政治和經濟的雙重根源。不盡快改革現行的財政包干制度，已經造成的三農問題將會得不到根本的解決。比如為什么會有這么多的人去上訪？其中的根本原因就是社會底層經濟利益的矛盾，而這樣的“人民內部矛盾”最終需要“人民幣”來解決。清楚情況又管得了的縣鄉兩級政府卻缺乏相應的財力，有雄厚財力的上級政府卻只給上訪者批轉報告，并用信訪責任制把矛盾下壓在基層。隨著矛盾的積累和擴大，引發的社會動蕩將會難以控制。筆者認為，財政的分配原則應以事權的大少作為分配比例的依據；在事權與財權相統一的前提下，對各級政府的財政分配比例重新進行洗牌：財政上收中央，確保宏觀調控能力；精簡省市層面，確保政策監督能力；重心下移縣鄉，確保政策執行能力。

建立公共財政。首先是統一全國公務員工資。根據各級政府的級別和地區差別，由中央統一制定工資標準；根據管轄的面積和人口確定鄉鎮財政和其他各級政府的供養人數，由中央財政撥款直達各級政府直接到人。作為國家公務員，國家也應該包干；如果國家只給權力而不保障其合法利益，行使國家權力時就必然以權謀利，從而玷污了國家權力的無償性和公正性。筆者認為，更為重要的意義還有：使每一個公務員感覺到自己的生存受到中央的保障，從而根本上擺脫了對主要負責人和上級機關的人身依附關系，有利于民主建設和監督機制的形成，特別是有利于“文官制度”在中國的建立。其次，實行收支兩條線。稅收機關實行屬地管理且進行合并以節省行政成本；審計機關和財政機關實行垂直管理。一方面各級政府把應該收的稅費合法合理地收上來，上繳給中央派駐在地方的財政部門；另一方面中央根據面積和人口核定各級地方政府的行政開支和公共產品總額，中央派駐在地方的財政部門按規定的標準和用途撥款。各級地方政府不成為一個經濟利益主體之后，上級政府對下級政府就不再是利益優先，主要是依法監督下級政府履行法定職能。而政府一旦沒有了自身利益，收入不再與自己有直接關系，就不會去追求利益的最大化而是追求效率和公平，公信力和權威就成為了一種無形的力量，反而促進了民眾對稅收征管的合作力度，不僅能夠增加財政收入，而且能夠減低行政成本。而更有意義的是，使“量入為出”的財政原則能夠真正制度化，從根本上限制了那些“有條件要上，沒有條件也要上”、需要幾代人來還債的政績工程。再次是向鄉鎮傾斜。對鄉鎮也要本著“多予、少取、放活”的原則，對糧食產區和邊遠山區的鄉鎮，所有的國地稅全部自留，一切在本鄉鎮區域內的各種規費收入，統一作為鄉鎮的公共財政，不作為縣級以上各部門的收入。各部門在鄉鎮吸納的財政不得上交，全部收歸鄉鎮，鄉鎮公共財政專門作為公益事業建設，真正做到了取之于民，用之于民。由于干部的待遇由國家保障，稅費收繳的多少與鄉鎮政府的利益就沒有直接的關系，卻與公共產品的提供和民眾的福利緊密相聯，交納稅費的自覺性和社會輿論導向均會大為改觀。比如絕大多數消費者不索取發票，使工商業主偷稅漏稅能夠有機可乘，主要原因就是稅收的多少與自己的利益沒有直接聯系。

改革專項撥款。現在中央財政（包括省級財政）對鄉鎮和農村的撥款，都是通過一級一級財政往下撥款方式來進行的，決策權被掌握在各級的上級政府手中，上級政府為了保障自身的運行，經常截留撥給鄉鎮的資金，并且還讓鄉鎮做假帳，出假票據上報。筆者認為，不如直達鄉鎮財政帳戶，以減少中間環節提高行政效率。一是往下撥款通過幾級政府，消耗了國家本來就十分艱難的行政成本。二是缺乏公平性。不說中央難以對差別很大的全國各地進行公平分配，就是一個省一個地級市也很難公平分配。三是難以科學決策。比如湖南省的衡陽縣和瀏陽市，都是100多萬人口的大縣，只不過前者是農業窮縣，后者是工業富縣；可是按照現在的轉移支付的計算公式得出的結果，中央對工業富縣瀏陽市的轉移支付，卻反而比農業窮縣的衡陽縣要高出很多。四是產生腐敗的土壤。因為國家的財力還不能足以滿足全國農村的要求，所以，給之者少，爭之者眾，就必然會通過不正當手段來競爭。

2），從政治體制上進行攻堅突破。造成鄉鎮政權危機的原因錯綜復雜，從政治體制上來分析，其中最主要的，首先是現行鄉村組織制度與農村的實際不相適應。其次，根源在于各級政府的本位主義，特別是鄉鎮以上各個主管部門利益的惡性膨脹。如果不改變權力的來源方向，就不能在源頭上杜絕形式主義和本本主義、從而回歸到黨的“實事求是”的思想路線上來。因此，筆者認為，對于一個龐大的官僚體系而言，徹底根治腐敗和官僚主義的一個有力法寶，就是把權力下放，把權力重心下移。

一是打破行政大鍋飯，權力直包到鄉鎮。鄉鎮政權是整個國家政權的基礎，也是當今行政體系在農村承擔責任最大的一級政權，基礎不穩，地動山搖。中央政府是整個國家權力體系的神經中樞，沒有一個強有力的中央政府，就不可能維護國家的安全和統一。因此，筆者認為，改革國家權力配置的基本原則應該是：確保兩頭，精簡中間。具體作法是：把國家管理社會的權力重心下移到共和國“最小政府”的鄉鎮政府，由各級強勢權力的“大政府”在上面監督鄉鎮政府行使權力。這也許是當前中國政府在體制內形成權力制約機制和提高行政效率的最佳選擇，它極大地減少權力批發的機會，有效地制約了因權力發包而產生的腐敗。鄉鎮的權力越大越好，越有政治個性越好，因為一個小小的鄉鎮勢力再強大，也沒有叫板中央的危險性存在，哪個鄉鎮政府敢公開與中央哪怕是與縣政府對抗呢？一個鄉鎮的勢力越強大，就越能削弱省府與中央叫板的力量。沿海發達地區的經濟發展，都是縣鄉級經濟高度發展的結果，市府特別是省府的直接貢獻非常有限。一個學者作出了這樣的論斷：“盡管省府市府里面的人才是一流的，工資收入也是一流的，權力也是一流的，但實際貢獻是二流的，甚至三流的，因為權和利在省府一級高度擁堵高度積壓，沒有用處”。因而當務之急是改變上級政府的框架，減少行政層次。對于三農問題而言，凡是中心城市的政府的權力觸角不能全面深入農村，因為城市政府的天然本能是服務工商業，繁榮城市。因而作為城市政府，應該做它應該做的事。