導語：解開三農(nóng)問題的死結：放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1、該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要還歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)

1），廢除條塊分割體制。根據(jù)《地方人民政府組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要是四個方面：一是執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決議和上級政府的決定、命令。二是管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。三是制定行政措施，決定。四是保護組織及個人的合法財產(chǎn)、合法權益，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其它權利。因此，首先就是要廢除條塊分割的體制，還鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定職能的本來面目。除了紀檢、監(jiān)察、法院、檢察院這些單位應該上收垂直管理外，凡設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政和經(jīng)濟類部門統(tǒng)一屬地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理；要按照“簡政放權”的原則，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理協(xié)調能力，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成真正統(tǒng)一、效能的農(nóng)村社區(qū)政權組織。這樣可以一舉兩得：一是徹底改變“看得見的管不了，管得了的又看不見”的職能錯位，從而提高行政效率，降低行政成本，提升國家對不斷變化的農(nóng)村社會的快速反應能力。二是防止各種資源被權力抽出農(nóng)村，因為這些設立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能機構，是農(nóng)民不可缺少的公共服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)民的政府，如果沒有職權管理，就無法為農(nóng)民的服務提供可靠的保障。所謂“皇權不下鄉(xiāng)”，就是不能由農(nóng)村以外的上級及其部門，通過這些七站八所把權力伸向農(nóng)村，以國家公權來謀取各部門的自身利益。

2），“量身定做”鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權。要根據(jù)各級政府的職能，明確劃分各自的責任。要橋歸橋，路歸路。筆者認為：關鍵的環(huán)節(jié)就是要解決事權與財權相統(tǒng)一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，要明確哪些是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務，哪些不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務，就必須要賦予相應的權和錢。沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應的權和錢，就不能賦予相應的事務。事權與財權的不對稱，造成“最弱的肩膀在挑國家最重的擔子”！不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦不成事辦不好事，而且勢必搞權錢交易，權權交易，形成產(chǎn)生腐敗的根源。因為辦事要錢是硬道理，?有錢還要賦予事責：要么向農(nóng)民打主意；要么就找路子、走后門，甚至出臺了諸如“爭取到國、省、市的無償撥款和項目投資，按到位金額的5－15％獎勵有關人員”的紅頭文件，導致行賄受賄現(xiàn)象的泛濫，跑官要官等問題的產(chǎn)生，必須引起高度重視。而向農(nóng)民打主意已經(jīng)沒有了可能，向上爭取資金和項目只能是有特殊背景人物的專利，農(nóng)村的現(xiàn)實是：絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“無為”的狀態(tài)。這就必然會使長期轉移和積累到農(nóng)村的矛盾“倒逼”到更高層，產(chǎn)生更為嚴重的危機。

3），科學定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能幾乎與國務院沒有多大差別，職能定位過寬、過多、過雜。要根據(jù)農(nóng)村的客觀現(xiàn)實需要，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。筆者認為，凡屬于“定性”的職能要“硬”，凡屬于“定量”的職能要“軟”。“硬”性職能主要是體現(xiàn)黨和國家意志，維護社會穩(wěn)定，貫徹耕地保護、環(huán)境保護、計劃生育等國策，保障合法權益。“硬”性職能原則上用法律約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主；既要嚴格要求，又要簡明可行；既要服務民眾，又要方便管理。“軟”性職能是服務協(xié)調職能：主要是要體現(xiàn)民眾意志和民主管理；農(nóng)村社區(qū)的黨建、婦女、共青團、少先隊工作，倡導農(nóng)村社區(qū)的集體主義精神；提供公共服務和公共產(chǎn)品，如水利設施、醫(yī)療衛(wèi)生、道路修建、飲水安全、環(huán)境保護、文化生活、鄉(xiāng)村規(guī)劃、科技服務、良種推廣、弱勢群體的基本生活保障等；組織本鄉(xiāng)外流人員的聯(lián)合起來維護自己的合法權利；發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，建設精神文明等；這一塊就要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面放權放活，考核的重要依據(jù)應該是民眾參與率和民眾滿意率。需要淘汰的職能就要淘汰，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至今仍然從事一些計劃經(jīng)濟體制遺留下來的管種和管收等措施，越位和錯位現(xiàn)象就不可避免。

2、該屬于上級的職責應由上級負責

1）、完善制度來規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)。制度是確保用人正確的前提保障，完善的制度可以使壞人變好，不完善的制度可以使好人變壞。因此，必須進一步加強國法、政紀、黨紀建設。上級應當指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府作好區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范好黨的紀律，財經(jīng)紀律，人事紀律，嚴格審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政活動，監(jiān)督法律法規(guī)的實施，并執(zhí)行《行政許可法》、《行政訴訟法》，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在人事、財政事務上保持透明。但不得干預鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的自主權，特別是人事權和財政權，主要用法律約束，而不用行政大棒。因而上級政權與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系要有分有合，有所為而有所不為；要定位在當好裁判員，而不當運動員。把希望寄托在選一個好人上，不如建立一個好的制度來管人。但制度不過是一種形式而已，是由人來制定并通過人來執(zhí)行。如果不能約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的政府官吏，不能迫使他們以身作則，再完善的制度也不過是一張廢紙；如果執(zhí)行者的品質素質出了問題，再好的制度也會被束之高閣，甚至被用來當作謀取私利的借口。

2），減輕負擔來放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)。減負是對農(nóng)民說的，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)也已經(jīng)到了刻不容緩的地步。根據(jù)黨章規(guī)定：“黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，黨的下級組織必須堅決執(zhí)行上級組織的決定。下級組織如果認為上級組織的決定不符合本地區(qū)、本部門的實際情況，可以請求改變；如果上級組織堅持原決定，下級組織必須執(zhí)行，并不得公開發(fā)表不同意見，但有權向再上一級組織報告”。作為最低層的政府，他們的利益往往因此受到“合法的傷害”。每年都要承受著來自上級各部門壓下來的任務，如樹典型、搞試點、搞“政績工程”、各種達標升級活動、接待各口所謂的調研活動。上面的各路神仙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是誰也得罪不起！過去的民謠是：“什么東西最好吃？農(nóng)民最好吃”。現(xiàn)行的“官謠”是：“什么干部最好吃？鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最好吃”！如果連鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負擔都無法減下來，減輕農(nóng)民的負擔就只能是癡人說夢！因此，首先就要徹底根治一下“上級出政策，基層出票子”的時弊。哪一級出臺政策，就必須要由哪一級埋單；該屬于哪一級政府的責任就必須由哪一級承擔；哪一級有執(zhí)行該項政策的權力，就必須履行該權力相對應的義務；確實需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為承擔的責任，上級政府和組織在交辦工作任務的同時，要賦予相對應的權力和財力。各類針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查評比和學習培訓活動，以及形形色色的會議和文件，要有明確的規(guī)范。如果針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項達標升級考核不改變，從上到下盛行的官僚主義和形式主義不改變，公款消費的接待不改變，形形色色的學習培訓、會議和文件不改變，事權與財權不對應的關系不改變，怎么減人減多少人都將是一切無法改變！

3）、傾斜財政來穩(wěn)定農(nóng)村。現(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)村的生產(chǎn)活動為超自由狀態(tài)，一個規(guī)模巨大而松散、處于貧困而急欲發(fā)財且教育不足的農(nóng)民群體，如果不再進行有效管理，一旦9億農(nóng)民不安于農(nóng)村的生活，也不是有序地往返于鄉(xiāng)村，有誰能夠控制得住數(shù)以億計的農(nóng)民大軍？而一個穩(wěn)定的農(nóng)村，一個可以持續(xù)提供廉價優(yōu)質勞動力的農(nóng)村，可以為中國做成“世界工廠”之夢提供最為強有力的基礎，對于中國經(jīng)濟未來的發(fā)展將具有決定性的影響。根據(jù)財政部的統(tǒng)計，2000年，中央財政資金集中度從1994年的55.7％下降到52.2％，省級財政資金集中度則從1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，縣、鄉(xiāng)兩級僅占19%。占有全國絕大多數(shù)的國土和絕大多數(shù)的國民的縣、鄉(xiāng)兩級，僅僅占有國家財政收入的19%，怎么不可能會產(chǎn)生如此嚴重的三農(nóng)問題呢？

一是國家必須負擔農(nóng)村的義務教育。九年義務教育是國家的義務教育，事關整個民族的未來，國家應該履行義務。況且農(nóng)村的教育，實際上是在為城市和整個社會在培養(yǎng)人才資源。在現(xiàn)行體制下，中央和省級政府在發(fā)展農(nóng)村義務教育方面承擔的責任太少，實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民群眾承擔了主要責任，這與農(nóng)村義務教育較強的公共屬性不相符合。

二是向農(nóng)村提供基本設施的幫助。這不僅對于保持糧食生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全具有戰(zhàn)略意義，因為糧食生產(chǎn)周期只有三四個月，而只要水利等農(nóng)業(yè)命脈的硬件存在，就能夠迅速恢復生產(chǎn)能力；而且有利于國家的持續(xù)發(fā)展。目前農(nóng)業(yè)最需要的是農(nóng)業(yè)基本建設，包括水利設施、道路橋梁、電力電訊、倉儲運輸?shù)龋@不僅能提高勞動生產(chǎn)率，增加生產(chǎn)的穩(wěn)定性，而且有助于生產(chǎn)成本和銷售成本的下降，以及有利于傳播和推廣市場信息與新技術知識，如果要目前一家一戶的農(nóng)民來投資，就只能是紙上談兵。

三是建立農(nóng)村最低生活保障制度。最貧窮的人，是對政權反抗最堅決的人，一直是改朝換代的工具，所以說，弱勢群體是我們這個社會的軟腹部。古往今來，凡是明智的統(tǒng)治者，都采取爭取兩頭，穩(wěn)定中間的政策，建立最低生活保障制度就為我們全社會建立一道安全網(wǎng)。社會主義國家應當在維護弱勢群體權利方面比資本主義國家要做得更好更出色，否則，我們就沒有資格自稱為社會主義。對弱勢群體的權利是侵犯還是保護，是衡量政府及其行為正當與否的最低道德標準。

四是建立醫(yī)療衛(wèi)生保障制度。在目前的農(nóng)村，農(nóng)民是自費醫(yī)療群體，對于廣大農(nóng)民來說，健康就是財富，疾病就是貧困。很多人因大病的威脅，要么走向絕路，要么走向破產(chǎn)。我國憲法規(guī)定，公民在年老或喪失勞動能力的情況下，有從國家或社會獲得物質幫助的權力，而醫(yī)療衛(wèi)生應為第一位，且以人為本的治政理念，對人的關懷和對生命的關注，應擺在首位。

五是建立和完善農(nóng)村基本救濟制度。重點是自然災害的救濟、貧困人口的救濟、五保戶的供養(yǎng)醫(yī)療和教育的救助。還有如計劃生育的執(zhí)行成本和優(yōu)惠政策的成本（如獨生子女父母的保障機制）等等。

六是化解鄉(xiāng)村債務。鄉(xiāng)村債務是當今農(nóng)村基層的最大的難點，已經(jīng)成為了農(nóng)村不穩(wěn)定的活火山。雖然鄉(xiāng)村債務問題在鄉(xiāng)村，但與各級政府出臺的政策與現(xiàn)實脫節(jié)息息相關。按誰決策，誰負責原則，因財政體制及政府決策失誤等原因而產(chǎn)生的債務，責無旁貸地要由上級政府承擔，而不應由鄉(xiāng)村負責，這是立法成本的支出和民事責任中的過錯原則。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)因投入義務教育和水、電、路等農(nóng)業(yè)基礎設施建設這樣的公共產(chǎn)品而欠下的債務，中央和省府要接管過來。例如義務教育。《中華人民共和國義務教育法》第十二條規(guī)定：實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。國家用于義務教育的財政撥款的增長比例，應當高于財政經(jīng)常性收入的增長比例，并按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長。由此可見，九年義務教育是法定項目，屬全國性公共產(chǎn)品，它們關系到國家的總體利益，應由上級政府來承擔自己的法定責任，而不能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來承擔由此造成的后果。尤其是農(nóng)村合作基金會，應針對農(nóng)村合作基金會清收不回來的呆賬、死賬，上級政府應分期分批地拿出部分錢來彌補缺口，以保持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。另外，對拖欠的稅費不能宣布作廢，因為已經(jīng)交納的農(nóng)戶將會因此而要求退稅，從而造成新的不安定因素。可以對拖欠的稅費進行分類處理：對沒有償還能力的特困戶免除債務，對有償還能力的農(nóng)戶通過抵扣糧食補貼的方式來盤活資產(chǎn)，以化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務減少改革成本。

3、該突破的要敢于突破

1），從財政體制上首先突破。100多年前“三權分立”的美國腐敗和“非秩序”，遠比今天的中國要嚴重得多，而后來美國人的聰明之處在于，他們找準了財政改革的切入點，從規(guī)范稅收和財政制度開始，由財政改革推動政治改革，由政治改革帶動社會進步，既促使社會全面變革，又避免了“暴力革命”，從而兼顧了“改革、穩(wěn)定、發(fā)展”，這才有了我們今天看到的所謂“民主文明”。馬克思告訴我們這樣一個真理：上層建筑的任何變革都決定于經(jīng)濟基礎。而財政具有政治和經(jīng)濟的雙重屬性，是連接上層建筑和經(jīng)濟基礎的紐帶，因此，財政改革具有政治改革和經(jīng)濟改革的雙重屬性，財政制度在某種意義上說明了“政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)”的社會定理；社會矛盾，從本質上來說，是經(jīng)濟利益分配的矛盾。今天農(nóng)村的生活水平和經(jīng)濟發(fā)展是處于中國歷史上最好的時期，在絕大多數(shù)農(nóng)民的溫飽已經(jīng)大體解決下，為什么還會存在著如此嚴重的社會矛盾呢？因為今天的農(nóng)民問題主要是發(fā)展問題而不是生存問題，其本質上是一個國家利益分配的平等問題，也就是說，作為國家利益的“陽光雨露”，能不能讓國民人人共享？特別是占國民絕大多數(shù)的農(nóng)民，能不能平等地得到與占國民少數(shù)的城市市民一樣的待遇？筆者認為，改革現(xiàn)行的財政制度和稅收制度來實現(xiàn)社會公平，已經(jīng)刻不容緩！否則，其他任何改革都會成為一句空話。

一是取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，卻又事關“誰來養(yǎng)活中國”的一個重大的國家安全問題，還關系到絕大多數(shù)國民的利益，在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值的比例非常之少的情況下，征收農(nóng)業(yè)稅來以農(nóng)養(yǎng)政是很不公平的分配制度。雖然中央一號文件出臺了一系列有利于農(nóng)民的政策，農(nóng)民增收困難的一個重要原因就是土地仍然是稅費的包袱。一旦取消農(nóng)業(yè)稅，不僅使農(nóng)民擁有的土地資源輕裝上陣，成為在市場上的優(yōu)勢，而且徹底斬斷了把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民捆成生死對頭的繩索。可以說，承包責任制解放了農(nóng)民，而取消農(nóng)業(yè)稅將徹底解放廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。同時，在農(nóng)村的現(xiàn)實中，由于中央否定了基層對農(nóng)業(yè)稅征收的強制權力，農(nóng)民就無需遵守納稅義務，使本來誠實的納稅者不斷加入了拖稅欠稅的行列，也影響了整個國民的納稅意識，造成偷稅漏稅欠稅已經(jīng)成為了全國的普遍現(xiàn)象。由于無法對拖稅欠稅抗稅者加以懲罰，事實上是在縱容這種行為，最終導致農(nóng)業(yè)稅征收的缺口越來越大，征收的成本越來越高，再繼續(xù)征收下去，將會得不償失。最后，取消農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)村自治的前提條件，也是啟動底層社會政治改革的前提條件，更是中國擴大開放、深化改革和保持社會長治久安的根本保證。一個學者總結其意義為：“當縣級政府不找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要錢了，而是反過來給錢，縣長對鄉(xiāng)長的要求主要就是把下?lián)艿挠邢拶Y源用好，以保證鄉(xiāng)民安居樂業(yè)。誰當鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對縣長而言不是特別重要，只要人民滿意就行，這時縣政府和人民群眾的目標也是高度一致的。民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、讓人民群眾監(jiān)督管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能順理成章、水到渠成。同樣的道理，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不找農(nóng)民收錢了，誰當村長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不是很重要，只要農(nóng)民滿意誰當都行，這時村民自治就順理成章、水到渠成了。”

二是改革稅收制度。首先是改革“分稅制”。在市場經(jīng)濟使不同的地區(qū)、不同的產(chǎn)業(yè)、不同的群體進行兩極分化之后，國家的稅收政策就必然要求來實現(xiàn)社會公平。在“以農(nóng)補工”、農(nóng)業(yè)作出了長期而巨大貢獻的今天，“以工補農(nóng)”的條件不僅已經(jīng)具備，而且得到了全社會的廣泛認同；那么筆者就認為，在當前中國，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)就是：沿海發(fā)達地區(qū)反哺中西部地區(qū)，城市反哺農(nóng)村，各級政府反哺鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，富人反哺窮人。因此，中央與地方的分配比例不能搞“一刀切”，應根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況，區(qū)別對待。對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，不僅要據(jù)實提高基數(shù)，而且要降低稅收的返回比例。對于中西部地區(qū)特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)和偏遠山區(qū)，不僅要據(jù)實降低基數(shù)，而且要提高稅收返回比例。對于糧食產(chǎn)區(qū)和偏遠山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收可以考慮全部予以自留。而且要真正按照屬地的原則劃分稅源，禁止上級政府利用權力把下級政府屬地的好稅種和企業(yè)上劃。同時，在各級政府的分配比例上，嚴格按照事權的多少來劃分比例的高低。從考慮國家大局和教育、科技、文化、基礎設施等社會性公益事業(yè)建設著眼，確保中央和縣、鄉(xiāng)的多數(shù)比例。而且在某種意義上，可以削弱富裕省份向中央的抗衡力量，預防離心傾向。

其次是從嚴治稅。高福利國家是高稅收政策。我們中國現(xiàn)行的稅負很不公平，應該承擔納稅義務的少數(shù)富裕階層“逍遙稅外”，不應該承擔納稅義務的多數(shù)貧困群體卻要承擔苛捐雜費。整個社會缺乏依法納稅的誠信環(huán)境，偷稅漏稅無處不在。而消費者更是缺乏稅務意識，哪怕是稅務局用索取稅票有獎的辦法來求得消費者的合作，也得不到積極的響應。據(jù)筆者于網(wǎng)上通過全國各地在稅務機關工作同志的調查測算，全國每年有上千億的國稅、地稅在納稅人的手中沒有收繳；根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》的資料，1986年我國稅收收入占GDP比重為20.49%，1990年降至15.21%，1993年又降至12.29%，1996年竟然跌到了10.07%，到2000年這個比重也只緩慢回升到13.6％。從總體上看，我國稅收收入占GDP的比重是隨著國家經(jīng)濟水平的提高而趨減，這說明我國的應收稅收收入正在大量流失。再來看我國稅收收入結構，1998年，我國所得稅占財政收入總額的比重為14.2%，其中企業(yè)所得稅占10.8%，個人所得稅只占3.4%；而其他市場經(jīng)濟國家所得稅占財政收入總額的比重一般都在50%以上，這說明我國在所得稅方面是有潛力可挖的，尤其是在個人所得稅方面。當今世界上發(fā)達國家所得稅占GDP的比重一般都在12%到15%之間，而我國的這個比重只有1.77%，僅相當于他們的十分之一。可以設想，只要將我國所得稅占GDP的比重提高到發(fā)達國家下限12%的一半，即6%的水平，就可以使我國年財政收入增加3500億元左右[10000億美元×（6%－1.77%）×8.2=3468.6億元人民幣]。所以，只要我們在全社會樹立了納稅“天經(jīng)地義”的意識，樹立了發(fā)達國家那種稅法神圣不可侵犯的尊嚴，加大稅收征管力度，加大對偷稅漏稅的依法查處力度，增加的巨額稅收收入，不僅可以填補“稅費改革”的“黑洞”和取消農(nóng)業(yè)稅的缺口，化解鄉(xiāng)村債務；而且可以實現(xiàn)“沿海發(fā)達地區(qū)反哺中西部地區(qū)，城市反哺農(nóng)村，各級政府反哺鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，富人反哺窮人”這樣一個“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的偉大戰(zhàn)略目標；最終使稅收的再分配來實現(xiàn)社會公平。

三是改革財政包干體制。財政包干曾經(jīng)為加強中央的財力和宏觀調控能力，為中央投資事關國家長遠利益的重點工程和促進經(jīng)濟能夠平衡發(fā)展到今天，都起著無可替代的作用。但是，財政包干作為特殊歷史下的產(chǎn)物，畢竟有它的時效性和局限性。今天全國各地的經(jīng)濟狀況，與作出財政包干決策時的情況已經(jīng)是天壤之別。特別是執(zhí)行政策的客觀效果，已經(jīng)背離了政策制定者的主觀目的：各級政府從上到下這樣級級包干下來，造成了各級政府的上級政府優(yōu)先發(fā)展，也就是縣級以上的城市政府按從上到下的順序優(yōu)先發(fā)展，最后只能是屬于農(nóng)民公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能發(fā)展，農(nóng)村不能發(fā)展。可以說，這才是造成三農(nóng)問題的政治和經(jīng)濟的雙重根源。不盡快改革現(xiàn)行的財政包干制度，已經(jīng)造成的三農(nóng)問題將會得不到根本的解決。比如為什么會有這么多的人去上訪？其中的根本原因就是社會底層經(jīng)濟利益的矛盾，而這樣的“人民內部矛盾”最終需要“人民幣”來解決。清楚情況又管得了的縣鄉(xiāng)兩級政府卻缺乏相應的財力，有雄厚財力的上級政府卻只給上訪者批轉報告，并用信訪責任制把矛盾下壓在基層。隨著矛盾的積累和擴大，引發(fā)的社會動蕩將會難以控制。筆者認為，財政的分配原則應以事權的大少作為分配比例的依據(jù)；在事權與財權相統(tǒng)一的前提下，對各級政府的財政分配比例重新進行洗牌：財政上收中央，確保宏觀調控能力；精簡省市層面，確保政策監(jiān)督能力；重心下移縣鄉(xiāng)，確保政策執(zhí)行能力。

建立公共財政。首先是統(tǒng)一全國公務員工資。根據(jù)各級政府的級別和地區(qū)差別，由中央統(tǒng)一制定工資標準；根據(jù)管轄的面積和人口確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和其他各級政府的供養(yǎng)人數(shù)，由中央財政撥款直達各級政府直接到人。作為國家公務員，國家也應該包干；如果國家只給權力而不保障其合法利益，行使國家權力時就必然以權謀利，從而玷污了國家權力的無償性和公正性。筆者認為，更為重要的意義還有：使每一個公務員感覺到自己的生存受到中央的保障，從而根本上擺脫了對主要負責人和上級機關的人身依附關系，有利于民主建設和監(jiān)督機制的形成，特別是有利于“文官制度”在中國的建立。其次，實行收支兩條線。稅收機關實行屬地管理且進行合并以節(jié)省行政成本；審計機關和財政機關實行垂直管理。一方面各級政府把應該收的稅費合法合理地收上來，上繳給中央派駐在地方的財政部門；另一方面中央根據(jù)面積和人口核定各級地方政府的行政開支和公共產(chǎn)品總額，中央派駐在地方的財政部門按規(guī)定的標準和用途撥款。各級地方政府不成為一個經(jīng)濟利益主體之后，上級政府對下級政府就不再是利益優(yōu)先，主要是依法監(jiān)督下級政府履行法定職能。而政府一旦沒有了自身利益，收入不再與自己有直接關系，就不會去追求利益的最大化而是追求效率和公平，公信力和權威就成為了一種無形的力量，反而促進了民眾對稅收征管的合作力度，不僅能夠增加財政收入，而且能夠減低行政成本。而更有意義的是，使“量入為出”的財政原則能夠真正制度化，從根本上限制了那些“有條件要上，沒有條件也要上”、需要幾代人來還債的政績工程。再次是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要本著“多予、少取、放活”的原則，對糧食產(chǎn)區(qū)和邊遠山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所有的國地稅全部自留，一切在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內的各種規(guī)費收入，統(tǒng)一作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財政，不作為縣級以上各部門的收入。各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納的財政不得上交，全部收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政專門作為公益事業(yè)建設，真正做到了取之于民，用之于民。由于干部的待遇由國家保障，稅費收繳的多少與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益就沒有直接的關系，卻與公共產(chǎn)品的提供和民眾的福利緊密相聯(lián)，交納稅費的自覺性和社會輿論導向均會大為改觀。比如絕大多數(shù)消費者不索取發(fā)票，使工商業(yè)主偷稅漏稅能夠有機可乘，主要原因就是稅收的多少與自己的利益沒有直接聯(lián)系。

改革專項撥款。現(xiàn)在中央財政（包括省級財政）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的撥款，都是通過一級一級財政往下?lián)芸罘绞絹磉M行的，決策權被掌握在各級的上級政府手中，上級政府為了保障自身的運行，經(jīng)常截留撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金，并且還讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)做假帳，出假票據(jù)上報。筆者認為，不如直達鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帳戶，以減少中間環(huán)節(jié)提高行政效率。一是往下?lián)芸钔ㄟ^幾級政府，消耗了國家本來就十分艱難的行政成本。二是缺乏公平性。不說中央難以對差別很大的全國各地進行公平分配，就是一個省一個地級市也很難公平分配。三是難以科學決策。比如湖南省的衡陽縣和瀏陽市，都是100多萬人口的大縣，只不過前者是農(nóng)業(yè)窮縣，后者是工業(yè)富縣；可是按照現(xiàn)在的轉移支付的計算公式得出的結果，中央對工業(yè)富縣瀏陽市的轉移支付，卻反而比農(nóng)業(yè)窮縣的衡陽縣要高出很多。四是產(chǎn)生腐敗的土壤。因為國家的財力還不能足以滿足全國農(nóng)村的要求，所以，給之者少，爭之者眾，就必然會通過不正當手段來競爭。

2），從政治體制上進行攻堅突破。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權危機的原因錯綜復雜，從政治體制上來分析，其中最主要的，首先是現(xiàn)行鄉(xiāng)村組織制度與農(nóng)村的實際不相適應。其次，根源在于各級政府的本位主義，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各個主管部門利益的惡性膨脹。如果不改變權力的來源方向，就不能在源頭上杜絕形式主義和本本主義、從而回歸到黨的“實事求是”的思想路線上來。因此，筆者認為，對于一個龐大的官僚體系而言，徹底根治腐敗和官僚主義的一個有力法寶，就是把權力下放，把權力重心下移。

一是打破行政大鍋飯，權力直包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是整個國家政權的基礎，也是當今行政體系在農(nóng)村承擔責任最大的一級政權，基礎不穩(wěn)，地動山搖。中央政府是整個國家權力體系的神經(jīng)中樞，沒有一個強有力的中央政府，就不可能維護國家的安全和統(tǒng)一。因此，筆者認為，改革國家權力配置的基本原則應該是：確保兩頭，精簡中間。具體作法是：把國家管理社會的權力重心下移到共和國“最小政府”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由各級強勢權力的“大政府”在上面監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使權力。這也許是當前中國政府在體制內形成權力制約機制和提高行政效率的最佳選擇，它極大地減少權力批發(fā)的機會，有效地制約了因權力發(fā)包而產(chǎn)生的腐敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力越大越好，越有政治個性越好，因為一個小小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)勢力再強大，也沒有叫板中央的危險性存在，哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府敢公開與中央哪怕是與縣政府對抗呢？一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的勢力越強大，就越能削弱省府與中央叫板的力量。沿海發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，都是縣鄉(xiāng)級經(jīng)濟高度發(fā)展的結果，市府特別是省府的直接貢獻非常有限。一個學者作出了這樣的論斷：“盡管省府市府里面的人才是一流的，工資收入也是一流的，權力也是一流的，但實際貢獻是二流的，甚至三流的，因為權和利在省府一級高度擁堵高度積壓，沒有用處”。因而當務之急是改變上級政府的框架，減少行政層次。對于三農(nóng)問題而言，凡是中心城市的政府的權力觸角不能全面深入農(nóng)村，因為城市政府的天然本能是服務工商業(yè)，繁榮城市。因而作為城市政府，應該做它應該做的事。農(nóng)村的政權必須要走出城市強勢權力的陰影之下，才能保護農(nóng)民的利益。如果國家權力重心下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政治家會是農(nóng)民、商人之后最后一批最關鍵最活躍的激進分子了，那時候誰敢說更先進的民主不會在中國自然出現(xiàn)？

二是委任的“官權退”，選舉的“民權進”。現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部，實際上是由上級極少數(shù)人決定的；成份復雜，老百姓根本不了解他們，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干工作都是看上級的臉色行事，只要與上級搞好“關系”，即使群眾意見再大也照樣可以當選。仕途命運維系于上級極少數(shù)人的喜好而不顧民意的要求，必然促使下級致力于發(fā)展和上級的關系，甚至將上下級關系庸俗化為私人關系，其結果必然引發(fā)各種腐敗，使干部脫離群眾。特別是一些黨政主要負責人，不少人把自己任職的地方當作“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”下的“責任田”，享有絕對的自主經(jīng)營權。在一個黨委會上，一個班子成員對書記的觀點提出不同意見，就立即遭到書記的喝問：“是你當書記還是我當書記？是你向上級負責還是我向上級負責？出了問題是處分我還是處分你？”這個地方似乎成了他書記的“姓”，黨委會竟然成了他書記的“宗祠”！從上到下的這種人事關聯(lián)，出現(xiàn)了一個十分奇怪的社會現(xiàn)象：憲法和法律不如各級各部門紅頭文件的效力，各級各部門的紅頭文件又不如各級主要負責人的講話和批示，所以就有了這樣的民謠：“憲法國法不如領導的看法”。如果要徹底斬斷這種人事關聯(lián)，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉制度就勢在必行。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨委班子要由黨員直選，作為黨委推出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人要由黨員大會投票推舉，再由村民直選。選舉出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員非經(jīng)換屆，上級黨政機關無權撤換。這不僅能夠從根本上杜絕買官賣官的腐敗現(xiàn)象，因為推出的候選人如果不充分考慮民意就必然落選，而且將根本改變“只唯上、不唯下，只唯長官意志、不唯民之所欲”這樣倒立“金字塔”式的現(xiàn)行政權體系，從而真正實現(xiàn)立黨為公，執(zhí)政為民。更為重要的是，通過選舉可以贏得對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的認同從而提高向心力和凝聚力，比如說鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人由于是全體黨員大會投票產(chǎn)生的，因此，全體黨員就基本上會在自己的影響力范圍內為候選人助選和宣傳，候選人也會為如何贏得選票而盡可能地深入群眾團結群眾。

三是只有地方的真正民主，才可能有中央的真正集中。即使全國有為數(shù)不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨組織推出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人落選了，也并不影響全國甚至這個縣這個鄉(xiāng)的大局，反而像溫度表一樣，測出了這個地方的黨組織出了問題需要隨即調整，更是把一大批具有很強政治生命力的優(yōu)秀人才作為新鮮血液不斷地補充到黨的執(zhí)政隊伍，還將改變中國權力體系倒“金字塔”的危機結構，從而化解黨的執(zhí)政風險。生于憂患，死于安樂，只有不斷地感到執(zhí)政危機，才可能迫使基層的黨組織隨時調整自己適應不斷變化的社會。生命在于運動，只有使基層黨組織在不斷的競選運動中才能進行優(yōu)勝劣汰更新?lián)Q代。

即使在局部地方很可能出現(xiàn)不利于穩(wěn)定的意外事故，也沒有必要大驚小怪。從世界各國的民主發(fā)展歷史來看，都是一個不斷“試錯”的過程。哪些做法與中國的農(nóng)村現(xiàn)實不適應，就予以揚棄；哪些做法對農(nóng)村社會產(chǎn)生了良好效果，就加以繼承和完善。世界各國的歷史經(jīng)驗表明，自上而下地的政治改革，造成社會的動蕩大范圍廣，而且改革上層與民眾的利益沒有直接關系，難以取得絕大多數(shù)民眾的理解和支持。如果自下而上地首先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接與農(nóng)民群眾相貼近，因而，所進行的政治改革與民眾的利益息息相關，必然會激發(fā)民眾參與的熱情，在不斷的“試錯”過程中，不僅使民眾的民主素質得以逐漸提高，而且使廣大的基層黨員不斷地進行競選大演習并提前進入競選狀態(tài)。

中國這么大，各地區(qū)之間更是千差萬別，中央不是能全部包辦得了的，一旦中央的決策出現(xiàn)失誤，將會造成政局的持續(xù)動蕩；而千差萬別的中國農(nóng)村社會，只能搞一把鑰匙開一把鎖，很難有“一刀切”的萬全之策。最終目的就是要真正落實中央新老領導交替時所提出來的推進政治文明的大原則上來，政治文明的核心是政治民主，它比其他任何制度更有效率。

四是民主決策，民主管理。由各村選出人大代表組成議事機構，在國家和社會之間形成新型的官民合作關系。由于有用之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內的公共財政存在，又不要上交國家，就自然有利可爭，村民就必然會關注財政的使用范圍，并為自己所在的村和自己所代表的階層盡可能地爭取利益，才可能當選下屆的人大代表。也因為有事可管，有權可用，才有可能使農(nóng)民群眾產(chǎn)生參與選舉和管理的積極性。

五是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，分流富余人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的九辦七站八所，有不少的機構職能已經(jīng)弱化，設置重疊；要進行撤并來節(jié)省財政支出，提高政府效能。對一些從事經(jīng)營性和競爭性行業(yè)的部門單位要使之盡快與行政脫鉤，利用多種途徑和有效載體分流在職機關干部職工，盡量減少財政供養(yǎng)人口。根據(jù)筆者對S鎮(zhèn)全體在職干部的問卷調查：只要買斷工齡，償清工資欠款，74%的干部愿意分流出去，只要26%的干部不愿。因而，如果有改革成本的話，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行人員分流并非難事。國家既然可以為國營企業(yè)和國有銀行的改革支付巨額的成本，可為什么不能對事關三農(nóng)問題這樣一個擺在一切工作首位的戰(zhàn)略性改革，來支付成本呢？作為絕大多數(shù)的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，盡管多屬于農(nóng)家子弟，卻早已失去了責任田，無房無產(chǎn)業(yè)，除了自己的勞動力以外一無所有，是真正的無產(chǎn)階級。假如不負責任把他們“逼上梁山”推向社會，將會給社會帶來重大的隱患。

3），從法律制度上進行整體突破。農(nóng)村矛盾在全國范圍內的全面引發(fā)，說明法律出現(xiàn)了問題，最起碼說明了農(nóng)村政策出現(xiàn)了問題。實際上是部門利益的惡性膨脹的結果，是沒有錢又要逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)去干工作出政績的結果，是法律只賦予權力而沒有明確規(guī)定與權力對等義務的結果，是有利于執(zhí)法部門管理而不利于基層操作不方便群眾的結果，是立法基于“應該”而不研究“可能”的結果，是高層“主觀立法”與基層和民眾客觀實際相隔離的結果，是法律與法律和法律與政策相互矛盾的結果。說白了，是在市場經(jīng)濟的大背景下，立法未按經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律辦事，而是按計劃經(jīng)濟的單一模式來管理多元化的大社會。比如實行計劃生育的法律法規(guī)，雖有效地控制了人口的增長幅度，但卻產(chǎn)生了新的社會問題：男女比例的嚴重失調，會不會一面控制人口出生一面進口外國新娘？在數(shù)以億計的流動人口往返于全國各地的情況下，法律法規(guī)明確各級政府及其組織的義務特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的義務還是否存在可行性？人口的嚴重老齡化，對我們的未來意味著什么？因此，筆者認為，對當今中國的法律體系，要全面進行重新洗牌。而且絕大部分的法律均賦予了各部門對農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“合法傷害權”。首先要對現(xiàn)行的法律法規(guī)進行整合，使之成為緊密相聯(lián)的有機整體。以憲法為準繩，以國家持續(xù)發(fā)展為目標，以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點，對不符合客觀規(guī)律不具有現(xiàn)實可行性的條文要加以修正；對已經(jīng)出現(xiàn)的新問題可能引發(fā)的社會危機，要及早立法加以防范；對法律未能涉及的社會問題，要迅速加以補充和完善。最終使各個法律既相互照應，又相互制約；即立足當前，又著眼長遠。其次是要對各級政府的權力和義務進行法律規(guī)范，特別是要防止上級政府把應盡的義務轉移給下級政府。對于上級政府來說，下級政府必須擁有神圣不可侵犯的權力，才可能具有天經(jīng)地義的責任。例如，要取消將上級財政支出優(yōu)先順序強加于下級政府的標準和法律要求；要禁止上級財政對基層財政的無經(jīng)費指令等。再就是，改變現(xiàn)行立法從上到下的順序。因為法律本身就是一種契約，如果在制訂前無須征求被賦予義務者和被管理者的意見，就必然缺乏認同感，執(zhí)行的成本就非常高昂。因此，法律的制定不僅要符合法定程序，而且應具有法定的民意基礎。比如提案最好先由各基層政府和黨群組織提出，再集中進行綜合形成草案，在得到一定數(shù)量的民眾簽名后，最后才交給立法機關表決形成法律。

再造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，雖不能從根本上解決三農(nóng)問題，但卻是解決三農(nóng)問題的第一步，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權從根本上成為農(nóng)民自己的政府。只有放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，才能放活農(nóng)村，放活農(nóng)業(yè)，放活農(nóng)民；才有可能解開三農(nóng)問題的死結，找到解決三農(nóng)問題的鑰匙。