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從國家管理的角度看，農村長期實行家庭承包經營了，是否一了百了呢？筆者認為事情并沒有那么簡單，僅從農村集體經濟組織法律的缺位方面來考察，就發現了不少的問題。

農村集體經濟組織，是指對土地擁有所有權的農村集體經濟組織,具有憲法地位。其前身是農村體制下的公社、大隊、生產隊。體解后，公社一級的經濟組織基本上體解了，大隊一級和生產隊一級的經濟組織仍按原規模延續下來。但其名稱有的已變化；其經營方式，原來的集體經營按勞分配已變為現在的家庭承包經營了。

由于對農村集體經濟組織沒有立法，長期處于法律真空狀態，使該組織被架空，管理混亂，農民合法權益得不到保護，集體土地所有權流失，集體資產流失，集體財產被侵占，特別是農民個人的合法經濟利益受到侵害的問題日愈突出。

一、農村集體經濟組織被架空。在上世紀七十年代末八十年代初的“大包干”至“政社分開，成立鄉政府”時完全體解。至此，調整農村集體經濟組織的唯一文件《農村條例（草案）》自然廢止。而公社以下的大隊（一般只有少量土地和廠場）、生產隊（都有耕地）的狀態，除經營方式由集體經營改為家庭承包經營外，其組織規模基本沒有變化。此后不久，大隊改為村公所，在自然村（生產隊）設村民委。又不久，撤銷村公所設村民委，生產隊一級設村民小組。從此“生產隊”逐步淡化，大多數的生產隊被村民小組取代。但有的地方將生產隊改稱“農經社”，也有不少至今仍稱生產隊、小隊或隊。第二輪土地承包時，村民委和村民小組幾乎占據了土地發包方的位置，作為土地所有者將土地發包。至此，幾乎所有的農村集體經濟組織被架空了。

說村民委和村民小組架空農村集體經濟組織，是否僅僅屬于名稱使用形式上問題呢。實際上村民委是群眾性自治組織，屬于“社會組織”，具“社會法人”資格；其下設的村民小組則不具法人資格。作為具社會法人資格的村民委及其下屬不具法人資格的村民小組，在參與經濟活動中能受《村民委員會組織法》的調整嗎？比如，集體經濟組織管理機構的設置和產生及其職責（權利義務）的界定；集體經濟組織成員資格及其權利義務的界定；經濟組織的章程、規章制度、財務管理制度、經濟分配制度等，用什么法律法規來調整和約束呢。即使《村民委員會組織法》再補充修改，也不可能變為“經濟法”之類的法律。同時，也不可能將村民小組賦予“法人”資格的。可見，用以調整“農村集體經濟組織”專門法律的缺位，現行各種法律法規也是鞭長末及的。最終，架空于農村集體經濟組織之上的村民委和村民小組，在經營管理活動中，只能靠當權者的意志或宗族宗派勢力的隨意性（以下簡稱：隨意性）來對農村集體經濟組織經營管理和決策了。

二、“生產隊”（村民小組）級農民集體土地所有權嚴重流失。《土地管理法》第十條規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；”對這一法律規定應這樣理解，村級的土地，在沒有設村級經濟組織的情況下由村民委經營管理；村內各經濟組織的土地，由各經濟組織自行經營管理，在沒有設經濟組織的情況下由村民小組經營管理。法律并沒有規定村民委員會經營管理村內其他經濟組織的土地。由于法律規定的不完善，不少地方的村民委曲解法律，在第二輪土地承包時，以發包方的身份將“生產隊”（村民小組）級的土地發包，從而將這部分土地的所有權占有邁出了關鍵的一步。關于全國各級農村集體經濟組織占有土地的比例，據有關資料反映，1978年，公社占約百分之零點一，大隊占不到百分之十，生產隊占百分之九十幾。1999年后的第二輪土地承包，以村民委發包為主。這時土地占有比例，村民委占70％以上，“生產隊”（村民小組）占30％以下。這些問題，在沒有被征地的地方的農民是毫無感覺到的，總認為土地還是“生產隊”（小組）的；已經被征地地方的農民，被村民委控制或占有征地費后才驚醒。

三、農民土地承包權不穩定。由于村民委在第二輪土地承包時以發包方的身份發包了“生產隊”（村民小組）的土地，變成了土地的主人，就可以任意干涉、調整農民的承包地。這類問題常見于報端和其他媒體報道。從這幾年農民上訪的情況看，這類問題占有不小的比例。

四、在土地被征用時，農民的合法權益被剝奪。主要表現為，在辦理“生產隊”（村民小組）的征地時，村民委以土地所有者的身份作為被征地方簽訂征地協議書，收取、控制和占有征地補償費，隨意分配征地費給被征地農民。據《人民日報》報道，浙江省一項調查表明，付給農村集體經濟組織的征地補償費中，村級占據75％，只付給被征地農民25％。公務員之家版權所有

五、集體經濟組織內部管理無法可依無章可循，隨意性大，管理混亂。農民的合法權益得不到應有的保護。（一）管理機構和管理制度方面存在的問題。1、管理機構的設置和管理人員的產生方面。因無法可依無章可循，屬于“生產隊”（小組）一級沒有被村民小組架空的，一般沿用時期生產隊管理模式，設隊長、會計、出納三個職位；被村民小組取代的，也仿生產隊模式設組長、會計出納。有的只設隊長（組長）、會計。這一級管理人員的產生辦法，有的參照人大代表的選舉或村民委的選舉，有的由戶代表推薦；有的抽簽產生；有的則按戶輪流來當。屬于村級的則由村民委直接管理。2、管理制度方面。管理人員的職責權限和各種管理制度，特別是議事制度、財務制度、經濟分配制度等，無法可依無章可循，只能是隨意性的。那就是當權者意志或宗族宗派的勢力就是規章和制度。這就難免發生集體財產受到侵占、農民經濟利益得不到保護的問題。（二）其他方面存在的問題。1、集體經濟組織成員的界定。什么人具有該組織成員資格，什么情況下成員資格始取得和終止。由于沒有法律法規的規定，也只能靠隨意性。在一個集體經濟組織（生產隊、小組）里，那些有承包地而仍住在原地的人員（靜態），顯然已明確了。問題在于那些有變動的（動態）。以下問題是“大包干”20多年來發生過的和潛在的問題。（1）沒有取得承包地的，是否有成員資格；（2）在原地取得承包地后婚嫁到新地，成員資格在何地；（3）死亡后，成員資格是否隨承包地存在；（4）取得承包地后，因升學、當兵提干、當工人、當公務員、有固定工作，戶口已遷出（離鄉該離土但未離土），成員資格是否隨承包地存在；（5）因經商辦企業，人和戶口已遷出（離鄉未離土），成員資格是否隨承包地存在；（6）自動放棄承包地，進城經商務工辦企業，但戶口仍在原地（離土未離鄉），成員資格是否存在。總之，是否有成員資格，它不僅關系到政治權利問題，而且最現實的意義是關系到經濟分配的財產權利問題。2、農村集體經濟組織成員的經濟權利，主要表現為土地承包權、宅基地使用權、山林山地荒地水面承包權、集體經濟收入分配權等。目前，除少數農村集體經濟組織有經營企業收入外，大部分農村集體經濟組織的收入來源主要是，山林山地荒地水面承包費、耕地（承包地）征地補償費、其他土地征地補償費等。這些權利，誰能享受，享受多少，是有成員資格的人能享受或者只能由有承包地的人單獨享受。又是由誰來作規定。由于無法可依無章可循，那只能靠隨意性來決定了。從現實來說，普遍存在著這么一個問題，一旦取得土地承包權，就意會著取得了其他一切權利，而且子孫后代皆得享受；命運倒霉（生死婚嫁不逢時）沒有取得承包地，則喪失一切，子孫后代跟著倒霉。特別是第一輪“大包干”，屬群眾自發而政府違避，分承包地的隨意性大，在很多“生產隊”中存在著明顯的不公平，而第二輪承包時的政策法規又規定在第一輪的基礎上再延長30年，使這些問題變成合法并延續下去了。如果再沒有相關的法律來調整，那么沒有承包地的農民在集體經濟組織中的其他權益將得不到保障。

另外，村級集體經濟組織被村民委架空后，如何規范其經濟活動，因無法可依無章可循，也是個很突出的問題，尤其是村級集體經濟組織的經營管理、收入分配問題。從這么多年的情況看，村級集體經濟組織的收入普遍是由村干自由支配，很少合理分配給全村全體經濟組織成員。事實上村級經濟組織就變成了幾個村干的個人經濟組織，不過，其風險則由村民來承擔。這幾年發生的用幾萬幾十萬甚是上百萬元買選票的事件，可以從另一個側面說明這個問題。至于對財務管理、經濟分配的監督指導和制約問題，時期，公社對大隊和生產隊的財務管理、經濟分配有領導、指導和監督責任。那時的集體財務很少出問題，分配比較公平。而今，因無法可依無章可循，鄉鎮政府對村級和“生產隊”級（小組）、村民委對“生產隊”級（小組）經濟組織的財務管理和經濟分配，只能是局外人了。這時，集體財務混亂，集體財產被個人侵占、分配不公，已是個很普遍的事情了。

我國是農業大國，全國13億人口農村9億多。農民集體擁有所有權的土地占全國土地46.1%。憲法規定，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。土地承包法規定，耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十至七十年。毫無疑問，農村集體經濟組織將長期存在。農村集體經濟組織與9億農民息息相關，與整個國家經濟和社會生活息息相關。無法想象，在一個法制社會的國度里，有9億多人并占有全國近半土地的一千多萬個經濟法人組織，長期沒有專門法律來調整和對其及其成員的權益作保護，將有什么樣的后果。為此，筆者認為，制定一部調整農村集體經濟組織在經濟和社會中的活動和保護該組織和農民權益的《農村集體經濟組織法》已經刻不容緩了！