導(dǎo)語：簡(jiǎn)論中國(guó)財(cái)政系統(tǒng)改革一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

財(cái)政體制的變遷在很大程度上可以歸結(jié)為各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系問題。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了多次重大改革，特別是1994年的財(cái)政分稅體制改革，在致力于政府間財(cái)力分配格局調(diào)整的同時(shí)，著眼于政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化、科學(xué)化與公正化，力圖建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。本報(bào)告擬從政府間財(cái)政關(guān)系的角度，對(duì)1978年以來中國(guó)的財(cái)政體制改革進(jìn)行概括的回顧，對(duì)其現(xiàn)狀進(jìn)行粗線條的描述，并簡(jiǎn)要涉及可能進(jìn)行的進(jìn)一步的改革。

本報(bào)告的第一部分回顧中國(guó)財(cái)政體制的沿革，著重中央與地方政府的財(cái)政分配制度的演變；第二部分描述中國(guó)財(cái)政體制的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前中央與地方政府在縱向財(cái)力分配，以及地區(qū)間橫向財(cái)力分布方面存在的問題；第三部分是對(duì)中國(guó)財(cái)政體制進(jìn)一步改革的建議。

改革以來中國(guó)財(cái)政體制改革回顧1978年中國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實(shí)行對(duì)地方政府放權(quán)讓利的財(cái)政包干體制；后一次則是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的財(cái)政分稅體制改革，盡管其中還存在很多缺陷。

一、財(cái)政包干體制的沿革

（1）1980年中國(guó)全面的經(jīng)濟(jì)體制改革以財(cái)政體制改革作為突破口率先進(jìn)行。為了改革過去中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財(cái)政管理體制，在中央和各省之間的財(cái)政分配關(guān)系方面，對(duì)大多數(shù)省份實(shí)行了"劃分收支，分級(jí)包干"的預(yù)算管理體制，建立了財(cái)政包干體制的基礎(chǔ)。從1982年開始逐步改為"總額分成，比例包干"的包干辦法。

（2）1985年實(shí)行"劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干"的預(yù)算管理體制，以適應(yīng)1984年兩步利改稅改革的需要。

（3）1988年為了配合國(guó)有企業(yè)普遍推行的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，開始實(shí)行6種形式的財(cái)政包干，包括"收入遞增包干"、"總額分成"、"總額分成加增長(zhǎng)分成"、"上解遞增包干"、"定額上解"和"定額補(bǔ)助".2.對(duì)財(cái)政包干體制評(píng)價(jià)（1）財(cái)政包干體制的歷史作用首先，實(shí)行財(cái)政包干體制改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的過度集中管理模式，中央各職能部門不再下達(dá)指標(biāo)，地方政府由原來被動(dòng)安排財(cái)政收支轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與經(jīng)濟(jì)管理，體現(xiàn)了"統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理"的原則。

其次，歷次的財(cái)政體制改革都是對(duì)原有體制某種程度的完善，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展方面顯示出一定作用。地方政府財(cái)力的不斷增強(qiáng)使其有能力增加對(duì)本地區(qū)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及教育、科學(xué)、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)的投入，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

再次，財(cái)政體制改革支持和配合了其他領(lǐng)域的體制改革。財(cái)政體制改革激發(fā)出地方政府的經(jīng)濟(jì)活力，帶動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)，為其他改革提供了財(cái)力支持。

二、財(cái)政包干體制的制度缺陷

包干體制注重政府間收入在所有制關(guān)系下的劃分，缺乏合理依據(jù)，是政府間財(cái)政分配關(guān)系不穩(wěn)定的重要原因之一。

第一，一對(duì)一討價(jià)還價(jià)的財(cái)政包干體制缺乏必要的公開性。1980－1993年間，中央與省政府的財(cái)政分配關(guān)系同時(shí)并存多種體制形式。不同體制形式對(duì)地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)彈性不一致，體制形式的選擇也存在機(jī)會(huì)不均等，以及信息不對(duì)稱和決策不透明等因素，都導(dǎo)致財(cái)力分配不合理。更重要的是財(cái)政體制的決策程序采用一對(duì)一談判方式，中央政府對(duì)地方的財(cái)政收支行為也缺乏監(jiān)督和控制手段。

第二，基數(shù)核定方法不科學(xué)。基數(shù)核定指每一次體制調(diào)整都用地方政府以往的既得財(cái)力為基數(shù)。由于不同的財(cái)政體制形式對(duì)既得利益的形成作用程度存在差別，因此既得利益并非公正。同時(shí)，在稅法相對(duì)統(tǒng)一，稅收征管權(quán)力相對(duì)集中的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異決定著各地方政府的稅基規(guī)模，因此，既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。

第三，注重既得利益導(dǎo)致財(cái)政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財(cái)政體制改革的主線，使政府間財(cái)政分配關(guān)系始終圍繞財(cái)力的切割、財(cái)權(quán)的集散而展開，較少考慮橫向財(cái)政分配關(guān)系，沒有完整的橫向財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制，調(diào)節(jié)地區(qū)間不平等和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的功能沒有成為體制設(shè)計(jì)的政策目標(biāo)。

第四，財(cái)力分散，中央政府缺乏必要的宏觀調(diào)節(jié)能力。財(cái)政包干體制包死了上交中央的數(shù)額，導(dǎo)致中央財(cái)政在新增收入中的份額逐步下降，宏觀調(diào)控能力弱化。同時(shí)財(cái)政包干體制還對(duì)產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)，地方政府受利益驅(qū)動(dòng)支持高稅率產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致長(zhǎng)線更長(zhǎng)、短線瓶頸制約更明顯、地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。

三、分稅制財(cái)政體制改革

（1）分稅體制的改革目標(biāo)略提高中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重成為分稅財(cái)政體制改革的首要目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化是分稅體制改革的另一個(gè)重要目標(biāo)。

通過調(diào)節(jié)地區(qū)間分配格局，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化，實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政公平是政府的重要施政目標(biāo)，也是分稅體制的預(yù)想目標(biāo)之一，但這一目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。

（2）1994年分稅體制改革的主要內(nèi)容首先是中央與地方政府的收入劃分。結(jié)合1994年的稅制改革，中央與地方的收入劃分作了較大調(diào)整：將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央稅，或中央和地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

其次，在政府支出方面，由于政府間事權(quán)劃分沒有新的實(shí)質(zhì)性變化，因此，1994年的分稅制財(cái)政體制改革，維持原有的中央和地方的支出劃分格局。

第三，建立稅收返還制度。為保證舊體制的地方既得利益格局，中央對(duì)地方凈上劃收入以1993年為基數(shù)給予地方政府稅收返還；在此之后，稅收返還在1993年的基數(shù)上逐年遞增。

如果1994年以后地方凈上劃收入達(dá)不到1993年的基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還。

第四，保留原體制的上解與補(bǔ)助辦法，并在1995年建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。

（3）分稅體制改革的成效評(píng)價(jià)與以往歷次財(cái)政體制改革不同，1994年的財(cái)政分稅體制改革，是建國(guó)以來調(diào)整利益格局最為明顯、影響最為深遠(yuǎn)的一次。

首先，分稅體制改革使政府間財(cái)政分配關(guān)系相對(duì)規(guī)范化。分稅體制改變了原來的財(cái)政包干下多種體制形式并存的格局，使得中央和省級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系相對(duì)規(guī)范化。

其次，中央政府財(cái)政收入比重明顯提高。新體制對(duì)各級(jí)政府組織財(cái)政收入的激勵(lì)作用較為明顯。全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)較快，特別是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高，形成了較為合理的縱向財(cái)力分配機(jī)制。

再次，形成了普遍補(bǔ)助格局，初步建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，為建立較為規(guī)范的橫向財(cái)力均衡制度打下了基礎(chǔ)。

中國(guó)財(cái)政體制的現(xiàn)狀和問題1.政府角色的轉(zhuǎn)變政府的財(cái)政收支反映了政府職能的履行，公開的政府需要透明的財(cái)政。

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，在政府行為和管理觀念轉(zhuǎn)變的同時(shí)，必須建立透明的，高效率的稅收體制，預(yù)算制度和財(cái)政政策體系。

四、現(xiàn)行財(cái)政體制中的支出結(jié)構(gòu)

中國(guó)目前預(yù)算內(nèi)支出總量占GDP的比重，仍然低于發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的60和70年代的總體水平。更為重要的是，1980年以來的歷次財(cái)政改革，都是針對(duì)政府收入的劃分，而政府支出結(jié)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)性的改變。改革后各項(xiàng)政府支出的比重雖然產(chǎn)生了一定的變化，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和國(guó)防費(fèi)比重有所下降，行政事業(yè)費(fèi)和社會(huì)文教費(fèi)比重上升（見表1），但仍只是數(shù)量的變化，而沒有發(fā)生質(zhì)的改變。

這種非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的政府支出框架，是改革以來追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，忽視社會(huì)公平和環(huán)境保護(hù)的總體經(jīng)濟(jì)思維方式在財(cái)政部門的具體體現(xiàn)。有限的政府應(yīng)該做什么，更重要的是不應(yīng)該做什么，仍然是模糊的。整個(gè)90年代政府預(yù)算內(nèi)支出的總量規(guī)模按當(dāng)年價(jià)格增長(zhǎng)了4倍以上，但各項(xiàng)支出仍然處于短缺狀態(tài)。原因是政府支出中包括了一些應(yīng)該由市場(chǎng)做，并且市場(chǎng)也可以做好的事項(xiàng)。在資金有限的情況下，那些應(yīng)該完全由政府承擔(dān)，或主要由政府承擔(dān)的責(zé)任，反而資金投入不足，被稱為政府支出中的越位和缺位。特別是在政府重點(diǎn)公共支出上，存在總量不足、結(jié)構(gòu)不合理和管理級(jí)次偏下的問題。見專欄1.3.政府間財(cái)政關(guān)系中的問題財(cái)政分稅體制已經(jīng)實(shí)行了9年，除了當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)時(shí)即已存在的缺陷外，在運(yùn)行中也不斷產(chǎn)生一些問題，此外還有一些外部環(huán)境尚待完善，需要配套改革才能加以解決。

（1）分稅體制改革沒有涉及政府間支出劃分，現(xiàn)行的政府間支出劃分格局與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求還存在差距。既有中央事務(wù)要求地方政府負(fù)擔(dān)或部分負(fù)擔(dān)支出的現(xiàn)象，又有地方事務(wù)中央安排支出的情況。中央政府在為委托性事務(wù)或共同負(fù)擔(dān)事務(wù)提供資金方面沒有形成規(guī)范、統(tǒng)一的辦法，撥款的確定存在隨意性，對(duì)其使用效果沒有監(jiān)督機(jī)制，資金使用效益低下。

（2）收入劃分仍不盡合理。地區(qū)間受益狀況苦樂不均，因此，在財(cái)政縱向不公平和橫向不公平兩方面都存在問題。見專欄2.4.政府間轉(zhuǎn)移支付制度尚需完善一方面是轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成不合理，另一方面轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定也存在問題，因此，地區(qū)均衡效果（財(cái)政橫向不公平）不理想。見專欄3.中國(guó)財(cái)政體制的進(jìn)一步改革分稅制財(cái)政體制改革只是財(cái)