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財政赤字政策是宏觀經濟政策的重要組成部分，它既是應對短期經濟波動熨平經濟周期的重要手段，在經濟發展某些階段上也是擴大公共投資、提高經濟長期增長率的重要方式。赤字政策的使用，既要有量的考慮，即赤字率高低的選擇，也要有質的考慮，即赤字使用方向上的選擇。赤字政策如果運用得當，能夠起到維護宏觀經濟穩定、促進經濟發展等多方面的作用。

財政赤字政策的國際經驗及其啟示

縱觀各國經濟發展史，特別是美國、日本和歐洲一些國家的經濟發展史，我們發現財政赤字政策使用相當廣泛，這些國家積累了豐富的經驗教訓，值得我們認真研究借鑒。

一、財政應追求長期平衡而不是短期平衡

財政收支平衡是宏觀經濟政策追求的基本目標之一。但這種平衡主要應立足于長期平衡，而不僅僅是短期平衡。從歷史上看，美國、日本和歐洲的赤字率在短期內都曾出現過較大的波動，如從1981年到2000年的20年間里，美國、日本、法國、德國和英國的赤字率最高分別達到過6%、7.3%、6.0%、3.3%和7.7%，但其長期赤字率則基本穩定在2.5%左右。上述幾國過去20年間平均赤字率分別為2.6%、2.5%、3.1%、2.2%和2.6%。這說明在一定時期根據實際需要實行一些短期的財政赤字，以此換來財政長期的平衡是必要的。歸根結底，財政平衡是要以經濟長期持續發展為基礎，脫離經濟總體情況的財政平衡既無意義也不可持續。

財政赤字在短期波動而在長期平衡首先是由經濟的周期性波動引起的。除去戰爭因素赤字較高的年份往往都是經濟比較蕭條的年份，如美國20世紀以來出現過四次赤字比較嚴重的時期，赤字率超過了3%，究其原因都是由經濟蕭條引起的。而隨后的赤字率下降甚至赤字減少出現贏余又都是經濟狀況轉好、經濟進入復蘇和高漲期的結果。比較典型的如美國20世紀90年代中期以后的經濟高增長最終消除了美國的巨額財政赤字，并轉而出現贏余。因而在經濟周期的不同階段上，財政收支是不平衡的，而在一個完整的經濟周期中，財政收支則又應是相對平衡或是基本平衡的。

除周期性因素外，經濟社會發展階段的不同也對財政的短期與長期平衡產生影響。在不同的經濟社會發展階段，要求政府發揮的作用不盡相同，相應政府的支出強度與結構也有所區別。在某些階段上政府為實現特定的公共政策目標，赤字會大一些，結果可能導致在某些階段上財政的不平衡。但財政的短期不平衡是為了經濟社會的長期發展奠定比較牢固的基礎，運用得當能夠為財政實現長期平衡提供重要保證。如美國在20世紀30年代和日本20世紀60年代的公共工程與社會保障制度建設，雖然導致了持續時間較長的赤字，但為其以后的經濟社會發展創造了良好的條件。

二、反周期的赤字政策仍然是有效的宏觀經濟政策

赤字財政政策雖然一直被世界各國在不同時期以不同方式加以普遍使用，但對這一政策的有效性卻一直存在著比較大的爭議。特別是20世紀80年代新古典學派的興起，自由主義經濟思想重新占據上風后，西方經濟理論界出現了否定赤字財政政策有效性的傾向，也不斷有政界人士出面反對赤字財政政策。這種思潮在一定程度上影響到我國財政政策的制訂與實施，需要認真加以分析。從歐美日等國的財政政策實踐來看，盡管有學者否定和政界人士反對，但赤字政策仍然作為最主要的反周期政策被使用，一直到現在從未被放棄過，只是使用的強度和方式隨著時代和國家的不同而有所變化罷了。從歷史數據上看，美日歐等國的赤字率具有明顯的逆周期特征，與經濟增長率呈反向變化。直到今天美國政府仍在使用財政政策來調節經濟景氣度。如最近布什政府在美國赤字率已經接近3%的情況下，又提出了高達6740億美元的10年經濟刺激方案。各方普遍預計美國今后幾年的財政赤字將超過3%。

造成赤字理論與實踐的反差有多方面的原因，首先，美國等發達國家的反周期財政政策中的相當部分已經被制度化為自動穩定器，在經濟波動時自動發揮作用，導致財政赤字隨經濟周期逆向波動。經濟理論界并不特別反對自動穩定器的作用，他們主要反對在自動穩定器之外所謂相機抉擇的財政政策的作用。其次，反對財政政策的一些理論基礎并不牢靠，也沒有得到廣泛認同，如財政政策無效論的重要理論基礎李嘉圖等價定理就沒有得到實證研究的支持。其三，對赤字政策的批評和反對很多是出于選舉政治中黨派斗爭的需要，而非完全從科學角度出發。美國從20世紀30年代開始，歷次總統選舉中赤字問題都成為在野黨攻擊執政黨的重要武器，但以反赤字為旗幟上臺的新總統又都無一例外地繼續執行赤字財政政策，甚至比起前任有過之而無不及。如20世紀30年代大蕭條中以新政聞名的羅斯福總統就是以平穩預算為競選綱領登上總統寶座的，他的執政開創了美國和平時期長時間財政赤字的先例。1980年里根競選時也承諾要實現財政收支平衡，但他執政的結果是美國形成了和平時期最高的赤字率。

當然，西方國家的財政政策因受各種因素的影響，也存在有效性不足甚至下降的問題。如財政政策的"時滯過長"問題，在西方國家的歷史上常常有經濟刺激措施出臺時經濟已經復蘇的情況。導致財政政策"時滯過長"的重要原因是西方三權分立的政體和多黨制，政府和議會往往就預算問題爭執不下，遲遲不能決策。美國從大蕭條時的胡佛總統開始直到今天的布什總統，每遇經濟蕭條或是衰退時，總統總是指責國會中的反對黨拖延時間延誤時機。對財政政策的另一個指責是在蕭條期或衰退期增大的財政支出在繁榮期也很難削減，結果導致了赤字滾雪球般的累積，這是與多黨制相聯系的一個問題。執政黨為了取悅選民，鞏固自己的票基，常常不顧政府的財政狀況大派福利，這是赤字變得難以控制的重要原因。如里根執政期間，他一方面通過減稅取悅高收入者，另一方面他也不愿意大幅削減社會福利而開罪中產階級，結果必然是赤字爆炸般增長。另有研究表明，像意大利這樣由多黨聯合執政的國家赤字明顯高于單獨執政的國家，因為在多黨聯合政府里有更多利益集團的利益需要得到照顧。顯然，在政治體制完全不同的國家里，這些問題就不一定存在，財政政策也就可以更好地發揮作用。

一國發展階段也是決定財政政策是否有效的重要因素。美國和日本早期財政政策明顯有效，與當時公共基礎設施比較薄弱有關。在當時情形下，社會需求指向明確，政府公共投資有充分發揮的余地。公共投資也與當時的產業結構匹配較好，政府投資的帶動作用明顯。相比之下，在發展后期，這些發達國家財政政策可應用的范圍明顯縮小，一般多集中在轉移支付領域，赤字財政政策的效果也因此而大打折扣。

因而對赤字財政政策的有效性要作歷史的和科學的分析，特別要從一國的具體情況出發，才能得出正確的結論。

三、簡單的財政規則既不能適應經濟形勢的變化又難以真正改善財政狀況

為財政政策設立某種規則防止赤字無限度膨脹是必要的，但規則本身又不能損害政府運用財政政策刺激經濟增長熨平經濟周期的能力。財政狀況的好轉根本上還是要依賴經濟形勢的好轉，西方國家赤字變化的歷史已經充分說明了這一點。西方國家的經歷也表明，為總體財政赤字設置上限的簡單規則在實踐中難以奏效，對限制財政赤字的實際作用也不大。比較典型的如美國限制赤字增長的Gramm－Rudman－Hollings法案。1987年在里根政府財政赤字急劇擴大的背景下，美國國會通過了Gramm－Rudman－Hollings法案，該法案要求財政赤字應逐年減少，并在1993年徹底消除赤字。為此國會應每年制定赤字上限，超過上限就自動按比例消減除國防開支外的全部開支。這看起來是一項十分嚴肅的法規，但實際上卻無法得到認真執行。由于赤字上限預測得過于保守，國會經常被迫提高年度赤字上限，行政當局也通過一些會計手法來使赤字合法，如出售政府資產、晚列支出早列收入、把一些項目移出預算等等。結果到按法案規定應是消除財政赤字的1993年，美國聯邦政府的財政赤字不僅沒有消除，反而由法案制定時的1500億美元上升到了2551億美元，財政赤字占GDP的比重也由2.9%上升到了3.9%。日本也有類似的情況，20世紀80年代和90年代多次通過財政重建法案，最終都因經濟形勢的惡化而不了了之。

有些人認為，這些規則失效的原因是由于規則本身的強制性和權威性仍不夠。《馬約》標準的出臺是試圖通過國家條約的形式進一步強化規則的權威性與強制性。但是目前《馬約》標準明顯受到來自內部的挑戰，歐盟中的核心國家德國、法國和意大利公開指責《馬約》的標準過于嚴厲，有可能導致經濟衰退。